特许经营模式下高速公路项目的财务风险管理探究

黄泽文

（惠州河惠莞高速公路有限公司，广东 惠州 516000）

高速公路建设过程中面临征地拆迁、建设、财务、管理等较多风险，特许经营模式在高速公路项目中的应用，是转变政府职能并将一部分财务风险通过特许经营的方式转嫁给社会资本方的有益探索，能够发挥政府和社会资本方的优势，实现双方风险和收益共担，有效降低项目风险。但目前阶段，大部分高速公路项目还面临着投融资渠道尚未实现多元化、财务内部控制缺乏有效监督手段、财务数据测算不到位、前期收益难以达标等亟待解决的问题。

一、特许经营模式下高速公路项目的特点

高速公路项目特许经营模式是政府授权给投资人在一定时期拥有高速公路特许经营权，主要是为引进社会资本方参与项目投资建设。目前，在国内应用也取得很大成效，呈现出如下特点：

1.政府职能转换，发挥监督服务作用

在特许经营模式前，政府在基础设施建设中占据主导地位。由于基础设施建设项目规模巨大，资金压力大，跟不上基础设施建设的速度和发展目标。引入特许经营模式后，实现了基础设施建设项目资金来源的多元化，拓宽了工程建设项目投融资渠道，极大地缓解了政府财政压力和债务压力。因此，政府职能和角色随之发生转变，不再是过去的建设者和资金筹集者，更多地充当一个监督者和服务者，关注于施工质量、施工进度和造价成本控制，以及对中后期的运营过程管理，为高速公路建设质量、安全做好保障。而对于参与投资建设的社会资本方，对项目前期的立项和设计参与更深，以更专业、高效的运作管理服务于项目。政府和社会资本方通过长时间合作，为行政体制、财政体制、投融资体制改革起到推进作用。但由于项目存在多方参与，政府和社会资本方管理体制差异较大，也在一定程度上加大了信息传递和管理协调的难度，需要双方积极配合达成共识。

2.缓解建设资金筹集及超支问题

高速公路属大型基础设施建设项目，具有建设周期较长、资金需求量巨大、施工难度高的特点，在长周期建设过程中很大概率出现材料上涨、政策调控、施工图设计错漏等问题，极可能引发投资失控风险。在特许经营模式推广应用后，政府部门与社会资本方在前期立项阶段就介入项目，共同参与方案论证，引入先进技术和管理经验，尽早确定项目融资可行性和缩短项目前期准备，很好地进行项目规划，匹配好征地拆迁计划、建设计划等，节省资金压力。由于特许经营模式下，政府和社会资本方成为风险和利益的共同体，政府承担一部分风险，使得风险更加合理，也降低社会资本方的资金筹措难度。

3.促进社会资本方的战略转型

借助于特许经营模式，高速公路项目投资建设中，社会资本方在经营模式上突破原有的工程承包模式，以施工过程为基准点，超越现有的管理模式和经营范围，向产业进行前向和后向一体化延伸，拓展新的业务领域和服务功能，由施工转化为设计、采购、施工、运营全过程覆盖的产业链，增强特许经营项目的整体解决方案，从注重单个项目到整个项目集群，改变以往社会资本方的战略方向，吸引更多的民营企业积极参与项目的投资建设。同时，特许经营模式具有全过程管理要求，缩短施工的时间和成本，使高速公路建设质量提升，配套设施和服务增加，社会满意度和公众利益都得到保障。

二、特许经营模式下高速公路项目风险点分析

1.投融资渠道尚未实现多元化，风险较高

高速公路项目通常建设周期较长，建设资金需求量大，虽然政府和社会资本方各承担一部分资金筹集和使用风险，但也避免不了双方都存在长期负债状态，建设资金短缺事件难以避免。在融资成本方面，社会资本方普遍高于国有企业，增加了社会资本方的资产负债水平。尽管特许经营模式推广的时间长，但目前融资主要依靠银行传统的项目贷款，难以吸引除银行以外的金融机构、民营企业、社会贷款等途径，投融资渠道不能实现多元化。其次，高速公路项目属于重资产，投资建设期一般是3-5年，这期间只有投资支出，收入和支出不平衡，间接造成投融资成本上升，社会资本方负债水平和压力远高于传统模式，承受较大风险。

2.财务内部控制缺乏有效监督手段

特许经营模式高速公路项目涉及资金量广，若前期立项、建设过程中没有发挥好监督责任和义务，会影响后期运营管理水平和效率。从过往很多高速公路项目来看，更多的财务人员只注重筹措资金来保障项目投资建设的资金需求，而对于资金的使用和监督没有做好督促和约束作用。如果在长期的项目运行过程中缺乏某一环节监督，很容易引发舞弊或滥用职权风险，如资金出现挪用、闲置、浪费等。同时，财务人员不仅是要做好有关财务方面的工作，更需要掌握对外关系协调和建设工程相关的知识与技能，深入理解项目的构成和运作方式，处理政府、企业等各种内外部关系。

3.财务数据测算不到位，前期收益难以达标

采用特许经营模式的高速公路项目，对社会资本方投资人而言，做好财务管理至关重要。应做好全面细致的测算和足够的风险防范措施，在前期如没有做好有效的财务数据预测支撑，对后期建成年限、资金回笼、现金流、市场效益等预测不准确，则会导致项目面临或加剧运行风险。对于高速公路的财务测算，主要包括三个方面：一是高速公路收入，如车辆通行费、加油站及服务区配套性服务、广告运行等；二是建设高速公路成本，建设期的工程支出、征地拆迁成本、资金成本、税费等；三是进入运营期的日常运营成本、养护费用及还本付息支出等。在财务测算时应讲究全面性，有些项目在进行车辆通行量测算时过于夸大，未及时关注政府整体交通规划，忽略相邻相近辅路存在，高估项目未来的车辆通行费收入，不单单在建设期存在资金问题，甚至在建成后出现项目收益不足、资金回流较慢等现象。长期的项目资金不匹配，财务状况恶化，以致后续服务质量跟不上，所以财务预测不仅要重视测算依据，更要注重执行阶段，保持足够谨慎性，及时根据实际情况调整。

4.财务信息化应用水平不高

高速公路项目建设流程复杂，从建设、结算到运维阶段资料范围覆盖较广，数量较大，涵盖一系列的财务资料、设计资料、汇报文件等，信息传递速度和不对称性成了制约参建各方间的壁垒，需要花费大量时间来保证信息的真实性。财务人员在其中不仅要面临财务信息，如建设计划、征地拆迁计划、投资计划、资金支付、预算下达、合同支付，更需要获取非财务信息，如建设进度偏差、征地拆迁进度缓慢、材料价格波动、合同执行和质量安全等，用于佐证项目投资建设过程中的财务信息。比如，在项目投资建设过程中各项信息没有统一的平台进行发布、流转、传递，那么多数时间花费在内耗上且时效性滞后，影响项目的整体进度，带来超投资预算、付款与形象进度不匹配等问题。

三、特许经营模式下高速公路项目财务风险对策分析

1.拓宽投融资渠道，调整资金准入规则

首先，在高速公路建设过程中，政府部门应积极引导民企、债券投资、贷款等多种方式参与大型基建设施建设，在政策允许的前提条件下放宽社会资本方等级和准入条件，对资金来源渠道拓宽，提高投融资力度和宽度。其次，因高速公路项目流程比较繁琐，所需人力和物力较多，周期较长，资金压力大，政府粘度和影响力有限，所以要吸纳更多资金渠道，须减少社会资本方参与高速公路项目投资的顾虑，提高社会投资热情，应给予政策上的优惠制度，如降低或减免特殊项目税费，预防违约风险和政策变化风险，保证周期短、回报率达到预期理想值。

2.加强项目财务内部控制体系建立

财务管理过程不仅是对现有资金的管理和记录，更是对其风险监控、预防及对未来的预测，才能在风险发生前做到防控，风险发生时转换或规避，减小损失。财务内部控制需要精心构建，对所有岗位职责进行严格定义和规范，防止出现滥用职权、私下挪用占用资金，将现有内部管理架构调整到符合特殊项目模式的体系。同时，财务人员也要提升综合素质，关注最新行业政策，为实施特许经营模式的高速公路项目做好准备。比如，财务管理人员要对前期投融资规划实施、中期成本控制和资金周转使用、后期运营维护及收益率达成做好应急预案，一旦发现有风险的可能发生，就采取措施进行规避。

3.增强项目财务预算能力，降低财务风险

为有效降低或预防财务风险，财务人员需增强项目测算能力，为项目决策、实施做好支撑。财务人员需收集高速公路行业的数据情况，包括自有项目和同类型项目对比，在前期立项时确定一个政府与社会资本方都能接受的收益率，并以此来测算，设计时根据建设方案如服务区配套设施和设备数量、高速主路支路数量和长度、车辆通行收费点等因素来测算其后期收入，根据施工质量和建设标准来预测后期维护和运行费用，最终检查初始确定的收益率是否可以达到，在不能达到的情况下，及时调整资金流量、回收期、净现值等数据，使之与实际建设质量、进度、运行模式相匹配，达到支撑经济性判别的作用。

4.提升项目财务风险信息化处理和分析能力

在高速公路项目建设中，建立信息化管理平台可让财务人员了解到资金支付、合同信息、工程进度、项目预算等财务和非财务情况，掌握信息的全面性和完整性，减少由于欠缺全盘信息而引起的不对等现象，让财务人员深度参与业务进展和业务实质，把握其中风险，实现业财融合。平台式交流改善以往的点对点沟通，转换为点对面形式，被授权人员可下载查看相关资料信息，随时对项目实施进度、审批人进行处理跟踪，用信息化方式固化整个项目建设流程，减少越级授权、审批不严、流程处理时间过长等问题，随时反馈动态数据，方便各方面预测和分析。

四、结语

面对高速公路项目特许经营模式迅速发展和扩张的趋势，为控制项目实施过程中的财务风险，必须使用风险管控措施对多方面的财务风险建立有效的控制机制，提高项目财务预算能力和信息化应用程度，保障高速公路项目的顺利开展。