乡村振兴战略背景下的农村地区公共管理体系建设初探

西北大学公共管理学院 侯西珍

改革开放以来，我国经济快速发展，使得城乡差距逐渐拉大，而长期存在的城乡二元结构体制致使农业农村现代化发展较为迟缓。为了破除农村事业滞后这一问题，必须抓好农村地区公共管理体系建设这一关键要素，为乡村振兴提供强大助力。

一、农村公共管理领域基础条件

（一）自治基础条件

过去的村民自治，因为缺乏相应的约束和监督，村民参与议事决策的积极性不高，导致部分地区的自治组织成为少数人的“一言堂”，没有发挥公共决策作用。近年来，在我国持续探索加强基层党组织建设的实践中，村级党组织的战斗堡垒作用愈加彰显。受国家宏观政策的影响和农村建设发展的需要，尤其是中央文件明确提出推行村级党组织书记和村委会主任“一肩挑”的有关要求后，各级党委层层发力纠治村级党组织薄弱化、边缘化的问题，在村级公共管理领域，加强和改善党对农村工作的领导，建强村级党组织班子，促使村级管理队伍更加集中统一，确保党的路线方针政策贯彻执行更加有力，为党组织全面领导村级各项事业，抓好公共管理体系建设，深化村民自治提供坚强的组织保证。

（二）基础设施条件

农村出行难、吃水难、通信难的问题阻碍了公共事业发展，受限于低水平的基础设施条件，农民忙于生计，无暇顾及公共事务发展，致使公共管理体系建设在农村没有足够的关注度，偶尔在有限的群体性事务决策时短暂出席，基本民生保障的低水平只能提供稀薄的发展土壤。“十三五”时期，农村人居环境和生态环境明显改善。各级财政资金投入农村发展，用以保障农村基础设施建设，以西藏为例，行政村网络信号覆盖率达90%以上。在脱贫攻坚决胜期，“两不愁三保障”、通村道路硬化、集中供水工程等民生保障工作稳步落实，基本实现水、电、路、网全方位覆盖。基础设施水平的提升使得农村从最底层的生存需求解脱出来，从而寻求更高层次的价值需要，为公共管理在农村的快速发展提供了硬件条件。

二、农村公共管理体系建设的常见问题

（一）法规制度建设的滞后和不足

在国家战略规划的安排部署下，农村公共管理领域在组织建设、制度建设、服务提供等方面逐步发展起来，取得了一定的成绩。但在一些地理位置偏远基础设施仍较为落后的农村，公共管理的支撑骨架尚显薄弱，其中最为明显的掣肘在于法规制度建设的滞后和适用。农村公共管理法律体系建设的缺陷主要表现为已有法规落实不到位、具体适用性不强。公共管理领域的相关理论更多在于指导城市治理发展，我国公共管理研究起步较晚，相对的法律制度更契合城市管理，在农村治理过程中出现了一些“水土不服”的问题，比如因经济体规模的限制，对规模以上的工业企业有较为体系化的法律，而农村新兴经济体如家庭农场等小规模产业经济出现纠纷需要法律调解处置时，因地方相关立法仍处于探索阶段，缺少专项法律的指导。这是法律建设相较于经济快速发展滞后问题，是现代社会调整不可避免的阵痛，但这期间的空白期使得相关管理人员在处理类似缺乏指导法规的问题时，无据可依从而难以治理，造成守法投资者对农村增加投入方面心存疑虑，同时空白监管也带了安全隐患和违法犯罪的可能性。

（二）农村资金投入的泛化与零散化

国家统一涉农投入在近几年的中央一号文件中都明确提出需要整合资金资源，以便提高使用效益，促进农业现代化的发展和实现农民收入增加，为公共管理事业的稳步发展夯实经济基础。但受地区经济发展不平衡的影响，地方配套资金支付难以实现按当地需求有侧重性的投入，部分地区为了优先保证面面俱到，将资金资源过于均衡化使用，减弱了重点领域的扶持力度，资金资源的激励作用无法充分发挥，产业发展被迫滞后，地方自身造血功能不足使得公共事业难以为继，而公共事业发展裹足不前，无法发挥引导保障作用，不能反向作用于产业发展，难免陷入互相掣肘的模式。

（三）公共管理人才力量薄弱

过去我国在农村从事公共管理的人员受限于整体受教育程度偏低的影响，多是依据仅有的长期实践经验对相关事务进行管理。而基层政府在农村公共管理人才队伍建设方面，受限于当地的经济发展条件，呈现出不均衡、不充足的特征。自2006年开始，国家实施“三支一扶”计划，着重引导大学毕业生到基层建设，充实乡村人才队伍。但在实施的过程中，经济基础较好的地区能为人才提供更加坚实的保障服务，而基础设施条件较差的偏远农村地区缺乏足够的吸引力，难以引进人才，本地的青壮年为了提高生活质量选择外出打工，留下一个个“空心村”。受传统思想的影响，农村居民普遍认为年龄大的村干部经验更丰富，对年轻人才不够重视，认为男性在农村公共管理事务中更具有领导力，女性在应急处理和重大事项上稍显弱势，由此造成农村人才队伍年龄结构失衡、性别比例失衡、专业化知识化水平不够高等问题。

三、农村公共管理体系建设的优化路径

（一）加快法规制度建设，补齐监管空白点

党的十九大以来，尤其是在脱贫攻坚战的决胜期，国家盯紧乡村治理工作，促使农村公共管理有了规范化、制度化的改变。今年正值“十四五”开局之年，如何开展好乡村振兴工作，健全农村自治、德治、法治的体系建设，首先需要做好法治底线工作，健全完善公共管理的体系建设不能缺少法律法规的指引和依据。

完善的法律法规体系是农村规范化开展公共治理，实现“善治”目标的基石。因此，在乡村振兴战略实施的背景下，要将全面依法治国深入落实到农村治理领域，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制的基本要求。由于法律相对于实践工作的滞后性，鼓励地方经过充分调研和征求意见，合理审慎立法规范农村公共管理。在正式出台相关法规前，可以先通过文件制度等方式推行相关要求，选取有代表性的地区先行试点，待结合实际情况修正后，形成正式法规推广普及，真正科学立法用法，维护法律的权威与尊严。

（二）结合宏观调控，通过地方造血提高公共投入针对性

为了打破泛化、零散化的农村资金投入，为公共事业发展稳定经济基础，党的十九大之后，国务院出台了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，明确提出在财政资金方面，需要加强支援农业农村，优化财政在支农方面的投入供给，在政策顶层设计上发力，理顺涉及农业农村的资金管理体系，在相关使用管理机制上谋求创新，改革和完善农村投融资体制，从而实现提升国家支农政策效果和支农资金使用效益。

国家政策支持的资金更多地投入在民生领域，各地还需充分发挥主观能动性，结合当地发展目标和需求，积极探索本土优化策略，为更好地发展公共事业，实事求是、因地制宜、科学合理地分配公共投入，同时提高资金资源在农村经济发展的针对性。近年来部分农村地区通过外部投入和内部发展已奠定了一定的经济基础，尤其是集体经济的蓬勃发展，有些城镇农村充分利用当地的特色资源，如红色革命地资源、生态环境资源、产业旅游一体化资源等，进一步推动了农村经济发展，为优化公共管理体系建设提供了相对良好的硬件条件。

地方管理部门可以侧重于本地产业化发展带动，充分引导乡村大力发展集体经济，有了坚强的经济基础，在满足基本生存需求后，为了实现更高层次的需求，需要有规范的秩序来保证各项事务平稳运行，此时农村集体产业的利润收益或税收收入等就可为当地公共管理体系建设提供强力保障，而系统化和规范化的公共管理将反哺集体经济进一步做大做强，由此形成良性循环和可持续发展。

（三）抓牢人才建设，提高公共管理人员队伍综合素质

当前正面临百年未有之大变局，我国进入新发展阶段后更需要加强基层建设，农村地区是发展的重中之重，人才是引领发展的第一动力，提高人才队伍综合素质才能在日益复杂的形势中行稳致远。

人才队伍建设需要有统一的组织领导，坚持党管人才的原则能够有效促进农村公共管理人才建设工作有序稳步推进。地方政府要解决的一个重要问题是人才流失的问题，引进人才留不住、本地人才不想留，应健全人才保障机制，落实人才鼓励激励机制，加强舆论宣传，引导农村居民树立爱才、护才、敬才的意识，营造良好干事创业氛围。在人才素质提升方面，必须加强教育培训，针对不同人才层次和知识水平开展差异化的系统性、专业性培训，例如组织专家学者下基层开展涉农公共事业管理讲座，邀请农村先进发展地区管理人才结合实践答疑传授经验，根据本地公共管理发展需求建立云端课堂“百宝库”，多渠道、分类别帮助人才提升知识水平。在人才吸纳培养方面，必须坚持理论知识人才和实践经验人才两手抓、两促进，坚持培育年轻化后备力量，根据年龄梯次科学配置，确保管理人才不断档。

四、结论

乡村振兴战略背景下的农村公共管理需要在完善的法律法规制度这个基础框架内开展，我国已全面建成小康社会实现农村经济基础的大幅提升，但公共投入的科学性和针对性还需加强，人才作为第一资源更直接关系到公共管理发展的根本，因此地方政府必须进一步解决城乡二元结构体制遗留的问题，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，结合本地实际抓好农村公共管理，为实现公共事业长足发展和反哺经济提供坚强保障。