新形势下促进海外留学人才回流的制度建设——基于中美经贸争端视角

陈 杰，刘佐菁

（1.广东省科技创新监测研究中心，广东广州 510033；2.广东省科学技术情报研究所，广东广州 510033）

自2017 年中美贸易摩擦爆发以来，美国的对华制裁范围已从贸易关税蔓延至人才交流和科技合作领域，已有多位入选我国国家人才引进计划的华人专家先后在美国遭遇“犯罪”指控或革除学术职务，同时，美国亦限制了赴美攻读科学、技术、工程、数学专业领域的留学生规模和签证有效期。在中美关系趋紧与民粹主义在全球范围内尤其是西方世界复兴的背景下，海外华裔科技人才回流趋势加强。近年我国每年留学归国人才的规模高达50 万人，逐渐成为我国人才队伍的重要组成部分［1］。在此形势下，我国有必要采取更为开放、积极的应对措施，针对海外华人开展引才引智工作，吸引留学人才回国创新创业，进一步打造人才高地。

1 文献综述

从已有研究来看，目前对吸引人才流动的研究中，基本上集中于推拉理论的视角。推拉理论（the push and pull theory）最早起源于19 世纪的英国，从1885 至1889 年，Ravenstien［2］研究了英国、欧洲其他国家以及北美的人口数据，并且提出7 条“移民的规律”（the laws of migration）。1966 年，英国学者Lee［3］发展了系统的推拉理论，将影响移民的所有因素分为起源地的推力因素、目的地的拉力因素以及中间障碍、个人因素等4 类，通过实证研究，归纳出影响移民迁移的许多因素，如收入、工作满意度、公共设施、教育和气候等。阿特巴赫等［4］总结了影响第三世界国家学生出国留学的因素，其中祖国的推力因素包括获得留学奖学金的可能性、较差的教育水平、不满意的政治气候等8 个因素，接收国的拉力因素包括优质的教育、适宜的政治经济环境、获得国际工作经验的机会等7 个因素。魏春丽等［5］和Zweig 等［6］也认为人才流动可视为输出国（推动因素）和输入国（拉动因素）共同博弈的结果。

一国政策、环境的改变将通过拉力作用于国际学术人才，主动吸引留学人才的外部拉力因素主要涉及政治气候、就业机会、工作环境、创业环境等方面［7］。现有研究中，对发达国家（如美国、加拿大、澳大利亚等）基于政府意志的人才引进已经进行了较为成熟的研究，包括技术移民、人才引进法规体系、优越的创新创业环境等方面均有深入的研究。但对于发展中国家而言，由于受到本国文化、政治、经济等国情因素的影响，往往较难像欧美发达国家一样成为国际人才首选，而本族裔人才特别是出国留学人才因具有同文同种先天优势，往往更容易被引进回国［8］。但对于如何吸引本族裔留学人才归国，学界目前仍缺乏系统的研究。吴瑞君等［9］认为，鉴于当前国际环境的改变以及海外科技人才回流的新趋势，我国亟需对引才引智工作进行战略调整。因此，在中美经贸争端的国际背景下，聚焦吸引留学人才归国展开深入研究具有十分重要的现实意义。

2 我国海外留学人才回流的现状和特征

目前，我国海外留学人才回流主要呈现以下特征：

一是数量日益庞大的留学归国人才正成为我国人才队伍建设的重要力量。科技实力雄厚的美国向来是我国学生留学首选的目的地。根据美国国际教育协会发布的《美国门户开放报告》，2018—2019学年，我国在美留学生总数为37 万人，占美国国际学生总数的33.7%，我国已连续10 年成为美国最大的留学生来源国［10］。近年由于中美经贸摩擦和美国收紧赴美留学人才政策，我国留学生毕业后继续留在美国工作和发展将面临竞争加剧的现实，回国发展越来越受到在美留学生的青睐［1］。据教育部统计，2016 至2018 年，我国出国留学归国人数呈现逐年增长的态势，2017 年共有48.09 万名留学生选择回国，回国率高达79%，较10 年前增长了48%，我国正在迎来第三次“海龟潮”［11］。数量庞大、具有国际化视野的留学归国人才，有望成为促进我国经济转型、推动产业结构升级的重要力量。

二是留学归国人才呈现大众化、就业多元化的特征。随着近年出国留学向大众化转变，留学归国人才也不局限于高层次人才，硕士和本科学历人才占比更高。据报道，2016 年以来，我国留学归国人才当中，本科学历占70%，硕士占25%，MBA 占3%，博士仅占1%［12］。另外，留学归国人才的就业形态也发生了明显转变，进入体制内单位的留学归国人才比例下降，而民营企业成为留学归国人才首要的就业部门，而且留学归国人才选择创业的比例也高于本土人才［11］。因此，需要进一步为留学归国人才群体创造有利的创新创业环境，充分发挥各类留学人才的优势。

三是留学归国人才就业的意向区域转向新一线城市。据职场社交平台领英2018 年发布的《中国海归人才吸引力报告》显示，北京、上海和广州仍然是留学人才归国首选城市，而以杭州、成都、青岛等为代表的新一线城市对留学归国人才的吸引力逐年上升，原因是这些新一线城市近年推出了一系列吸引留学归国人才落户的政策和措施［12］。例如，青岛市瞄准海归群体，近年建成了26 家海外引才引智工作站、5处留学人员创业园区吸引留学归国人才［13］。

四是各地区支持留学人才发展的政策环境逐渐完善。在近年留学人才“归国潮”的背景下，国内各城市纷纷出台支持留学归国人才到当地创新创业的政策。从各大城市有关人才政策的覆盖对象来看，既有面向一般留学人才的政策，也有专门为高层次留学人才制定的政策，形成了对不同层次留学归国人才的支持［14］。早在2009 年，北京市就出台政策促进留学人员来京创业和工作，并实施“北京海外人才聚集工程”，旨在打造高层次人才向往并主动汇聚的人才高地［15］。2016 年，上海市明确提出鼓励市、区（县）设立留学人员创业园区，鼓励各类金融机构、境内外风险投资基金、民间资本设立留学人员风险投资基金，为留学人员创办的企业提供资金支持；还将在外籍人员集中区域增设外籍人员子女学校，方便留学人员子女入学［16］。2019 年，成都市出台政策支持留学回国人员来蓉创业就业，政策内容涵盖就业技能培训、税费减免、创业补贴、安家补贴等方面，还专门为在海外获得博士学位和每年在成都稳定工作9 个月的高层次留学人才提供一次性最高30 万元资助［17］。广东从省级到市级也为吸引留学归国人员出台了一系列政策，政策内容涵盖了提供安家生活补贴、技术发明奖励、创业前期费用和贷款补贴等，在创业、科研和生活等方面为留学归国人员提供较为全面的保障［18］。

3 我国当前吸引海外留学人才回流面临的问题和不足

3.1 人才智力引进面临更加严峻的国际环境

近年来，美国针对入选我国国家高层次人才项目的海外专家学者进行审查和予以解雇的事件不断发生，如2018 年2 月，华人科学家席宁被美国联邦调查局在美国以诈骗罪逮捕；2019 年5 月，著名华人生物学家、美国埃默里大学杰出讲席教授李晓江和李世华夫妇被校方解雇，其实验室也突遭校方关闭［19］。这一系列事件的发生，在一定程度上增加了我国高层次留学人才回国工作的顾虑，中美经贸摩擦对高层次留学人才回国工作带来显著负面影响［20］。

3.2 传统引才工作方式在新形势下面临风险隐患

目前，引才合规性评估机制仍不健全，有关部门和用人单位在引进海外留学人才时风险规避意识不强，对人才来源国的相关法律缺乏了解，对人才引进涉及的相关法律风险点的审查和合规性评估不到位，容易留下法律纠纷隐患。此外，我国引进留学归国人才鼓励以创新项目的形式落地，往往伴随着知识产权的转移转化，但是对于人才引进类项目尚未建立健全的知识产权评议机制；而对于产业化类人才引进项目，评审过程过度依赖专利审查结果，知识产权评议机制的缺失对项目管理及成果推广应用带来了较大的风险隐患。

3.3 人才引进市场机制不健全

目前我国对海外人才的引进主要依靠政府部门和“以才引才”方式进行，中介市场发挥作用有限。现有人才市场大都是中低端市场，猎头等专业人力资源服务机构的市场占有率很低，难以成体系引进高端留学人才。此外，国际猎头公司引才手续费较高，令许多单位尤其是民营科技企业望而止步，从而陷入“引才无门”的困境。整体而言，我国留学人才引进中介市场还处于成长初期，各方面制度都不完善，鼓励中介机构发展的各项措施也比较少，与我国对中高端人才强烈需求意愿不符。

3.4 留学归国人员创业融资难问题突出

调研发现，我国留学人员回国创办科技型企业以家族自有资金为主，如广州市留学人员回国依靠自有资金创业比例达83.6%，天使投资和创业投资难以满足留学归国人员创业融资需求［21］。目前我国对科技企业孵化的扶持政策较为完善，各类政府引导基金和风险投资较多，但主要集中于孵化和中试阶段，对留学归国人员创办的科技型企业在市场化环节缺乏战略投资。而银行科技信贷覆盖面窄，且贷款审核标准以有形资产为主，轻资产的初创型科技企业往往难以达到融资的资产门槛要求。

3.5 人才发展环境仍有待优化

对多位国家重大人才工程入选专家开展的问卷调查结果显示，专家们普遍认为我国与发达国家在科研硬件方面的差距已大大缩小，但软环境差距还比较大［22］。例如，科研经费、学术荣誉等资源分配过于集中，学术界“讲关系、搞小圈子”的现象比较普遍；考核评价导向不合理，导致科研诚信不佳、学风浮躁和成果转化难等问题；科研单位中行政权力主导科研资源调配、管理的“官本位”问题仍十分突出；政府对科研机构的财政持续性支持不足，科研人员在争取科研项目上花费过多精力，难以潜心研究。因此，需要进一步优化人才发展软环境，增强我国高层次留学人才回国效力的信心。此外，为留学归国人才提供的生活保障和公共服务不够完善，如部分已入籍外国的留学专家回国工作，其退休后在国内的养老保障不充分。

4 国际上吸引本族裔人才回流的做法和经验

从发达国家和发展中国家吸引留学归国人才的做法来看，主要通过实施各类留学人才回流计划、税收优惠政策、创新创业服务保障等措施，吸引本族裔留学人才归国［23］。

4.1 成立专门人才工作机构

印度建立高规格专门政府机构统筹管理海外印度人事务。21世纪以来，印度政府十分重视海外移民，并高标准建立了专门的政府机构来统筹协调海外印度人才事务，促使印度实现了海外移民事务在政府机构中的地位全面提升和职能整合，这在发展中国家中是独一无二的，奠定了为2 200 多万海外印度人提供全方位服务的制度基础［24］。加拿大则有公民和移民部（Citizenship and Immigration Canada）、就业和社会发展部（Employment and Social Development Canada）、工业部（Industry Canada）等3 个部门共同承担人才引进职能。其中，公民和移民部负责管理外国人移民加拿大及赴加访问、工作或就学，以及移民融入加拿大社会；就业和社会发展部负责统计制定雇用海外人才的标准和说明；工业部负责有关研究奖励和奖学金项目管理［25］。

4.2 实施以海外本国族裔为主的人才引进计划

德国为吸引德裔人才归国工作，为海外德裔青年人才提供1 万个科教领域的高级职位，并妥善安排科研人员子女教育及其配偶就业问题［26］。以色列政府把吸收海外以色列人回国作为一项国家战略，2007—2008 年在以色列建国60 周年之际，以色列移民吸收部针对海外以色列人发起了“六十周年之际回家计划”，5 年内投资1 亿以色列新谢克尔，计划每年吸收1.5 万名海外以色列人回国；2013 年6 月，以色列发起了“以色列国家引才计划”（Israel National Brain Gain Program），致力于吸引生活在海外的以色列高层次人才回国，为海外以色列人才及其家庭回国提供支持和帮助（尤其在就业方面）［27］。印度推出多项面向海外印度人的政策，设立“海外印度人节”和“海外印度人奖”，并瞄准海外“印二代”推出“了解印度计划”（KIP）和“学习印度计划”（SIP）等［28］。2017 年以来，美国、英国、澳大利亚和奥地利等国的自由主义技术移民体系迅速瓦解，以“本国为先”的民族主义技术移民政策陆续出台［9］。

4.3 实施针对性的税收优惠政策

2008 年9 月，以色列议会移民、吸收与流散事务委员会通过了《收入税法则》第168 条修订案，其内容为针对新移民和归国公民的税收优惠政策，包括被动收入免税、资本利得免税等［29］。这项政策的目的是通过提供广泛的税收优惠，鼓励海外以色列人回国。这项政策也有利于外国人在以色列的投资行为，从而促进以色列经济增长。马来西亚对自愿回国投资创业的留学生，免除两年所得税及所有固定资产税。

4.4 精准对接，提供完整的驻外联络服务

一是打造海外人才信息库。自20 世纪60 年代起，印度政府就开始投资创建科学人才库，遍及全球主要发达国家，使印度政府精确掌握海外人才分布，根据发展需要做到有的放矢、精准引才。二是提供完整的驻外联络服务。2007 年7 月，以色列科学院建立了专门的联络中心（The Israel Academy of Sciences Contact Center），致力于联络旅居海外的以色列科研人员，以吸引他们返回以色列，在该中心的帮助下，许多海归科学家被吸收到以色列不同的大学或研究机构［30］。以色列还实施“以色列之家”“社团中心”等计划。以色列移民吸收部联合外交部在海外以色列人聚集地建立了许多“以色列之家”，该机构位于以色列驻外大使馆和领事馆，聚焦于提供有关以色列的语言、文化、社会和政治信息，致力于维持和增强以色列国家与海外以色列人之间的联系，目的是为有兴趣归国的海外以色列人提供咨询和指导，并为其归国行为提供全方位的支持，包括移民归国手续、关税、保险、就业、服役等事宜，成为促进海外以色列人归国的重要手段。

4.5 全方位的归国创新创业配套服务

欧美发达国家向来重视吸纳人才，积极地出台政策引导海外留学人才尤其是高层次科技人才回国发展，不仅为人才提供高水平科研平台和科研项目资金，以及优良的创新创业环境，还为学术人员及其家属提供生活保障。2006 年，法国政府推出了近30 项具体措施，吸引外国投资者、留学人员、研究人员和移居国外的法国人回国投资创业。2007 年，法国设立了海外科研人员归国激励基金，从海外引进的、符合条件的顶尖学术带头人可获得20 万欧元的政府奖励，其家属的就业和保险也由政府一并解决。2009 年，法国实施了“博士后返回计划”，大力吸引青年科技人才回流，促进本国青年科技人才快速发展［31］。

5 我国吸引海外留学人才回流的对策建议

5.1 建立健全评估机制和风险防控机制

大力推行实行人才安全背景和诚信审查制度，对于由政府发起或资助的引才荐才项目，将人才在海外的教育和工作经历等作为规范性审查的必要环节，对申报人是否存在知识产权侵权行为、签订竞业禁止协议、涉及原任职单位商业秘密、违反相关国家兼职取酬和科研经费管理规定等问题进行风险审查和评估，必要时由相关安全部门进行背景审查。完善引进留学人才的知识产权评议工作，防范引才项目实施及市场化、商业化过程中的产权风险。

5.2 多渠道引进高层次留学人员

坚持人才资源的全球化配置，多渠道引进海外人才，从发达国家扩展到发展中国家，从高端人才扩展到各类人才协调并重，吸引青年人才来华留学、参与科研和开展创新创业活动。在中美经贸摩擦的背景下，我国要更加坚定地实行人才资源的全球化配置，充分利用好海外华侨华人众多的先天优势，呼吁海外留学人才回国发展，并进一步关注日本、欧洲等发达国家和地区的优势领域，加强国际科技合作交流，更大范围设立海外引才工作站，发挥联络当地留学人才的作用；其次，通过柔性引才，采取吸引短期来华、访学、技术培训等方式，择优留用“一带一路”沿线国家的高层次科技人才和有潜力的优秀青年科技人才，拓宽我国留学归国人才的来源。

5.3 发挥市场引才用才主体作用

调整海外引才方式方法，注重发挥市场和民间力量的引才主体作用，围绕市场自身需求引进人才，从而更好达成目标，并最大限度保护海外高层次人才。依托猎头体系，建立招揽国际化人才的市场化网络。参照国外经验做法，探索培育“政府猎头”，选择北京、上海、广州等人才集聚度高的城市，探索由政府牵头成立国际猎头机构，在全球搜索、关注、猎取高层次人才，逐步建立以政府为龙头、市场为主体的猎头体系。以市场为主，在美国、欧洲等高层次人才集聚之地建立联系人才的海外联络处、聘任海外人才工作顾问、建立海外人才数据库，对接各地区科技和产业创新实际需求，在全球范围内引进国内企业所需创新人才［32］。

5.4 完善留学人才创业政策和融资渠道

一是加强建设留学生创业园，加大公共服务平台投入。完善针对归国创业的留学人员孵化政策，加大政策宣传力度，对技术含量高、发展前景广的项目，出台更加灵活有效的支持政策。同时，进一步加大对科技成果转化等公共服务平台投入，形成国家、地方政府、用人单位共同投入的良性机制，更好服务留学人员创业干事。二是拓宽创新技术产品转化的融资渠道。尤其是针对留学归国人员创办的创新科技型企业，设定适当的银行贷款审核标准，发展供应链与订单信贷；针对这类企业具有较强创新实力特点，探索设计“技术流+能力流”专属信贷评价体系，打破唯资金流的单一放贷标准；鼓励银行为核心企业产业链上游的这类企业提供资金。大力推广深圳市的经验和做法，由政府财政设立融资担保基金，撬动银行科技放贷。允许政府资金以“股权跟投”方式参与留学归国人员创办的科技型企业融资。对于部分技术领先，但缺乏有形抵押物而难以获得银行信贷资金支持的留学归国人员创办的科技型小微企业，允许通过知识产权质押、合同订单贷款等方式实现快速信贷融资。

5.5 优化服务保障，打造国际化的人才发展环境

一是加强服务保障。放宽留学人员回国发展的户籍限制，让留学回国人员能在工作或创业的城市享有相应住房、医疗、子女入学等社会福利；放宽对留学归国人员在当地的购房条件限制，对留学归国人才提供住房补贴；加快设立面向留学归国人员子女的双语学校，积极推动双语教学，使留学归国人员子女有熟悉的外语环境，助其成为跨文化人才；进一步开放工作签证、永久居留申请通道，为留学人才回国创新创业提供出入境便利政策。二是优化人才发展环境。从长期来看，优化发展环境才能持续凝聚人才、避免人才流失，因此我国应进一步强化有利于高层次留学归国人才发展的环境建设，在人员出入境制度改革、科研经费分配改革和项目持续资助、职称评审改革、科研设施和人员配备等方面持续优化；营造“鼓励创新、宽容失败”的创新文化氛围，鼓励青年留学人才大胆探索、勇于开创事业；加快推动与人力资本国际流动相适应的市场化人才培养、选拔、使用、评价、吸引、激励、流动制度规范和政策保障体系建设；循序渐进地解决留学归国人才发展的制度、文化、观念、设施和设备、居住和生活等方面的问题，通过创新平台建设、创新空间拓展和创新氛围营造等，使我国成为留学归国人才科研、创业的沃土［33］。

6 结论

在中美贸易摩擦升级的新形势下，我国吸引留学人才归国意义重大。本研究分析我国在留学人才引进方面面临的严峻国际环境，传统引才工作方式在新形势下面临的风险隐患，以及人才引进市场机制不健全、留学归国人员创业融资难和人才发展环境有待优化等突出问题，提出应立足国际视野开展制度创新，促进海外留学人才回流。研究发现，发达国家和发展中国家在吸引留学人才归国方面，主要通过成立专门人才工作机构、实施以海外本国族裔为主的人才引进计划、实施针对性的税收优惠政策、提供完整的驻外对接联络服务以及全方位的归国创新创业配套服务等措施，全方位吸引本族裔留学人才归国。通过梳理分析国际上的典型做法和先进经验，研究提出我国要通过建立健全评估机制和风险防控机制、拓宽渠道引进高层次留学人员、发挥市场引才用才主体作用、完善留学人才创业政策和融资渠道、优化服务打造国际化的人才发展环境等途径，吸引留学人才归国创新创业。

人才是第一资源，在中美贸易新形势下，我国采取更为积极、开放的人才政策广聚天下英才尤为迫切。本研究试图为吸引留学人才归国创新创业提供可供参考的对策建议，但鉴于形势的不断发展，本研究难免存在一定的局限，后续将进一步跟进形势变化开展持续研究。