城市等级差异与资源配置效率——基于280个地级市数据的分析

刘定平 刘 培

一、引言

党的十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，提高城市要素市场资源配置效率是解决经济发展不平衡不充分、破除体制机制障碍、深化供给侧改革、建立高质量市场体系的根本路径。引导市场资本、人才、技术、土地、能源等各类要素的高效流动与协调发展，推动经济发展的质量变革、效率变革、动力变革，对完善和发展市场经济体制具有重要意义。2020年4月10日第一份关于市场资源配置的文件《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式发布，内容涉及土地、劳动力、资本、技术和数据等重点改革方向，其目标在于破除阻碍要素自由流动的体制障碍、扩大要素市场配置范围、健全要素市场体系、推进要素市场制度建设、实现要素价格市场自由决定与公平配置。然而，在中国传统的中央—省—市—县—乡五级财政体制和政治体制下，行政等级的差异性与城市化进程、资源流动性以及城市企业生产效率密切相关（江艇等，2018），城市行政等级关系到地区人才教育的质量、基础设施的建设能力企业生存的外部环境、社区文化氛围，以及政府土地财政与税收支出能力（王垚等，2015），而上述要素是决定城市资源配置效率的关键。因此，城市行政等级的差异性对城市资源空间配置效率的研究是一个重要的话题。

关于城市规模（陆铭等，2012；潘士远等，2018；李松林、刘修岩，2017）与行政等级（江艇等，2018；梁函等，2012；张毓、孙根年，2016；魏后凯，2014）的研究，不同学者分析的角度存在差异性，如城市规模演进、行政级别与城市规模、城市行政级别与全要素生产率（TFP）、城市等级与产业集聚等，其中段魏等（2020）分析表明当省会与副省级城市获取更多使用土地资源指标时，其城市的首分位度和GDP水平相对较高，但均衡下的居民的福利水平较低；魏守华、韩晨霞（2010）分析显示服务业发展速度与城市等级正相关，因为生产性与消费性服务在高等级城市组具有更快的增长速度；李松林、刘修岩（2017）发现中国城市规模分布并不服从齐普夫定律，而是呈现出典型的扁平化特征；张毓、孙根年（2016）认为城市综合规模与旅游水平梯度等级结构明显，本区省会及以上城市受政府倾向度会加速偏转；江艇等（2018）分析了城市行政级别与资源配置效率的关系，分析显示行政级别越高的城市其制造业全要素生产率（TFP）水平越高，并且对民营企业资源配置有利，而在国有企业却存在资源错配现象；张萃（2016）分析发现生产性服务业集中在顶级城市且集聚程度持续上升，而制造业则逐渐由顶级城市向其他城市扩散。城市级别差异对资源配置效率的影响根源在于高级别城市有更多的行政与财政自主权，对企业的补贴能力更强，税收的优惠与征收更加灵活，同时人才集聚能力为经济发展提供更多技术支持，融资平台为企业发展带来更多金融资本血液，并且外部资本也更加偏好市场环境较好的高级别城市。

因此，本文的核心在于使用中国280个地级市2004—2017年的数据探究城市行政等级差异与其资源配置效率的关系，以及是否意味着城市级别越高（省会城市、副省级城市、沿海城市）其资源配置效率就越高。

二、数据处理与模型设计

（一）数据处理

（1）高质量发展视角下的资源配置效率测度与衡量。本文运用超效率SBM-Luenberger函数，基于要素投入和产出的视角（其中要素投入涵盖资本、劳动力、能源、土地，要素产出涵盖“好”产出城市生产总值和“坏”产出工业“三废”）①其中资本投入使用城市固定资产投资额（万元）；劳动力投入使用城市年末单位从业人员数（万人）；能源投入使用城市中的主要能源消费量进行加总核算，主要能源消费量指标为城市液化石油气（吨）、天然气（立方米）、电力消费量（kw/h），然后依据折算系数进行热量核算，折算系数见《2018年中国能源统计年鉴》中的能源折算系数表；土地资源投入使用城市建设用地面积（平方千米）；“好”产出使用城市生产总值GDP（万元）来衡量；“坏”产出为工业三废中的工业废气SO2（吨）、工业烟尘（吨）、工业废水排放量（万吨）。，使用Matlab测算出中国280个城市2004—2017年绿色全要素生产率增长指数（GTFP），测度的GTFP兼顾经济与环境，能够较好地衡量高质量发展视角下的城市资源配置效率（王兵等，2010；杨翔等，2019）。

（2）城市行政等级的区分与衡量。由于中国行政等级区域中省会城市、副省级城市、沿海城市等特殊行政地级市的存在，以及其特殊的行政政策、地理优势，本文将城市进行四种类型的划分，依次为省会城市与非省会城市、副省级城市与非副省级城市、沿海城市与非沿海城市，以及东部、中部、西部三个地区。

沿海城市的确定依据2015年《中国海洋统计年鉴》，据《沿海行政区划一览表》显示沿海城市共有53个，具体数量如下：天津（1）、河北（3）、辽宁（6）、上海（1）、江苏（3）、浙江（7）、福建（6）、山东（7）、广东（14）、广西（3）、海南（2）。

副省级城市参考江艇等（2018）的研究，副省级城市共16个，依据1994年2月25日中央机构编委会发布的中编〔1994〕1号文件，16个副省级城市分别为哈尔滨市、长春市、沈阳市、大连市、青岛市、南京市、宁波市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、重庆市、西安市、济南市、杭州市。因为1997年重庆升格为直辖市，不再是副省级城市。

对于中国地域三个区域的划分，主要是依据国家对不同地区的战略规划，东部沿海优先发展地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南（11个省、直辖市）；中部崛起地区包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南（8个省份）；西部大开发地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆（12个省、自治区、直辖市）。

（二）模型设计

本文使用280个城市2004—2017年的面板数据，面板数据模型如下：

其中GTFPit表示资源配置效率，dpit表示省会城市，dsit表示沿海城市，dcit表示副省级城市，locationit表示地区位置，Zit表示控制变量，变量说明如表1所示。

表1 变量描述说明

三、实证分析

（一）城市等级差异与资源配置效率

表2显示省会城市2004—2017年的资源效率增长变化均值为0.0762，非省会城市的均值为0.0075，同时表3的回归结果显示省会城市相对于非省会城市其对资源配置效率增长（兼顾经济与环境要素下的效率增长）的贡献率高0.070，且在1%水平上显著为正，说明具备较高行政等级的省会城市的区域资源集聚能力以及空间正向溢出效应明显。省会城市一般政策优势和要素集聚优势明显，地区劳动、资本、技术、能源要素的集约使用和污染的集中处理都能够提升地区的经济效率和环境效率，并且较高行政等级的城市其政策自主权和营商环境较好，能够吸引技术效率高的制造业和服务性企业集聚，产业发展在向低碳、高效、智能的新兴战略行业转变的同时逐步淘汰落后的“三高”产业。

表2显示副省级城市2004—2017年的资源效率增长变化均值为0.1214，非省会（副省级）城市的变化均值为0.0094，与此同时表3显示行政级别较高的副省级城市相对于非副省级城市而言，其对资源配置效率增长的贡献率高0.078，且在1%水平上显著为正，说明在财政支出和税收上有更多自主权，招商引资竞争上更有优势，资金渠道更加宽泛，生产资料优先配置、市政建设和基础设施优先发展的副省级城市更能够充分发挥生产资料的配置效率。资金、技术、人才等高端要素集聚功能较好的副省级城市，更能够“以点带面、以局部带动整体”，促进经济效率和环境效率的提升。

表2 不同类型城市2004—2017年资源配置效率增长变化均值

然而，表3结果显示沿海城市相对于非沿海城市而言，其对资源配置效率的贡献率低0.042，且在1%水平上显著为正，同时沿海城市2004—2017年资源配置效率增长变化均值为0.0032，非沿海城市均值为0.0171，进一步验证了上述结论。沿海城市的资源聚集能力和配置能力较强但效率低下的原因在于，该地区集聚的产业大部分以第二产业的重工业为主，石油、化工、煤炭、纺织、钢铁等污染程度较高的产业带来经济增长的同时，环境污染（水资源、空气、烟尘等）的程度加深，使兼顾经济增长与环境污染下的生态经济效率降低。

分区域而言，虽然2004—2017年东部、中部、西部城市资源配置效率增长变化均值分别为0.0161、0.0165、0.0105，增长变化比较接近，但表3结果显示随着地区由东部向西部推进，城市的资源配置效率（兼顾经济与环境要素下的效率增长）呈现不断增长的趋势，幅度达到0.029，西部地区城市的生态经济效率增长更快。

表3 城市等级差异与资源配置效率

（二）城市等级交互效应下的资源配置效率

表4的结果显示省会城市、副省级城市、沿海城市三者之间的两两交互效应都为负，且在1%水平上显著，而表3的结果显示省会城市、副省级城市的结果显著为正，只有沿海城市显著为负，上述结果表明城市行政等级越高其资源配置效率增长较快，但是如果政策效应过度叠加偏向行政等级较高的地区城市时，其资源配置效率（包含经济效率和环境效率下的生态效率）反而下降，要素过度集聚的拥堵效应和浪费效应凸显，如城市交通拥堵、市政重复建设、资本闲置与政府补贴的低效性、国企的政府依赖性等，上述要素在政策的过度偏向性过程中造成资源的错配和低效率。

分区域而言，地理位置要素与省会城市、副省级城市、沿海城市的交互项都为正，说明政策效应偏向西部地区行政等级较高的城市时，其资源配置效率增长的速度较快，西部地区的要素集聚与政策偏向的经济效果显著，增长潜力比东部地区大。西部地区城市资源配置效率增长较快的根本原因在于西部经济发展的动能未完全释放，生态资源丰富但资本与产业集聚度不够，部分产业的规模化程度和社会基础设施建设的进程也难以满足经济发展的需要，如果西部城市存在政策偏向或者政策支持时，较高等级城市经济增长的高弹性和高乘数效应就会显现出来。

表4 城市等级交互效应下的资源配置效率

四、结论与政策建议

（一）主要结论

本文使用中国280个地级市2004—2017年的数据来探究城市行政等级差异与其资源配置效率的关系，结果显示：

1.分城市类型来看，省会城市相对于非省会城市对资源配置效率增长的贡献率更高，同时相对于非副省级城市而言副省级城市效率更高，说明具备较高行政等级的省会城市、副省级城市在资本、技术、人才等高端要素方面的资源集聚能力更强，且政策的自主权与优先权更能够充分发挥生产资料的配置效率,然而沿海城市相对于非沿海城市而言其对资源配置效率的贡献率较低，说明以重工业为主的沿海城市在产业快速发展的同时，环境污染程度也在加深，使兼顾经济增长与环境污染下的生态经济效率降低。

2.分区域而言，2004—2017年东部、中部、西部城市资源配置效率增长变化均值比较接近，但随着城市地区由东部向西部推进，城市的资源配置效率呈现不断增长的趋势，西部地区城市的生态经济效率增长更快。

3.从城市交互效应来看，省会城市、副省级城市、沿海城市三者之间的两两交互效应都为负且显著，表明城市行政等级越高，其资源配置效率增长较快，但是如果政策效应过度叠加偏向行政等级较高的地区城市时，其资源配置效率（包含经济效率和环境效率下的生态效率）反而下降，要素过度集聚的拥堵效应和浪费效应凸显。

4.地理位置要素与省会城市、副省级城市、沿海城市的交互项都为正，说明政策效应偏向西部地区行政等级较高的城市时，其资源配置效率增长的速度较快，西部地区的要素集聚与政策偏向下的经济效果显著，增长潜力（增长弹性系数）比东部地区大。

（二）政策建议

依据上述结论分析，本文的政策建议如下：

1.行政等级较高的城市（省会城市、副省级城市）具备较强的市场资源配置能力，应充分发挥其在资本集聚、技术创新、人才汇聚、社会就业吸纳、公共民生与文化服务方面的优势，促进土地、人口、能源之间的协调配合，最大化地发挥经济增长潜力。与此同时，对于生态环境效率较低的沿海城市应该加快产业结构转型，摒弃“三高”型的重工业，依靠海运的便利性发挥其在国际物流、海河联运、一带一路商贸、区域一体化、沿海经济带的优势，建立物流、商贸、科技、能源集散中心，同时依靠高铁网络系统和“一小时城市圈”体系，“以点带面、以局部带动整体”来促进经济效率和环境效率的提升。

2.城市行政等级越高，其资源配置效率增长较快，但是如果政策效应过度叠加偏向行政等级较高的地区城市时，其资源配置效率（生态效率）反而下降，因此在政策偏向性选择和制定时需要充分考虑城市的增长潜力与政策的激励程度，优惠型和补贴型的政策优势需要向市场配置能力和竞争能力较低的城市转移，挖掘中小型城市在文化、旅游、健康、养老以及特色农产品方面的优势，将中小城市发展与特色城镇建设相结合，激发市场竞争活力，保持资源市场的有序流动，化解经济结构矛盾，优化市场结构，实现经济高质量发展。

3.在地区城市的异质性上，政策效应偏向西部地区行政等级较高的城市时，其资源配置效率增长的速度较快，因此对于西部地区的城市要给予更多政策支持，如税收优惠与减免、增加对地方财政的转移支付、地方债与企业债发行的优先权、招商引资的扶持、人才引进的特殊补助等，不断完善西部城市在市场发展上的短板，增强市场在资金、技术、人才等高端要素上的集聚功能，通过完善市场经济结构来提升整个地区的资源配置能力，释放经济增长潜能。