中国特色“政策试点”的百年实践与创新

贾 欣

（中共西安市委党校，陕西 西安 710054）

“政策试点”又称“政策试验”，是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制。在中国共产党成立一百周年之际，探讨政策试点的实践与演进历程，总结试点工作方法的经验，检验当前试点工作面临的瓶颈，优化“政策试点”的未来方向，将对中国共产党治国理政工作方法的历史传承与时代接续具有重大意义。

一、中国共产党坚持“政策试点”的实践与演进

中国的改革不是根据理论预设的，面对特殊的国情和发展任务，不能“一刀切”式地在全国推行同一种政策，“政策试点”首当其冲成为普遍采用的工作方法。政策试点最早是作为一种领导工作方法，应用在毛泽东和邓子恢1928年在井冈山和闽西地区所领导的土地革命中。毛泽东和邓子恢分别尝试用不同的方法进行土地革命的初步试验，这些试点方法的经验被毛泽东概括为“最值得各地效法的经验”［1］。这个时期“试点”还不是专门的术语，直到1951年人民政协第一届全国委员会第三次会议的召开，将土地改革取得的成绩归功于采取了“典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳步开展”的工作方针［2］，“试点、试验、由点到面、点面结合”等术语才广泛出现在党的正式文件中并日益制度化。其次，“政策试点”的思想广泛体现在毛泽东各时期的著作文章中。比如，《矛盾论》《实践论》中“认识开始于实践”“实践是检验真理的标准”“共性包含于一切个性之中，无个性即无共性”等论断，奠定了试点方法辩证唯物论的哲学基础［3］。1943年毛泽东在其著作《关于领导方法的若干问题》里面提到“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”“这一方法必须普遍地提倡，使各级领导干部都能学会使用”，充分说明了在工作中采用“试点”成为各级领导干部首要采用的工作方法。此外，毛泽东的《工作方法六十条》（草案）运用大量的笔触对“试点”工作方法进行总结和强调，并提出了试点方法的重要性和策略，“系统的总结典型的成熟的先进经验，在全国普遍推行一段时间以后，再根据新的经验修改或者重新制定各种规章制度”“放手发动群众，一切经过试验”等。在1963年《人民日报》刊发的一篇社论文章中，对“政策试点”进行了一次比较全面的系统性总结，核心观点是“典型试验是一个科学的方法，就是毛泽东同志所提倡的一般和个别相结合的工作方法”，文章号召全党全国干部要在各项工作中坚持认真地进行典型试验。

党的十一届三中全会召开，作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的决定，拉开了改革开放的大幕。以邓小平同志为代表的中国共产党人始终坚持以政策试点推进改革开放，并将这一机制形象地概括为“摸着石头过河”，他强调“改革开放是很大的试验”［4］“中央各部门要支持和鼓励这种试验”，“不能像小脚女人一样，看准了的，就大胆地试”，以此激励全党干部要冲破思想束缚、敢于实践。在实践过程中，改革开放就是“摸着石头过河”的过程，邓小平根据中国的国情和现实情况，设计出了一条创建特区、进行试点、逐步推进改革开放的路子。在创办经济特区的同时还涌现出一批敢闯敢干的共产党员，比如被誉为“改革开放的闯将”吴南生，他勇于突破一系列条条框框的束缚，在深圳引入外资、发展市场经济，使中国经济进入了世界经济大循环，“经济特区”也因此被称为邓小平的“十大改革遗产”。与此相应的是，党的十三大、十四大、十五大都强调试点工作方法的运用，党的十三大还将试点方法的重要性写入了党章，并一直沿用到今天。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视顶层设计与基层探索互动，强调“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法”，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”，试点的功能和价值也随之发生了转变和调整。2013年全面深化改革领导小组成立后，习近平总书记多次强调“进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义”。政策试点作为全面推动改革的重要方法，在具体实施过程中更加注重上下互动、系统集成和机制优化。到目前为止，进行政策试点基本已经成为国家治理创新的重要工具，“每改必试”几乎成为改革的必经环节［5］，已经形成了涵盖专项改革试点、经济体制改革试验区、综合改革实验区的试点类型。一些已经设立的经济特区、综合改革试点城市、全面创新改革试验区、中国特色社会主义先行示范区等试点，都为全国性的改革提供了宝贵经验，有效推动了更大范围内的制度创新。

二、中国共产党坚持“政策试点”的经验与启示

（一）坚持和加强党的集中统一领导是顺利推进各项政策试点的关键

党的十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征和最大优势是坚持党的领导。党的十九届五中全会指出，“实现‘十四五’规划和2035年远景目标，必须坚持党的全面领导”。这是因为在社会主义革命和建设的各个时期，党始终起着统揽全局的领导核心作用，这种作用是确保在各个领域和地区实施的政策试点能够接续下去并且不打折扣的施行。一方面，不论是政策试验的试点选取、中央采纳，还是最终在全国范围内的政策推广的环节都离不开中国共产党政策理念、战略构想的指导，中国共产党的领导核心是一个重要的体现［6］。自新民主主义革命时期特别是改革开放40多年来开展政策试点所采取的伟大成就和中国经济腾飞的重要原因离不开中国共产党的坚强领导。另一方面，全面深化改革任务更加繁重，各方面利益关系问题十分复杂，当前，中央所部署和开展的各类专项改革试点和综合性的改革试验区是创新工作方式方法的重要表现，体现了面对当前复杂形势下党中央坚定推进各项改革的信心和决心。

（二）改革开放以来领导体制的稳定和公共政策的连续性为政策试点提供了前提条件

中国特色社会主义政治制度体系有一个突出的特点，就是改革开放以来，领导体制是稳定的，政策是连续的。这样，就为政策试点提供了前提条件。倘若不具备这一条件，试点取得的经验就难以转化成政策，难以完成从“点”到“面”的推广。原因很简单，历届中央领导集体的为政举措和改革纲领始终保持渐近性推进和持续性延续，始终坚持以满足社会需求推进改革，以适应社会主要矛盾转换调整并完善政策方案，把人民群众的满意度作为开展政策试点的“试金石”。如果制定实施下去的政策朝令夕改，那么政策试点的成功经验就难以转化和推广，甚至导致政策改革“翻烧饼”，更谈不上形成管用的为政举措在全国范围内复制推广，甚至开展政策试点的价值和目的更难以彰显。当前，面临全面深化改革任务，各方面利益关系问题更加复杂严峻，各项改革试点的推进不仅需要各级领导干部的胆略和胆识，更需要基层干部的担当。在改革实践当中，党的领导干部要树立正确的政绩观和“功成不必在我”的大局意识，大胆“摸石头”，敢于“担责任”。

（三）要根据时代发展不断推进政策试点的理论与实践创新

政策试点作为公共政策议程设置和出台的一个环节，其实践和应用不仅丰富了公共政策的理论内涵，更是成为指导推动各项社会治理实践的宝贵方法。中国革命和建设时期积累了试点工作的宝贵经验，改革开放以后始终坚持以“试点”推动各个领域的改革，全面深化改革阶段更是将政策试点视为改革的重要任务和方法，强调在中央顶层设计下鼓励基层多样化探索。从中国所实施的上百个试点项目和试验区来看，政策试点在推动国家治理的理论与实践创新方面发挥了重要作用。作为一项革命和建设的重要经验，政策试验不仅起到了为改革创新探路的重要作用，同时也以较低的改革成本起到降低决策风险的目的。特别是在基层治理创新和多样化探索过程中所形成的先进典型会形成示范效应，被全国其他地区争相学习和效仿，促进各地之间的良性竞争，从而极大地提升了改革决策的科学化、民主化水平。

三、新时期创新发展“政策试点”的重点与方向

（一）推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合

全面深化改革过程中，既要加强宏观调控，又要重视基层探索多样，注重上下互动、系统集成和机制优化［7］。当前，一些改革试点面临着复制推广的困境，部分试点因过于特殊难以在全国范围全面铺开、一些地区的试点经验上升为顶层设计的渠道尚不通畅、试点相关配套制度建设不完善、推广进度滞后等问题均弱化了“政策试点”开展的价值，因而迫切需要转变认识观念，正确处理二者之间的关系。一方面，要正确认识顶层设计与摸着石头过河的关系。当前情况下，强调“摸着石头过河”的逻辑并没有过时，习近平总书记提出改革开放需要坚持正确的方法论，“摸着石头过河”就是改革的方法论，其本质就是摸规律，目的就是为了“过河”和“闯关”，不断开拓党的事业、满足人民期盼。要坚决抵制在实际工作中过分强调顶层设计，轻视“摸石头”，不注重基层探索的不良倾向。“摸着石头过河”既需要发挥上级领导干部和行政人员的谋略和担当，勇于突破一系列条条框框的束缚，又需要基层工作人员具备过硬的心理素质和胆识。另一方面，要清醒地把握两者之间的逻辑辩证关系［8］。从试点地区的选取、试点方案确定到形成经验、复制推广的每一个环节均需要做到二者的调和与均衡。其次，要明确顶层设计与基层探索的核心任务和侧重点。地方开展试点、区域进行推广再到全国性普及试点经验的整个过程都离不开中央政府的顶层设计，进行顶层设计其实就是要解决改革试点总体方案的系统性和关联性问题。鼓励基层的多样化探索目的就是为了探索适应符合当地实际和各具特色的实践方法和路子，开拓社会治理的多元化路径，通过在基层实践中暴露出来问题与不足，倒逼政府自身改革和服务的提升，从而为全国性的政策制定提供参考和依据。

（二）处理好改革试点与全面依法治国的关系

法治已经贯穿于国家治理的各个环节，正确处理好立法与改革的关系，是经济社会发展的客观要求。“政策试点”之所以成为中国独特的治理和制度创新，就是因为它不同于西方国家议会制的制度刚性，“试点”以灵活变通的方式以便更好满足治理需要和民众期待。一方面，在全面深化改革实践过程当中，改革试点与全面依法治国始终是一组无法回避的关系，应然存在的矛盾必然要求在改革过程中要处理好试点与立法的关系问题，做到重大改革决策于法有据。当前的一些改革试点的确面临着一些合法性问题。比如：在具体实践中有一些试点没有经过立法机关的授权、试点范围突破了现行法律的规定，存在合法性瑕疵；一些法律条文的修改调整的速度明显滞后于改革试点的实际需求，改革试点面临“无法可依”的窘境，指导基层治理创新的成效甚微；一些改革试点的配套保障制度尚不够完善，这些现实问题都倒逼政府出台的改革决策要正确处理好二者间的关系。另一方面，正确处理立法与改革的关系是经济社会发展的客观要求。自做出改革开放决策以来，党中央就把立法摆在治国理政的突出位置，陆续出台了许多相关领域的法律规范和条例。习近平总书记也多次提出，重大的改革要做到于法有据。此后出台的一些法律条文不仅确认了立法工作的程序是要根据全国人大常委会及其委员会对立法程序作出授权的决定，同时规定在改革试点推行过程中要不断强化立法与改革决策的关系，规定中央和上级部门要定期评估改革决策成果。适时调整不合时宜的法律法规，最大限度地固化改革成果［9］。尤其是《立法法》的颁布，为此后开展改革试点工作提供了法律依据和保障。

（三）坚持以人民为中心的价值理念，抓好改革试点工作

全心全意为人民服务是党的根本宗旨，衡量党的各方面工作的“试金石”就是人民群众，党中央出台的为政举措就是要以人民为中心，切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感。当前，我国发展面临的国内外形势复杂多变，改革已进入攻坚期和深水区，各种问题和深层矛盾千头万绪、错综复杂，必须增强全面深化各领域改革的动力。一方面，要尊重人民群众主体地位，依靠人民推动改革。“政策试点”首先应用于党领导的土地革命实践探索，在改革开放过程中得以广泛应运和推广。新时代推进政策试点工作更要注重对其优化整合，这个过程中实践和认识的每一步无不来自于人民群众的智慧和力量，每个人都是改革的亲历者与推动者。各项改革试点的推动和推行，更需要发挥人民群众首创精神，鼓励并及时总结基层群众的实践创造，不断推进治理的现代化水平。另一方面，要从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点。公平与正义是政府执政追求的价值目标，发展的成果要人民群众共享与，需要妥善处理好公平正义问题。党的十八大以来，针对群众普遍反映的有违公平正义的现象，特别是涉及民生领域的社会问题，政府都积极进行回应和改革，各个领域均出台了一系列改革试点并制定了相应的时间表和路线图，涉及到的一些利益关系复杂的治理问题还在持续进行试点试验。比如与群众密切相关的医疗、教育、收入分配、司法等民生问题，这些问题都倒逼政府自身改革，迫切要求提升政府治理能力和服务水平。百姓生活的难点，其实就是改革的痛点和堵点。面对中国人口基数大、幅员辽阔、各地区情况千差万别的现实状况，新时代新旧矛盾的转变及社会需求的多样化要求，改革更需要有指导性和针对性，出台的政策和方案要能够反映和解决群众的期盼和心声，要有针对性和实操性的政策，不能“走过场”“大而空”，改革过程要密切关注人民群众的集体利益和期盼，改革举措要能够真实反映群众愿望，及时纠正清理阻碍试点推行的障碍和阻力，破解“霍桑效应”“九龙治水”改革难题和复制推广阻力，多举措做好教育、环保、医疗、就业等民生实事。