发挥新型举国体制优势解决装备“卡脖子”问题的研究

苏 铮 李 丽②

(①工业和信息化部产业发展促进中心，北京 100846；②北京机床研究所有限公司，北京 100102 )

1 新型举国体制及其优势

1.1 新型举国体制发展

2019年2月20日，习近平总书记在会见探月工程嫦娥四号任务参研参试人员代表时指出，嫦娥四号任务的圆满成功，是探索建立新型举国体制的生动实践[1]。

2018年11月11日，国务院领导参加“高档数控机床与基础制造装备”科技重大专项(以下简称“科技重大专项”)成果展暨机床装备发展座谈会中指出：通过科技重大专项的实施，摸索出一条新路子，本质上是新型举国体制。新型举国体制不是政府更多地干预，而是要发挥企业的主体作用，实施国家的战略意图。根据需求导向、问题导向，厘清政府和市场的关系，形成科技抓总、部门实施、企业主体、竞争揭榜、责任明确、激励强化及结果导向的新体制。

很多国家在进行重大科技项目时同样也采用举国体制，如日本的超大规模集成电路计划、美国的国家纳米计划等，其中有一些共同的原则和经验值得借鉴。

1.2 新型举国体制内涵

传统举国体制最早被用来概括我国体育界的工作体系和运行机制，用于统一动员和调配全国资源来夺取体育比赛的好成绩。举国体制也存在于国防建设、突发事件应急处理、重大工程建设等众多领域，如“两弹一星”、抗疟药物研制和载人航天工程等[2]。

新型举国体制是指以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及更好地发挥政府作用，集中力量办大事，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制。

新型举国体制的内涵主要体现在其与传统举国体制相比的三大区别，如表1所示。

表1 传统举国体制与新型举国体制的区别[3]

1.3 中国特色新型举国体制具有的优势

细数中国取得的卓越成就，绝大部分都得益于社会主义制度特有的“集中力量办大事”的优势。新中国成立以来，在科研和体育等领域充分利用这一优势，中国形成了独具特色的举国体制。正是在这种体制实施下，中国在“一五”计划期间就能够展开以“156项工程”为核心的694个大中型建设项目，奠定社会主义工业化初步基础；取得了“两弹一星”等重大科技成就，铸就了国防安全的战略基石；在新时期又取得了三峡工程、青藏铁路、高铁项目、南水北调、西气东输、5G网络、“神舟”飞天、“嫦娥”奔月及“蛟龙”入海等举世瞩目的科技成就。此外，在98抗洪、03抗“非典”和08抗震等一系列重大自然灾害面前，“举国体制”这种迅速、有效的组织、协调、动员机制也都发挥了重要作用，彰显了中国特色社会主义的制度优势。

中国特色新型举国体制的优势总结为以下几点：

(1)政治体系优势。集中力量办大事作为一种政治优势和制度优势，归根结底是一项组织体系的制度安排，属于政治体制，这正是社会主义制度的独特优势所在。中国特色新型举国体制充分发挥了执政的中国共产党的统筹协调和整合作用，我党提出的沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设等思想，都是举国体制思想的体现[3]。

(2)适应发展需求。在我国从制造大国迈向制造强国的道路上，国际形势动荡和技术封锁迫使我们必须加快发展速度，结合利用自身的体制优势，将传统举国体制向工业文明的举国体制大幅转变，中国特色新型举国体制应运而生。新型举国体制更加适应国情，具有更强大的资源整合能力，可以迅速、高效地调动各方面优势力量，聚焦主要目标，系统性地攻坚克难、破解难题[1]。

(3)配置方式可控。中国特色新型举国体制在对市场善加利用的同时，也能对其过度逐利性加以必要的节制，适当进行干预与调整，使市场作用和政府作用相辅相成、相互促进、互为补充。通过统筹掌控，能够超越局部利益、短期效益的纷争，利用科技产业政策和行政、税收等手段加以引导，让企业成为科技创新主体，继而为国家利益、长远价值谋篇布局、蓄积势能。

2 新型举国体制与市场经济的关系

2.1 在新型举国体制中如何发挥市场经济的作用

在新型举国体制中，市场经济应发挥资源配置的基础性作用。具体来看，市场在新型举国体制实施的不同阶段市场发挥着不同的作用。在新型举国体制战略的调查论证阶段，市场经济发挥着指示作用，科技重大专项的制定应充分研究市场经济中有潜力、有需求的技术领域，以市场情况为根据制定科技战略的主要目标。在科技重大专项实施过程中，通过将科技重大专项分解为若干技术领域，化整为零，鼓励调动市场资金投入，提高市场主体参与度，为科研成果的转化奠定基础。在战略实施结束后，除关键性机密技术外，其他技术产品投入市场，促进市场良性发展。

2.2 如何更好地发挥市场和政府的作用[4]

新型举国体制要合理界定政府和市场各自作用的范围、程度和表现形式，一方面，不能片面地理解举国体制是类似“计划”的方式，忽视市场在资源配置中的基础性作用。另一方面，要利用政府在资源配置方面的行政手段和政策设计，引导资源优化配置。

在新型举国体制中，政府起主导作用，市场起主体作用，二者有机结合，协同合作。政府应发挥自身在科技重大专项中决策者、启动者、协调者和评估者的作用，通过对市场的充分调研制定科技战略，并为战略实施提供必要的法规、资金、服务及公共设施等，引导市场参与并发挥主体作用。

市场应充分发挥配置资源的决定性作用，运用市场方式、经济手段解决国家科技创新工程立项、决策、预算投及利益分配等问题，实现从产品导向转变为商品导向，注重技术链的同时也要重视价值链，既看重产品也看重市场，实现从注重目标实现转变为注重目标实现与注重效益并重，既要考虑实现目标也要考虑投入产出效益。在政府引导下，重视基础共性技术、前沿技术的研究，结合自身发展趋势，积极投入技术研发，充分利用政府的各项扶植政策。

在政府和市场的协同中，政府应注意建立高效精简的管理机制、沟通机制和审计机制，避免增加参与主体的负担，简政放权，提高战略实施效率。市场主体应注意发挥自身优势，遵守规则秩序，将项目信息及时向上反馈。

3 新型举国体制的适用范围和实施环境

3.1 新型举国体制的适用范围及条件

由于市场的现实性、经济性等特性，新型举国体制适用于市场无力进行或无意进行的基础性、前沿性技术的研发，这些技术短期内在市场应用不多，但中长期内对于国家产业结构调整、转型升级具有重大作用。

建立新型举国体制，需要建立较为成熟的法律环境。在新型举国体制构建实施中，为确保经费使用效率和措施执行力度，需制定完善的法律体系，为新型举国体制的实施提供法律依据，并相应提高相关组织人员的法律意识，建立适合新型举国体制的法律环境。

建立新型举国体制，需要一定的产业基础。在目标研发技术的所在行业已经具备大型项目研究、高端技术应用的潜力时，根据实际情况实施新型举国体制，避免技术和资源的浪费。

建立新型举国体制，需要高质量的教育支撑。高等院校应该成为为新型举国体制提供高水平研发人才的平台，形成具有中国特色的成熟的科研制度。

3.2 实施新型举国体制的制度框架和实施环境

对于采取新型举国体制组织实施重大科技任务，建议以现有科技创新为基础，在以下几方面建立系统的新型管理机制。

表2 制度框架及实施环境

建立新型举国体制，需要政府与社会对某一领域发展趋势形成共识， 由政府主导建立跨领域、跨部门的合作机制，在产业发展、技术成熟度较高的基础上，完成新型举国体制的建立实施。

4 采用新型举国体制解决“卡脖子”问题研究

由于自身特性的限制，市场对行业发展的预判具有局限性。在前期投入巨大、短期内回报不高的领域，由于市场主体往往追求短期利益最大化，市场无法有效促进资源向这些领域流动。利于行业长期发展的前沿技术领域、对行业发展起奠基作用的共性技术领域，虽然对行业发展具有不可或缺的重要作用，但由于市场局限性，很难依靠市场快速推动其发展。

市场机制难以解决的问题主要集中在军用装备研发、高端制造装备、大型基础设备开发、关键核心部件、共性基础技术研究和前沿技术研发等领域，在这些领域，市场主体由于自身体量、投资效益等问题投资积极性不高，如果单纯依靠市场会导致关键技术难以突破、产业锁定在价值曲线低端的结果，需要有效利用政府“有形的手”，依靠政府的引导作用促进关键领域的发展，解决市场机制难以解决的问题。

5 发挥新型举国体制优势解决重点领域装备“卡脖子”问题的政策建议

发挥新型举国体制“集中力量办大事”的优势，通过政府引导，集中力量解决行业内的“卡脖子”问题。笔者提出几点关于新型举国体制解决机床行业“卡脖子”问题的建议：

(1)构建全新行业研发体系，在机床等行业建立新的国家级技术研究机构。该研究机构服务于整个行业，重点放在基础技术、共性技术、尖端技术及高端产品研发上，从源头夯实我国工业基础行业的技术基础。

(2)组织专家论证，把机床工具技术及产品按照应用领域属性，划分为国家战略性技术和市场竞争类技术。对于国家战略性技术，采用国家支持为主、市场验证为辅的运行模式；对于市场竞争类技术采用完全市场化经营模式，充分参与市场竞争。

(3)注重项目的决策和管理环节，先调研后立项。组织、设立专门机构，在立项前进行深入细致的调查论证，充分了解行业发展需求、技术发展方向、组织模式优缺点等关键问题，厘清各方关系，精准立项，并制定具体可行的实施规划。在项目实施过程中，按照项目关键节点进行实时跟踪检查，对于严重偏离设计方向的项目，及时终止项目；对于没有实际能力完成项目的承担单位，随时淘汰。

(4)注重对项目市场化推广、应用和效益的评估，充分认识产业化的重要性，建立客观、真实的动态产业化评估机制，定期或不定期对项目的产业化程度进行评估，并随时调整相关政策，促进产业化持续发展。

(5)强化企业对于项目的责任感。充分利用(4)中提到动态产业化评估机制，同一项目不同阶段聘请不同评估专家，项目专家采用流动制，封堵企业“走门串户”访专家的管理漏洞，敦促企业切实做好所承担项目的实际工作。采用法人责任制与项目责任人制相结合的方式，法人负总责，尤其要承担失败责任；对于不担任重要行政职责的项目技术负责人，建立容错机制，鼓励创新，激励产业化。

(6)注重投资方式的改善，进行多元化投资，调动各方参与投资，建立长效合理的投资机制、分配机制，充分发挥财政资金的撬动作用，鼓励、引导市场资金的投入，发挥市场主体的积极性、创造性。

(7)重视教育和人才问题，加大对教育体系和基础科学教育的投入。尤其是在市场失灵的关键领域专业上，通过宣传、补贴等方式引导生源流入，为相关行业提供稳定的高素质人员来源。

(8)坚持全球视野，对标世界先进，建立机床行业情报信息机构。动态收集、分析全球机床工具行业科研、技术、企业等相关信息，为我国机床工具行业研究机构及企业提供信息支持与战略咨询服务。

(9)针对一些产业政策制定专门的法律法规，以保障政策的顺利推进与执行。