优化民营经济发展环境的地方立法路径——以镇江市为主要研究对象

■娄秉文

（江苏大学法学院，江苏 镇江 212013）

如何在经济高质量发展阶段实现民营经济发展环境的新突破，打造更具优势的法治化民营经济发展环境，关系到镇江市高质量发展的全局。市政府工作报告“2019年重点工作”中指出：“全面破除民营企业发展障碍，消除市场准入、行政审批、政府采购、招投标等领域的隐性壁垒，降低企业成本，减轻企业负担，让民营企业放开搞活。大力保护民营企业合法权益，建立健全民营企业合法权益保护机制，让民营企业放心经营。”[1]为此可以在充分研究上位法基础上，加强对民营企业发展的调查研究，结合镇江实际情况，时机成熟时可以制定民营企业发展促进条例。

一、现行民营企业立法上的缺漏

众所周知，制定民营经济发展地方性法规，应当坚持不抵触的原则。地方立法必须维护国家法律制度的统一，不得违反宪法、法律和行政法规。推动高质量发展，需要依法立法，努力营建良好的“经济发展”制度环境。从制度供给的走向看，需要将习近平新时代中国特色社会主义经济思想中新发展理念等理念要素贯穿到今后经济建设发展中，贯彻“依法立法”理念，提供体现新发展理念的一系列法律制度，推进地方改革开放再出发和深化发展。这些是继续加强地方经济建设所需重点领域立法，努力营建法治化的“营商”环境。以经济建设为中心是兴国之要，发展是党执政兴国的第一要务。中国特色社会主义进入了一个新时代，中国的经济发展也进入了一个新时代。这个新时代的基本特征是，中国经济已经从快速增长阶段转向高质量发展阶段[2]。

目前，国有经济和外资经济都有相应的立法保障。1979年，国家颁布了《中外合资经营企业法》。《外商投资企业法》于1986年颁布。《中外合作企业法》于1988年颁布。然而，目前国家尚未制定《私营企业法》或《私营经济法》《非公有制经济法》和《促进私人投资法》。归根结底，立法是解决民营经济发展困境的最重要途径。只有通过立法，才能保护私营企业的合法权益，以法律的形式保障私营企业作为市场主体的平等地位。相关法律只有《中华人民共和国中小企业促进法》，缺乏相应的专门法律法规来满足民营经济的发展要求。迫切需要改善立法制度，从而促进民营经济发展。现行的《中小企业促进法》并没有在促进私营经济发展方面发挥全面作用。首先，中国市场经济的双重结构不是大公司与中小企业之间的对抗，而是非公有制与公有制之间的关系。其次，公司的规模是动态变化的概念。私营企业的规模不是确定其法人地位的直接因素。仅仅通过利用公司的形式和规模来代替其产权，就不可能促进私营经济的发展。第三，民营企业的扩张范围比中小企业要大，无法完全解决。

因此，我们需要新的立法理念来鼓励、引导和促进私营经济规范发展。值得制定一项特殊的“促进私营经济发展法”，将私营经济纳入私营经济的法律保护框架中可以进一步扩大利益范围。从既有制度建设举措看，主要侧重于促进投资、增加企业数量，规范改进的目标是“资”，重点是资金这一生产要素，因此制度设计强调为吸引更多的资本进入提供条件和机会。立足于民营经济发展环境视角来看，立法目标针对的是“发展”，重点是通过法治建设、制度设计实现各种生产要素的高效配置，不仅要为民营资金引进提供机会和条件，更强调为技术创新、人才培养、贸易便利、企业发展壮大等提供便捷透明的制度框架、廉洁高效的监管机制和有序竞争的市场环境，充分发挥市场对生产要素配置的决定作用，在根本上增强镇江市对资本、人力资源、高新技术和信息的吸纳能力。

二、立法要求：加强调查研究，确保立法针对性

地方立法应突出地方特色的立法特点，充分体现当地民营经济发展的客观需要，这就要求我们对地方民营经济发展存在的问题加强调查了解，分析存在的问题，并提出解决之道。

（一）坚持问题导向

人民代表大会作为一级立法机构，主要通过具体的立法活动影响民营企业发展关系的建立和优化。有必要放弃对过去的广泛而全面的立法思路，而人大立法的有关主题应认识到立法活动不能涵盖经济和社会发展的所有方面。

1.人民代表大会将客观的经济和社会发展现状充分纳入立法方面，重视立法的领导作用，确定需要紧急处理的方面，并通过标准化的立法程序解决具体问题，有意识地作出限制。

2.人民代表大会应认真对待广泛的立法问题，例如有的地方大而全立法，内容存在空洞条款，微观层面的可操作性不足。因此，应坚持改进立法方向，以便使立法高效、详尽和全面。有必要结合现在的实际情况，包括不适应过去的客观形势，通过立法、改革、废除等多种形式，完善当前市场经济发展和民营经济发展环境问题的法律法规，从而提升地方性法规的指导性和应用性。

（二）加强研究，争取地区特色

地方人大常年研究分解工作，阐明几个阶段，例如需要每月和每个季度完成的研究任务，并建立几个研究小组以覆盖社区、企业，村庄和其他地区。可以派遣人员进行研究，调查当前发展过程中各类公司面临的内部和外部问题，并找到问题的焦点。它总结并纠正了使用科学研究方法收集到的问题，阐明了法律的方向，并为创建市场经济环境奠定了基础。特别是有必要增加地方人大代表的参与。人民代表大会代表非常了解各行各业意见，也最了解存在的问题。为充分利用人大代表与商业实体广泛联系的优势，须定期组织代表进行调查和执法检查活动，以创造民营经济发展环境为抓手，及时发现问题，作出评论，提供建议，并采用核心监督、后续监督等方式，加强对重大提案的监督，营造民营经济发展新环境，有效提高核心问题成功率和满意度，充分调动代表工作绩效的积极性。扩大公众，特别是各种社会团体的有序参与，动员各种社会力量，特别是社会组织，参与法治环境的建设，以发展法治和私营经济，从而在广泛的公众舆论和社会基础上使制定地方性法规更加科学和民主。

（三）适时确定法规立项

在实践中的项目审批阶段，必须充分了解当地的经济、政治、法律制度，文化、习俗、民间条件等立法协调要求，切实将地方法规与当地经济社会发展战略相结合。这种结合可以解决该地区的实际问题，包括影响整个经济和社会发展的项目，反映了经济和社会发展的规律，并在立法计划和规划中体现大多数人的意愿。

三、立法前提：构建权利与权力的协调统一体系

权利是权力的起源，权力是权利的支持。权利与权力的协调应加强地方政府立法的权力与责任的统一。在过去的地方立法中，我们注重加强公共权力和履行公民义务，但还不足以防止滥用权力和实施公民权利。在实践过程中，执法机构往往拥有大权，小责任，更多惩罚和更少的服务。为此，在促进民营经济发展的地方立法中，有必要实现从强制立法到基于权利的立法的过渡，从管理型立法到服务型立法。在构建和谐社会的过程中，政府的合理定位至关重要，不能缺席，不能越位，甚至不要错位。市场提供需求，企业创造财富，政府优化环境。这是地方立法必须遵守的“铁律”。为此，地方立法必须为政府机构提供必要的手段，确保政府在创造平等的市场竞争环境，协调经济和社会发展，改善分配制度和社会保障以及加强政治领域充分发挥其公共服务职能。通过遵循这些立法指导原则，我们可以建立一个公平合理、科学设定、程序严谨、控制有效的权力运行机制。为了在法律层面上进行制度创新，政府可以改变其职能，实现权力与责任的统一，防止部门的权力滥用，并通过所谓的地方立法来确定部门的利益。

树立“法无禁止即可为”的理念。地方立法是打造法治化民营经济发展环境的重要途径。应以地方立法权为抓手，强化重点领域的立法工作。在市场准入领域，可以实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，取代民营经济主体投资的逐案审批制管理模式，仅对特别管理措施目录列明领域内的投资实施准入许可，大部分民营经济进入将不再进行审批。借鉴上海自贸区的经验和做法，建立市场准入负面清单制度，明确列出禁止和限制投资和运营的行业、公司等，并建立综合的市场准入制度予以执行，创造更加公平合理的市场环境。“负面清单”管理模式大大减少了行政干预的空间，也符合改革精神：权力下放和行政审批减少。此外，否定名单管理制度的最大意义是减少原始的行政许可和行政审批程序，减少行政资源的过度集中，减少政府的行政成本，并最终减少私人资本自由流动的制度障碍。

要规范知识产权的保护，实施商标品牌战略，助推经济提质增效升级。大力发展品牌经济，是满足消费需求升级的内在要求，也是提高发展质量和效益的重要方向。一是要推进商标注册便利化。拓宽商标申请渠道，实行商标网上申请，完善可注册商品和服务项目，提高商标审查效率，为市场主体注册商标提供更多便利。二要加强商标品牌培育。支持企业实施商标品牌发展战略，加强对中小企业自主商标、战略新兴产业商标品牌培育指导，做好自主商标品牌海外保护，提升商标品牌国际竞争力。三要加大商标侵权监管力度。加强驰名商标、地理标志、民营经济主体标专用权保护，严厉打击侵犯知识产权行为，强化品牌商誉保护。切实履行监督职责，加强驰名商标，地理标志和民营经济实体的专有权，加强对长期商标的注册和保护，打击侵权假冒行为，有效控制市场环境。在过去的法律中，《镇江市香醋保护条例》第15条指出：生产者获得了使用集体商标和地理产品专用标签的权利，应建立与集体商标和地理产品专用标签有关的管理体系，并规范和使用集体商标。仅获得在地理标志产品上使用特殊商标的权利的生产商，不应在显眼位置使用“镇江香醋”一词，以免与“镇江香醋”的集体商标相混淆，该规定有效地预防了这一群体的商标侵权案件的发生。

四、立法目标：推动地方法治政府职能转变

中共中央总书记习近平要求各级党委和政府落实要求，以建立新型的行政和商业关系，使私营企业的发展成为重要任务，致力于私营企业和私营企业家的发展。并指出，需要投入更多的时间和精力，促进企业家不断成长，经常听取私营企业的反馈和要求，必须首先采取行动并积极主动地解决实际困难，尤其是在私营企业面临困难和问题时。

改善民营经济的法制发展环境，依法治国是与服务型政府职能转变密不可分的。在为发展民营经济创造法律环境的过程中，地方人大应当重视促进地方政府的建立和职能转变。有必要更好地发挥政府的作用，以充分发挥市场在资源分配中的决定性作用，并保持公平贸易和自由竞争。如果一家公司不合理，受到行业限制，市场失灵，政府必须履行其义务，依法行使市场监督权，并保持公平正义。监管人员必须严格遵守法定主体、法定权力、法定程序的原则，并明确区分政府和市场。各级政府必须遵守所有被监管者的平等地位，公平竞争和平等保护的原则。在建立服务型政府和法治的基础上创新监管制度和机制，建立健全信用监管制度，消除监管盲点。当政府对市场资源进行宏观控制时，它们必须充分考虑企业必须面对的经济和行政成本，改变观念，放弃全能政府的概念，逐步放松市场控制并降低行政权力。同时，行政机关应积极履行一次性通知许可事项所需材料的职责，以减轻交易对手的行政负担。

其核心是废除对行政审批制度的法律改革：首先，必须废除非行政许可的批准权。作为行政许可的衍生权，行政审批必须在法律的约束下进行，并且必须遵守法律程序。关于滥用行政机关审查批准权的问题，行政机关有必要自行启动，科学掌握政府职能，分配政府任务，限制政府行政权力。服务型政府的职能转变不仅源于这一理念，还需要有效提高行政管理能力。对于需要撤销批准权和下放批准的事项，可以建立检查表制度，科学评估建立批准权的必要性。为与该行业和地区的业务相关的政策建立“一站式”全面服务平台。

五、立法宗旨：推进社会诚信体系建立

信息是整个市场监督过程的关键组成部分。没有信息共享就不可能有信用监督、联合监督或联合惩罚。建立完整的社会信用体系是促进市场规范有序运转，降低交易成本，促进市场活力和创新的决定性因素。地方立法机关应以立法权为出发点，建立信用制度和标准规范制度，加强信用信息记录、收集、处理、公开和运用全过程的管理。完善市场主体信用历史，建立行业信用信息记录、收集和共享的交换机制。建立信任激励和对市场参与者不诚实惩罚的机制。建立和完善各行业不信任行为惩戒制度和“红黑名单”制度，完善工业市场准入和退出信用审查机制。为各个市场实体建立产品安全和质量信用档案，并改善关键产品的安全跟踪系统。在这方面，该领域的立法至少应从以下几个方面开始。

（一）建好用好企业信用信息公示系统

结合实际应用情况，完善企业信用信息公示系统功能，形成镇江统一的企业信息大数据平台，实现“一张网”全覆盖。

（二）要加快信息归集进度

国务院办公厅《关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函》文件要求，坚持“谁产生、谁提供、谁负责”，克服“只想要不想给”的思想，将涉企信息归集到企业信用信息公示系统，实现部门间信息实时传递和无障碍交换。

（三）加强信息互认互用

完善跨部门、跨地区、横向纵向联通的信息交换共享机制，推动部门内部业务协同、部门之间执法联动，减少企业信息的多头报送、重复报送，切实提高审批监管效能，减轻企业负担。必须强调的是，这项工作不是工商部门一家的事，各级政府、各相关部门都要切实负起责任，加大协调配合和推进力度。客观来讲，联合惩戒并未完全达到预期效果。地方立法可以明确相关部门，对违法失信企业实施联合惩戒，必须严格依法执行。要将企业信用信息纳入金融信贷、政府采购、工程招投标、土地出让、荣誉授予等工作的审批程序，对违法市场主体加大信用约束力度，强化“一处违法、处处受限”的震慑作用。

（四）强化对市场主体的信用约束

重点在市县两级建设“三个数据库，一个平台”，包括社会法人、自然人、金融信用信息和综合信息共享服务平台的基础数据库。积极建立更加规范、范围更广的“黑名单”制度，包括与黑名单管理中的市场经济秩序和消费者权益直接相关、需要惩戒的违法行为。