城市规划环境影响评价现存问题及对策措施浅析

赵积开，杨美临

(云南省生态环境工程评估中心，云南 昆明 650000)

0 引言

迈入21世纪，我国确立了走新型城市化的发展道路，不断统筹城乡的发展[1]。为了有效促进经济社会协调可持续发展，城乡建设活动的开展应编制并实施相关规划。《城乡规划法》中将城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。其中：城市总体规划属于发展战略层面，主要是确定城市发展的目标、原则及战略部署等；而城市控制性详规属于建设控制引导层面的，主要包括用地属性划分、建设强度控制、建筑高度及绿化率控制等。即城市控制性详规是将城市总体规划的宏观布局转化为城市土地空间的现实管理，最终实现规划与管理相融合、规划与开发相衔接。城市规划将改善生态环境以及防止污染等作为核心目标之一，例如：城市总规要求设定专项环保规划，但因受多种因素限制，这种专项环保规划无法从环境角度进行规划预测研判，更无法从绿色发展角度对规划提出系统调整建议。而城市规划环境影响评价作为联系城市环境管理和城市发展的重要纽带，从城市功能定位、发展目标、土地利用结构、产业结构、能源结构、城市空间布局等方面分析对环境的影响，从而对促进城市环境与经济协调发展发挥重要意义[2]。我国城市规划环境影响评价起步相对较晚，下面将从评价类型、介入规划时机、与建设项目联动等角度进行分析，提出现阶段存在的问题，并提出解决问题的相应对策措施。

1 城市规划环评现阶段存在主要问题

1.1 开展环评的城市规划类型不明确

《规划环境影响评价条例》规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的城市建设有关专项规划(以下称专项规划)，应当进行环境影响评价。原国家环保总局印发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章获说明的规划的具体范围(试行)的通知》，明确了直辖市及设区的市级城市专项规划编制环境影响报告书，直辖市及设区的市级城市总体规划(暂行)、设区的市级以上城镇体系规划编制环境影响篇章。由此可见，对于直辖市及设区级别以下的城市规划并无明确的编制环评要求。此外，针对各个层次的城市规划，例如城市控制性详细规划尚无明确开展环境影响评价的要求，事实也表明城市控制性详规等建设控制引导类规划开展环评工作不多[3]。

1.2 城市规划环评未能实现早期介入

尽管《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》均提出规划编制机关应当在规划编制过程中对规划组织进行环境影响评价，但并未明确规划环评的启动时间，实践中常出现城市规划方案完成之后方开展环境影响评价工作。此时的城市规划环评只能对已确定的城市规划被动开展评价，无法进行前瞻性主动预测，因而能够实现调整规划规模、结构、布局的作用十分有限，难以发挥规划环评从源头预防战略性、长期性、结构性环境问题的作用。

1.3 城市规划环评与项目的联动有限

2015年，原环境保护部下发《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》，提出强化规划环评与项目环评的联动。相对于工业园区、流域开发等规划环评重点关注领域而言，城市总规环评对于项目环评的指导意义未在实际工作中得到充分强调。原因如下：一方面受制于城市总规的前瞻性不足，另一方面与城市规划环评体现的末端评价特性有关，即未能有效提出规划方案的替代调整建议。因此，在重大建设项目、基础线性工程规划布局出现与城市规划的用地属性不一致的情况时，规划环评会因建设项目而被动地进行调整与修改。

2 解决城市规划环评现存问题的途径

2.1 进一步明确开展环评的城市规划类型

鉴于城市规划层次多、体系庞杂，为了避免错漏开展环评的城市规划类型，同时也防止因规划内容交叉而重叠环评，应尽快理顺并明确城市规划体系需要开展环评的规划类型，实现规划环评编制要求与城市体系相对应。例如:城市控制性详细规划环评可解决城市总规环评和建设项目环评之间的衔接问题，一方面在建设控制引导层面充分论证城市总规环评中的资源、环境承载力和总量控制等指标，另一方面能够避免项目环评的局限性，从而实现对开发规模及强度、产业结构及布局等进行环境合理性分析及调整，由此可明确提出对城市控制性详规开展环评的建议要求[3]。

2.2 切实落实城市规划环评早期介入

城市规划环评的目的是为了从环境保护角度优化规划，充分发挥环评效能，破解城市环境问题和发展的矛盾，促进城市绿色可持续发展，因此，城市规划环评宜主动介入城市规划程序并与之融合。在规划纲要草案讨论阶段，规划编制单位应组织环评编制单位参与规划纲要编制的关键节点，对于不符合生态环境保护法律法规与政策要求、明显制约与破坏环境功能区的规划内容，环评编制单位应主动及时与规划编制单位进行互动沟通，从环境角度提出规划的调整方案。由此环评在规划草案编制阶段介入，有利于实现在环评编制单位在规划文本编制阶段初期提出环评技术方案，并随着规划编制阶段的不断细化，与规划紧密结合，而不能在规划文本完全形成之后再进行融合，因为此时的介入只能进行补救性评价[4]。

2.3 加强城市规划环评与建设项目环评的联动

近年来，各省区市开展了强化规划环评与建设项目环评联动的探索，例如：河北省对于符合规划环评结论和审查意见的重点建设项目，提出了简化环评内容和加快审批流程等要求；大连市对通过区域规划环评范围内的建设项目，提出适度简化现状监测和公众参与、实施风险联动等环评内容[5]。参照目前已有经验，推行城市规划环评与建设项目的联动工作，首先可以对于建设项目环评内容和审批流程要结合规划环评及审查意见有的放矢进行简化和优化，避免重复评价和随意简化；其次可以通过建设项目环评对城市规划环评要求依托的环境基础设施和污染防治措施落实情况进行督促落实。此外，对于规划在实施过程中进行调整的要进行规划环评的完善，推动从决策源头预防环境污染，在建设项目环境管理中落实规划环评成果。

3 结语

城市规划环评可以从资源综合利用和生态环境保护角度论证城市规划的合理性，对城市功能定位、发展目标、结构规模及重大项目选址进行优化，有助于从源头上发现、减缓或消除区域性的生态环境问题[6]。城市规划环评推行中出现了开展环评的城市规划类型不明确、规划环评未能实现早期介入以及规划环评与建设项目环评不足等问题。通过理顺城市规划环评体系，环评在规划草案编制阶段及规划编制初期予以介入并贯穿整个规划过程，进一步推动城市规划环评与项目环评的联动，才能让城市环评工作回归本义，发挥更大的实际价值和作用。