从修订后的《行政处罚法》视角考量消防行政执法法制审核制度

摘要：重大执法决定法制审核制度是中央在行政执法领域推行的重大改革，2021年7月15日起正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》对此做出了明确规定，本文结合消防行政执法中法制审核工作现状及多年法制审核实践，对消防救援机构执行这一规定的现状进行汇总分析，为推动促进消防救援队伍执法人员依法进行法制审核，規范消防行政执法行为提供参考。

关键词：消防;行政执法;法制审核

行政执法“三项制度”之一的重大执法决定法制审核制度，是党和国家在行政执法领域推行的一项重大改革，并在2021年修订的《行政处罚法》中上升为法律明确规定，对于完善行政执法程序、加强行政执法监督具有重要意义。各地积极采取行政规范性文件的形式来推行法制审核制度，如《云南省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的实施方案》（云政办发〔2019〕39号）《红河州全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度工作方案》（红政办发〔2019〕36号）等，以保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益。

一、法制审核制度在消防执法活动中的功能价值

（一）重大执法决定法制审核要义。重大执法决定法制审核，是指行政机关在作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等重大行政执法决定之前，由该行政执法机关负责法制工作的机构（统称法制机构）对其合法性进行审核，未经审核或者审核未通过的不得作出决定。重大执法决定法制审核制度能够把好重大执法决定的“闸口”，确保每项重大执法决定必须经过合法性审查，守住法律底线。

（二）法制审核制度在消防执法活动中的实施效果。近年来，在消防执法领域，从消防救援局到各省消防救援总队都相继制定了法制审核工作规范，消防行政执法规范有效强化，行政执法质效明显提升，产生了良好的社会效果。从笔者所在的云南省红河州辖区的实施效果看，以行政复议和行政诉讼情况看，近十年来红河州无消防行政复议案件，有1起不服消防行政处罚的行政诉讼案件，消防部门胜诉。从行政执法案卷评查结果看，行政执法案卷的法律适用和法律文书制作的严谨性均有明显提高，基本未出现执法主体错误、事实不清、法律依据适用错误、裁量明显失当等情形，部分案件经法制审核后发现问题，督促办案人员再次“回炉”，弥补前期执法不足，确保了行政执法行为合法有效。从社会反馈来看，通过对消防政务服务“好差评”系统平台数据梳理分析发现，红河州消防救援机构自该平台系统2020年启用以来评价的3458个项目数据，绝大多数评价为满意，仅有3条不满意评价，占比0.087%。从行政执法领域举报投诉看，更多关注社会火灾隐患、消防违法行为，行政执法社会满意度有明显提升。

二、消防执法法制审核制度执行中存在的问题及原因梳理

重大执法决定会涉及行政相对人的权利义务，甚至可能产生较大的社会影响，其一旦脱离法治轨道，就会变成乱作为、滥作为，既可能侵犯行政相对人的合法权益，也会影响行政机关的公信力、执行力。《行政处罚法》第五十八条、消防救援局《消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》和《云南省消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》均对法制审核作出了规定，但在具体落实上，各地的重视程度不一、推行落实差异较大，在此作一些分析和梳理：

（一）当前消防法制审核工作存在的问题

1、法制审核时机介入不及时。实际工作中发现，基层大队法制审核的案件仍有少数存在审核流于形式，未严格执行行政执法决定前应当进行法制审核的规定，对案件未进行法制审核就下发处罚决定书，而在事后补签字的情况。

2、法制审核制度执行不到位。实践中各基层大队普遍未严格按照《行政处罚法》和行政处罚自由裁量基准关于从轻、减轻或者不予行政处罚的要求适用行政处罚自由裁量权，甚至有的对存在明显的证据不充分、执法程序和文书制作不规范等问题，大队却法核通过，且签署法制审核意见随意，以简单同意或同意承办人意见代替审核内容。

3、审核质量不高。根据消防救援局《消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》第二十二条和《云南省消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》第十六条明确，对执法行为进行法制审核、审批，主要从执法主体、执法人员资格、违法事实、证据、执法程序、案件定性、法律、法规、规章适用、处理建议、裁量基准运用、法律文书是否完备、规范及其他内容进行审查，但有的基层执法单位由于法律审核力量薄弱，不能发现和纠正明显的执法错误，对案件没有按照审核内容认真进行审核，审核过的案件在执法质量考核评议时仍暴露诸多问题。

4、未按照法制审核工作规范报上级消防机构审核。消防救援局《消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》第十九条：支队级消防救援机构可以决定由其法制部门对县级消防救援机构的执法行为进行法制审核。《云南省消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》第十五条对县级消防救援机构报地市级（支队）消防救援机构法制审核的案件均作出了规定。实际工作中基层大队仍存在不报支队法制审核的情形，或者报上级支队法制审核后，未按照支队提出的法制审核意见进行材料补正，大队领导直接审批作出决定，或者在支队法制审核发现存在问题提出意见退回后，大队既不按要求改正也不重新上报支队法核，直接审批作出处罚决定。

（二）问题原因梳理

1、对法制审核制度功能定位认识不清晰。实践中，认为法制审核是一项常规内部程序，既不是调查取证过程，也不是执法决定环节，法制审核意见仅具有参考性，未意识到因此可能带来的执法风险，新修订的《行政处罚法》实施前，对应当法制审核而没有审核或法制审核人员条件不符合规定的案件，在山西、福建、广西、河南、湖南等地的国土、环保相关行业部门的行政处罚案件中均有针对法制审核程序的诉讼案例，司法机关的态度基本是认定程序违法从而出现对行政机关不利的诉讼结果。

2、无专门的法制机构，无力承担法制审核工作。以云南省红河州消防救援支队为例，消防机构改革转制前，从支队至大队一级一直未设有单独的法制机构，承担法制审核工作的人员在支队由消防监督干部兼任，大队由教导员或消防监督干部兼任。改革转制后，根据云南省消防总队印发的《消防救援支队内设机构主要职责》（云消〔2020〕111号）规定：支队设置法制与社会消防工作科（火调技术科），其中一项职责为：负责州级有关规范性文件合法性审查，承担支队机关法制审核工作。按照这一规定，支队级已设有专门的法制机构并承担法制审核工作，但在人员配备上法制与社会消防工作科编制为3人，实际在编人员仅1人，且科室职责是将原来的消防执法质量考评、消防规划、技术服务机构监管、消防产品监督、火灾调查、法制审核等职责整合在一起，工作量大，任务繁重，人员数量与工作量严重不匹配。而大队一级改革后仍然未设立专门的法制机构和人员，兼职法制审核人员即监督执法人员，“查、审不分离”，监督执法人员既当运动员又当裁判员审核案件问题不可避免的存在。

3、专业法制人员缺乏，能力素质不匹配。由于受编制体制和消防执法改革的影响，一线参与消防监督执法人员严重不足，基层单位中法律专业人才所占比例较少甚至没有，要从中选出专职法制员，还有相当的难度。以红河州消防救援支队为例，全支队确定的31名专兼职法制员中法学专业人员仅2名，全州消防指战员仅有1人通过国家统一法律职业资格考试，但却不在消防监督执法岗位。全州14个大队监督执法人员最多的3人，最少的有4个大队仅1人，列管的重点单位多的近160家，少的也有50家，再加上日常监管的一般单位，执法力量与监管范围的矛盾不断凸显，基本的监督执法人员都无法配齐，法制员更是无法满足，大多只能在教导员中选任，但多数教导员非法律专业毕业且长期未从事过消防执法工作，不具备法制审核资格，监督执法人员兼任法制员的情况仍然居多。

4、缺乏奖励机制，审核质效低。一些单位领导甚至包括法制员，没有将法制员定位执法工作的指导员、监督员的角色，对于其职责权限没有弄清，对如何开展法制审核还没有清晰的认识，不知道如何正确地履行法制员职责，弱化了法制监督关口前移的作用，加之法制员主要从事的是案件审核、执法监督等“幕后工作”，难以出成绩，对法制员的关心、重视和奖励措施不到位，挫伤了法制员的工作积极性和主动性，降低了法制审核质效。

三、有效执行消防法制审核制度的建议

（一）以法治思维定位法制审核工作。《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出：“行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”《行政处罚法》（2021年修订）第五十八条规定：“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。因此，法制审核已成为与刚性法律责任相伴随的“法定动作”，不再仅仅是行政机关内部管理程序。各级领导干部、法制员要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉运用法治思维和法治方式严格执行重大执法决定法制审核制度，着力推进行政执法透明、规范、合法、公正，全面提高执法效能。

（二）落实保障明确审核机构。行政执法机关应当明确本机关重大行政执法决定法制审核的机构，并落实法制审核机构履职所需的执法装备、经费，为法制工作提供条件。编制充足的基层大队可以专兼职法制审核人员协调配备，法制审核专业人员数量不足的，按照查、审分离原则，并根据消防救援局《消防救援机构法制审核、审批和集体议案工作规范》第十九条规定：可以由支队级法制部门对县级消防执法行为进行法制审核，避免办案机构自办自审，保证审核意见的相对独立性和中立性。

（三）拓宽渠道增强法制人员力量。法制审核人员是法制工作的“质检员”，是法制业务骨干和中坚力量，具备较强的办案能力和较为丰富的执法经验，对于案件是否符合法定程序、适用法律条文是否正确会倍加注意，对违反法定程序、证据不足等能及时防止或避免，对于规范执法的效果是显而易见的，因此消防救援机构应在编制总额内统筹配备调整充实政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的法制审核人员，确因增编难度大无法配备的，可通过部门内部调剂、提级上级法制部门审核的方式做好法制审核工作，或者可探索通过政府购买服务、建立法律顾问、公职律师参与法制审核的方式，实现法律专业人才资源共享。

（四）提升素质建强法制队伍。一支优秀的基层法制员队伍，不仅能及时发现和纠正执法中出现的执法不规范行为，更能促使基层执法人员不断提高依法办案水平、增强执法能力、提高工作效率。随着国家立法脚步的加快，各种法律法规和司法解释的出台更新比较频繁，法制员要有本领恐慌意识，以工匠精神精益求精钻研业务，不断优化知识结构，要鼓励从事法制审核的人员参加国家统一法律职业资格考试，提升专业素质，同时要注重培养后备人才，并通过组织新法新规学习，业务知识讲座、举办法制审核业务能力培训班等方式进行教育培训，不断提高法制员综合素质。

（五）把握重点，全面依法执行法制审核制度。《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》规定了法制审核的主要内容，消防局《消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》《云南省消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》与上述规定几乎一致，在消防执法活动中，法制审核机构应对容易引起行政复议或者行政诉讼的行政执法行为和案卷评查、专项执法检查中发现问题比较多的行政执法行为进行重点审核，即：1、程序是否合法。包括法定程序和正当程序，即公开、告知、听证、说明理由、回避、救济等，必须符合最基本、最低程度的程序正义标准。2、事实是否清楚，证据是否充分。在法制审核前，行政处罚行为即将进入“成熟”状态，拟作出的行政处罚决定书及相关证据都已形成，执法承办机构（人员）此时应当向法制审核机构（人员）送审全部卷宗材料（证据），否则，法制审核将流于形式。3、自由裁量是否适当。审核应综合考量违法的事實、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，即行政处罚的合理性审查，目的是自我约束行使裁量权，《行政处罚法》第三十四条明确规定，行政处罚裁量基准应当向社会公布，因而执法主体在作出行政处罚时，应当受到法律规范和裁量基准的双重拘束。

结语

严格执行重大执法决定法制审核制度，是依法行政的必然要求，是行政执法机关对行政执法基本原则的良好遵循，制度的有效运行，有赖于领导干部的制度共识度和行动自觉性的逐步增强，同时还应强化法制审核人员的履职规范性和作为积极性，从而“让制度充分用起来而不只是建起来，才能实现法治政府建设的初衷，赋予制度以生命和活力”，以达良法善治贯穿公平正义的法治价值追求。

参考书目及资料

1、《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）

2、《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）

3、红河州人民政府办公室关于印发红河州全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度工作方案的通知（红政办发〔2019〕36号）

4、云南省消防总队：《消防救援支队内设机构主要职责》（云消〔2020〕111号）

5、侯孟君：重大执法决定法制审核制度实施问题研究——以宁波市为例（《行政与法》2019年第6期）

6、侯孟君：重大执法决定法制审核制度的推行进路（行政诉讼案例研究 2017-11-06）

7、张选举 陈伟莲：行政处罚决定法制审核司法审查问题研究（公众号文章：明德公法2021年 9月22日）

8、陈硕：新《行政处罚法》解读（二）：对行政机关法制审核的影响丨礼念（公众号文章：世礼法商 2021年6月25日）

9、国务院新闻办公室网站：《介绍全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度有关情况发布会》（学习强国：2019年1月4日）

10、消防救援局：《消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》

11、云南省消防救援总队：《云南省消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》

12、云南省消防救援总队、红河州消防救援支队有关执法质量考评的通报

作者简介

张玲，女，傣族，籍贯：云南石屏，现任云南省红河州消防救援支队中级专业技术职务，法学学士，从事消防法制审核工作）