浅谈当前基层文物行政执法工作遇到的问题和对策

【提要】当前全国文物执法部门正处于事业单位机构改革的过渡时期，机构设置和人员去向问题存在不确定性，但文物违法案件时有发生，且案情复杂化、多样化，对文物执法的要求却越来越高，执法工作不会因改革而暂停。中央及各级文物部门对文物工作十分重视，在文物执法方面加强了顶层设计，为基层执法保驾护航。作为基层文物执法部门面对改革，面对执法环境变化，面对案情复杂多样化，应当充分认清文物执法形式，肩负落实新时代文物保护的历史使命。笔者基于基层文物保护管理和文物执法经历，结合当前实际从基层文物执法遇到的问题入手进行分析阐述并提出对策。

【关键词】文物行政执法、改革、对策

一、当前改革过渡期基层文物行政执法现状和问题。

（一）机构改革带来的不确定性。2020年是事业单位机构改革的收官之年，基层文物执法部门多数内设在文物管理机构里面。目前基层文物管理机构多数为财政拨款事业单位，文物管理部门参与事业单位机构改革主要表现为两个方面，一是部门改革，决定基层文物部门何去何从，执法机构是否保留各个地方不一样。执法机构不保留的，人员是否保留，根据“编随事走，人随编走”原则，基层文物工作人员本身紧缺的情况下，这种文物执法人员流动必然导致基层文物人员紧缺加剧，影响基层文物管理工作。这将是过渡期文物管理工作遇到的困难之一。二是职能改革，基层文物部门还要不要行政执法的问题。但改革过渡期势必面临部门和执法人员分开，文物管理和文物执法分开，执法技术和专业分开的问题，一定程度上影响文物执法工作。但目前改革深入推进，文物管理所仍然继续承担行政执法职能。另一方面文化市场综合执法改革也在同步进行，青阳县新进文物执法人员取得执法资格上执法种类不再保留“文物”两字，而是标识为“文化市场综合”。过渡期的这些不确定性势必影响文物执法效率。

（二）文物安全状况不容乐观。第三次全国文物普查数据显示，三十年来有近四万处不可移动文物消失，还有大量文物保护状况堪忧。青阳县2020年对不可移动文物调查时发现，全县自第三次文物普查一般文物点189处后近10年消失或破坏12处，平均每年消失一处之多，其中除自然不可抗力消失外，大部分都是重视不足保护意识不强人为所致。文物安全形式堪忧，笔者认为亟须加强文物执法，防止文物遭到破壞的态势进一步恶化。

（三）当前文物执法工作在基层仍重视不足。基层文物执法面临着工作多人员少，案情多案件少。基层文物执法是文物安全最重要方面，市县文物执法是冲在一线，面临文物多而散，所涉及场所路偏而远。再加上乡村振兴旅游开发，工程建设破坏文物案件数量呈增加趋势。一线文物工作人员不足，存在编制少的现实，地处皖南山区小县有的的文物所只有三四个人，其中执法人员更少，有的所只有一个编，执法工作至少需要两人，执法工作无从谈起。一些地方虽然在大的工程项目设置文物前置审批，但这些项目又多是政府重点工程。而文物勘察和发掘清理工作往往耗时较长，影响重点工程施工进度。项目立项往往在施工前征求意见只是“走过场”，或者在施工过程中发现文物图省事隐瞒不报不顾等。这些人员不足，部门漠视是基层文物保护遇到的老大难问题。

（四）过渡期文物行政执法有待进一步规范

1、执法主体不明，办案效率不高。

当前基层文物执法方式主要为委托执法，具体执法工作主要由基层文物部门承担，执法主体一般为上级主管部门。这种委托执法的方式相对于当前需要不断规范执法程序的行政执法工作非常不便，往往一个案件办理下来，需要不断请示领导和加盖执法主体公章，或者是执法系统里反复确认通过，这些人为增加的复杂程序必然带来执法效率的下降。所以当前在文物执法工作中迫于情况，一些基层执法人员往往都是“先斩后奏”，但这种“先斩后奏”属于程序不合法。此外过渡期在司法实践中将产生新的多头管理、交叉管理现象，委托执法出现两个被委托对象即基层文物部门和文化市场综合执法部门，过渡期势必出现分工管理上的交叉，部门间的磨合问题，造成了当地文物行政执法工作的疲软。

2、乡村文物案情多发，管理困难大。

随着城乡建设步伐加快，文物资源正在减少和流失，根据调查统计青阳县近年来文物违法事件大多发生在城乡建设领域，这在基层一线文物执法中遇到的情况则表现的更加明显。如青阳县城乡周边市级文物保护单位天主堂，县保单位双河桥、富阳桥维修工程设计没有按程序及时报批等。然而近年来更多的文物破坏发生在城乡建设施工过程中。施工方为了节省成本，又因缺乏监管，加上文物保护意识不强，乡村发展观念落后，工程经常直接对受保护的古桥、古井、古遗址等表面或周边直接采取混领土硬化，施工粗暴，令人惋惜。此外，这些工程大多是乡村环境改造的民生工程，由地方政府或政府部门主导，村委会组织实施。按规定这些案件的执法对象应该工程建设单位村集体组织。而不应该是缺乏施工资质的农民包工的施工方，而从目前文物执法案件来看执法对象大多为施工建设方。执法对象没有确定好直接影响执法公正性和执法环境改善。

3、执法程序混乱，执法文书不规范。

我国长期以来不重视程序正当在追求实体正义时忽略程序正义存在诸多重实体而轻程序的现象”。现阶段的文物行政执法存在一定程度的不规范抑或是强调效率的执法行为主要表现为执法程序的不规范，难以保证执法结果的正确性和正当性1。无论执法理由的正当与否违背法律程序本身就是在违反实体法给整个文物行政执法的实施带来严重的不利后果，无法为实体法服务阻碍文物法治建设。执法文书不规范表现在文书“少、乱、缺”。“少”是执法案件少，文书自然用的不多，“乱”是在执法过程中文书种类使用不规范，呈现乱象，如本应使用“责令整改通知书”，而有些部门却习惯性使用“关于××整改的函”。用“现场检查记录”代替“现场检查（勘验）笔录等。“缺”是一个案件办理下来，文书逻辑性不完整，不能组成一个完整的合格案卷。

4、监督乏力，文物保护机制有待健全。

一是监督流于形式，不便操作。法律虽然规定了文物部门对破坏文物的行为有监督的权利，但在实际过程中，违法现象时有发生，而文物保护人员缺乏财力、物力不足往往導致大量文物遭到破坏。二是监督主体滥用监督权。实践中，有些监督主体为了利益，干预正常监督程序法律监督成为权力滥用的借口。当地政府在经济建设的大潮中，为了谋求经济利益，打着文物修复的名义，对其进行拆建、毁坏、迁移等等严重破坏了文物的原真性和完整性。

二、当前基层文物行政执法工作的建议与对策

（一）不断学习，了解动态，担当基层文物执法的新使命。

1、厘清关系，把握职能，明确文物执法的主体地位。文物行政执法工作要按照属地管理的原则，减少文物行政执法层级，执法重心适当下移，逐步建立健全以地市、县区级文物执法机构为执法主体的执法体制。2016年4月中共中央办公厅国务院办公厅联合印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》明确综合执法适用范围。文化市场综合执法机构的职能主要包括：“查处演出、艺术品经营及进出口、文物经营等活动中的违法行为”。可以看出文化市场综合执法队伍统一行使文物市场经营领域的行政执法职责，由相关文化和旅游行政部门承担主体责任。文物行政部门在职责范围内指导、监督文化市场综合执法队伍开展执法工作。文物市场以外的文物行政执法职责由文物执法队伍行使。2019年6月文化和旅游部和国家文物局联合下发了《关于加强地方文物行政执法工作的通知》依据《意见》落实了市、县文化市场综合执法队伍文物行政执法责任，厘清综合执法队伍和行政管理部门关系等要求，市、县两级有文物执法队伍的，文物市场以外的文物行政执法职责由文物执法队伍行使;市、县两级没有文物执法队伍的，由相关文物行政部门委托文化市场综合执法队伍行使文物市场以外的文物行政执法职责，并指导、监督文化市场综合执法队伍开展相关执法工作。

2、创新方式，规范程序，积极探索和推进“互联网+执法”。2013年全国文化市场技术监管与服务平台运行，目前该平台已经成熟，而且该平台已经推出“文化执法”APP手机执法终端，基层文物执法人员可以通过全国文化市场技术监管和服务平台应用，促进办案流程和执法工作网上运行管理。笔者在执法过程中发现平台已经把文物执法职能涵盖其中，该系统中有关文物执法案由29条。笔者案件事务可以确定该系统具有执法检查、立案、行政处罚、听证、结案等规范程序，具有可操作性。借助综合执法平台，针对案卷标准不同、格式不一等情况，根据相关法律及上级业务部门文件要求，细化了案卷标准，统一了文书格式，保证案卷质量，提升过渡期办案质量。此外基层文物执法部门可充分利用当前科技发展成果，加强文化市场综合执法智能监控和大数据监控，依托互联网、云计算、大数据等技术，充分运用移动执法、自动监控、卫星遥感、无人机等科技手段，实时监控、实时留痕，提升监控预警能力和科学办案水平。

3、畅通渠道，重心下移，强化文物行政执法监督。

随着新时代到来，特别是习近平总书记对文物工作的高度重视和关心，我国文物事业迎来了新的发展机遇。国务院发布的《进一步加强文物工作的指导意见》明确指出要加强文物督察，加强地方文物执法工作，严格责任追究。要强化上级文物行政执法机构对下级文物行政执法机构的监督、检查和指导职能，进一步加强对文物行政执法机构和执法人员的监督，重点对文物行政执法过程中执法不严、违法不究、执法程序不当等行为进行监督。随着综合执法改革的深入，各级文化文物部门职责得到进一步明确，社会监督机制逐步建立健全。基层文物执法部门则需逐步完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，自觉接受社会舆论和人民群众的监督。对群众举报、新闻媒体反映的违法行为要认真调查、核实，并依法及时做出处理。

（二）紧扣人才，着力培养，形成新执行力。

近年来不断重视开展与文物相关的培训活动，但文物行政执法类培训不多，执法队伍高学历人才缺乏、专业结构不合理、执法人员的法制观念和法律意识比较薄弱。积极开展文物行政执法人员培训工作显得十分必要。培训应面向基层，实用有效，培养一批即懂文物又懂执法的多面手。以法律、法规、相关政策、案例分析和工作方式与程序为主要培训内容，采取灵活多样的方式，注重执法实务，以案示训。重点培训一线文物行政执法人员，进一步明确岗位职责，全面提升队伍素质。同时，要对热心于文物保护工作的业余文保员、志愿者和信息员进行培训，引导全社会积极参与文物行政执法工作。

（三）理顺关系，源头防范，优化文物执法的环境。

1、扩大宣传，防患于未然。

充分利用国际博物馆日和中国文化遗产日等节日，运用公开栏、新闻媒体、短信、微信圈宣传法律法规。定期公布文物行政执法检查、督察和文物违法行为处理信息，加大对故意违法以及社会影响恶劣的违法行为的曝光力度，提高全社会文物保护意识，形成良好的执法氛围和执法环境。定期深入到各文物保护单位、遗址和文物密集区范围内的乡村、街道和社区，向当地群众面对面进行文物法制宣传，把宣传工作延伸到基层、延伸到公众，有效利用各项活动进行普法宣传。进而提高民众的文物保护意识，使民众积极配合文物行政执法工作的开展，降低文物行政执法工作的难度2。

2、审批把关，源头把握。目前，县市级文物管理部门既承担有文物执法监管职能又具有文物审批许可职能。所以把好审批关是文物执法前期工作的重要基础。审批阶段做好事前法律宣传告知、事中规范程序、事后监督提醒的方法，降低文物违法案件的发生概率，从源头上减少文物违法案件，为文物执法减轻压力。

3、执法说理，事中调控。开展执法说理包括执法文书说理和执法过程说理。执法文书说理应该向当事人说清事理、法理和情理。其中事理是基础，法理是尺度，情理是参考，以消除当事人的抵触、对立情绪。执法过程说理在该案发生之初，当事人可能并未意识到违反了相关法律，也未意识到违法行为的危害性，表现得不以为然。办案过程中，办案人员耐心说理，使当事人清楚了解了到底何处违规，为何作出行政处罚，最终令当事人逐渐端正了态度，承认了错误，心平气和地履行了行政处罚决定，事后的整改措施比较及时到位。

注  释：

1.苏炳豪 张国超.文物行政执法研究 [M].云南：法制与社会，2017.9

2.王希平 探索文物行政执法存在的问题及其对策 [M].北京：神州·上旬刊，2020.2

作者：青阳县文物管理所  严加发   邮编：242800