基层应急管理能力提升分析框架

【摘要】提高应急处突能力是新时代全面实现国家治理现代化大背景下，各级政府及工作人员的重要任务。二零一八年是我国应急管理部成立的元年。在党和国家机构改革的大背景下，应急管理部整合了十三家单位的应急救灾等职能合并而成。成立以来，应急管理职能从中央到地方，从整体到局部都发挥了重要作用。特别是今年疫情以来，基层应急管理建设和应急处置能力发挥了巨大的作用。本文以地方职能部门应急管理局的组建及发展为脉络，对基层应急管理建设的背景及意义、建设进程中的困境分析、改革现状及全面建设基层应急管理体系和提升应急处置能力提出对策建议三部分做出论述。目的和意义：以基层应急管理体系建设和提升应急处置能力为出发点。尝试对本区域内的应急体系建设现状做评估并提出对策与建议。在持续深化党和国家机构改革这场深刻变革背景下，通过对职能部门从“物理变化”到“化学变化”改革困境分析，在打通政府职能转变路径的同时，为基层应急能力的提升提供借鉴。主要内容：通过文本分析、实地调研、区域比较等方法文章提炼出地方政府基层应急体系建设中现存的问题，并在第三部分提出相对应的具体建议与对策。创新点是在坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的基础上，尝试采用“整体性政府”和政府规制理论综合的视角来研究如何进一步整合应急管理职能，以全面提升基层应急处突能力。

【关键词】应急管理体系;基层应急;突发公共事件;处置能力

改革开放至今，我国经济建设取得了举世瞩目的成就。随着我国社会经济的不断发展变化，社会多元化、工业生产多样化、突发公共事件频发性，这些给当代政府在应急处置方面提出了严峻的考验，这也是当前深化政府机构改革的主题之一，同时也是政府公共管理职能是否达标的重要验证指标之一。

在纷繁复杂的地方政务工作中，应急处突能力与地方政府实践工作联系密切，而且是地方政治经济稳定发展的重要保障。党的十九届四中全会提出，推进国家府治理体系和治理能力现代化，坚持和完善中国特色社会主义行政体制。通过不断强化政府转变职能，适应当前经济社会的变化，使民众对来自服务型政府新的变化有了更多的安全感、认同感和获得感，更深层次的指向——即全面建设服务型政府。

一、基层应急管理体系建设实践整体脉络

任何一项制度改革背后都包含着特定的价值追求。任何一个职能体系的建设都有非常具体的现实指向。基层应急管理体系建设是新时代国家制度和体制建设的一种延续与创新。我国学界一般将2002年“非典”的应急处置作为我国建立科学现代应急管理体系的开端。自2002年至今，我国应急管理体系不断成熟，中央到地方的应急管理体系科学规范，应急处置能力不断提长。而在这格局背后其实是以“大部制”建立为表现的政府职能转变的实质，其最终目标正是为建设人民满意的服务型政府而努力。

应急管理体系建设的重点工作在于加快政府应急职能深刻转变，提升应急处突能力，服务于国家治理能力和治理体系现代化及建设服务型政府的根本目标，促进政府治理体系和治理能力现代化，推动经济社会持续健康发展。

各级地方政府的机构改革也同步于中央政府。以营口应急管理局的建设为例，其成立以来，对标先进地区关于应急管理体系建设的情况，在“软、硬件”建设方面大胆创新，取得巨大的成果。诸如：应急管理“规划编制”建设、“安全生产”责任到人制度建设、应急预案体系建设、社会应急救援力量建设、建立应急管理专家库、发挥应急宣传平参建设等方面。

二、地方政府基层应急管理体系建设研究意义

本课题以政府应急处置职能为切入点，以建设服务型政府为目标，以提升应急处突能力为指向，即：基层应急体系建设为主线，对地方政府在基层应急处置能力提升建设之路上的困境进行分析并尝试性的提出应对策略。其研究意义有以下方面：

首先，有利于本地区基层应急管理体系建设的系统性、整体性、协同性发展。在政府职能转变必然路径和建设服务型政府目标指引下，通过对地方政府机构改革现状分析，梳理现存问题，提出相应对策，用政府党和国家机构改革的新成效，打造应急管理体系建设的新面貌，从“物理变化”转到“化学变化”。

其次，有利于加快实现本地区的治理现代化发展。通过对机构改革困境的梳理，理顺应急管理体系中各职能部门之间关系，实现应急处置能力的现代化，进而实现本地区公共应急管理事项治理的现代化。

第三，有利于切实加深民众、企业、社会组织等在地区发展中的安全感。通过对当地应急管理能力的提升，建设稳定和谐的发展环境，尽而为全社会提供一個优越、和美的生活、生产环境。

三、基层应急管理体系建设的分析框架

本课题主要思路为：以政府应急处置能力为切入点，以建设服务型政府为目标，以提升应急处突能力为指向，以地区具体实践为例，对各级地方政府在持续推进应急管理体系建设上的困境进行分析并尝试性的提出应对策略。

尝试综合政府规制理论、“整体性政府”及“精细化政府”等行政管理学科前沿理论，在坚持马克思主义辩证唯物论原则下，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，采用理论（政策）探讨与实证研究相结合的方法展开研究。同时，综合利用政府工作报告进行文本分析，利用问卷调查方法、综合归纳等方法进行研究。坚持实事求是研究原则，通过调研进行论证研究。紧密结合应急处置能力发挥中现存的问题，用行政管理学科分析框架深度剖析，进一步提出解决问题的对策。综合以上理论及分析基础，提出应急体系建设中可以利用的三个指导原则：

其一：地方政府推进基层应急管理体系建设是以政府职能转变为实质，以服务型政府建设为目标的深刻变革。

其二：地方政府推进基层应急处突能力的实现，是新时代政府能力治理能力现代化的重要体现。

其三：落实应急管理体系建设要以全面建设服务型政府为目标，进一步解放思想、转变观念。

参考文献：

1.余京洋.农村基层组织应急管理能力提升路径[J].农村经济与科技，2021.32

2.吴丽峰.城乡基层突发公共卫生事件应急管理研究[J].决策探索，202105

作者简介：王奥，1981年3月出生，男，山东人，汉，硕士研究生，副教授，研究方向：政府治理