我国应急法律体系的冲突与弥合——以紧急状态的多重逻辑为切入点

金晓伟

（中共浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 311121）

一、问题的提出：应急法治范畴下的应急法律体系

面对2019年年末暴发的新冠肺炎疫情，以习近平同志为核心的党中央高度重视疫情防控工作，团结带领全国各族人民战“疫”，取得了疫情防控的重大战略成果，在世界范围内展示了中国的治理能力和制度优势。我们在肯定疫情防控工作成绩的同时也要认识到，在人们耳目所见的一系列疫情防控措施背后，尚有一个重大而又现实的课题亟待研究，即如何进一步加强应急法治建设，确保国家和社会在非常规状态下的各项活动始终在法治的轨道上运行。实际上，早在疫情防控最吃紧的时期，针对一些地方防控措施朝令夕改和一部分危害疫情防控的违法犯罪行为，中央即已传递出加强应急法治建设的信号。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”[1]。“要构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，强化公共卫生法治保障。”[2]在此背景下，应急法治范畴之下的诸多子课题迫切需要展开。

建设应急法律体系是实现应急法治的一项基础性工程。完善的应急法律体系能够为国家（政府）、社会和公民的应急行为提供清晰明确的制度规则，确保公共秩序的安全和稳定。然而，在权力与权利（自由）的理论框架下，公权力与私权利（自由）之间是一个动态结构，两者的关系随着不同的社会状态而不断变动。正如在疫情防控的具体情境中，社会状态的切换影响国家（政府）应急权力与危害疫情防控行为背后隐含的公民权利（自由）之间的动态结构，关系到危害疫情防控行为的界定和疫情防控具体措施的合法性判断。换言之，同样的应急行为（措施）在不同的社会状态下讨论，会形成不同的合法性判断结论。在应急法律体系的建设过程中不注重结合社会状态予以分类设计，势必导致法律体系自身的冲突。只有以适配的社会状态为前提，方能确定政府应急权力的界限，为政府开展疫情防控等重大突发事件应对活动提供明确的规范性指引，实现公权力与私权利（自由）的动态平衡。这既是应急法律体系建设的具体目标，也是应急法治的应有之义。

二、冲突的形成：我国应急法律体系的建设及其发展瓶颈

（一）我国应急法律体系的建设：历时性与共时性的叠加

突发事件具有高度的不确定性，这要求立法机关直面既有应急法律体系在现实情境下暴露出来的缺陷与不足，并通过及时高效的立法活动为相关法律法规打上“补丁”。正因为如此，我国的应急法律体系在历时性与共时性的叠加作用下生成。回顾应急法治建设历程，2003 年“非典”疫情结束之后，我国迅速启动相关立法、修法工作，应急管理领域制度建设很快取得成效，逐步形成了以“一案三制”（预案和体制、机制、法制）为内容框架的应急管理体系。其中，“法制”在静态上指法律和制度的总称[3]，而“法制”的结构性组合就指向了应急法律体系。2007年《突发事件应对法》颁布实施，奠定了我国应急法律体系的“总分式”基本框架。此后，围绕自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四个类型方面所制定的一系列法律法规构成了我国应急法律体系的主要内容。历史是相似的，自新冠肺炎疫情暴发以来，解决应急立法历史遗留问题和疫情防控工作经验总结的双重因素，激发了应急管理领域的新一轮立法动议，修改《突发事件应对法》《传染病防治法》《野生动物保护法》等法律法规活动纷纷启动或提上议程。当然，由于法律的相对稳定性，“应激式”立法的作用仍然滞后于重大突发事件应对的紧迫需求。在疫情防控的关键时期，为了尽快回应社会各界广泛关注的滥食野生动物导致公共卫生安全巨大隐患的突出问题，第十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，为打赢疫情阻击战、保障人民群众生命健康安全提供有力的立法保障。与此同时，一系列规范执法和司法活动的司法解释、司法解释性质文件和其他规范性文件也为我国应急法律体系的建设提供了丰富的共时性资源。其中，颇具代表性的是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020 年2 月联合印发的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》。可以说，也是在历时性和共时性的叠加作用下，我国应急法律体系的规范内容得以不断完善。

（二）我国应急法律体系建设发展的瓶颈：“情境化”背后的冲突

经历了十多年的建设发展和数次重大突发事件的实践检验，以《突发事件应对法》为基本框架和四类突发事件应对法律规范为主要内容的应急法律体系总体来说发挥了明显的作用，但同时也隐藏了不少缺陷与不足。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，诸如体系内一般法与特别法之间的冲突、政府综合协调和部门专业应对的矛盾以及法律法规的实效性不强等问题多有学者论及，此处不再赘述。需要引起注意的是，无论是在疫情防控最吃紧的关键时期，抑或是目前的常态化疫情防控阶段，各级政府基本采取了分区、分级、分类精准防控的策略，以应对疫情防控等重大突发事件在风险上的不确定性和区域特殊性。可以说，分区、分级、分类精准防控策略，反映出应急法律体系建设的“情境化”需求。理论上，情境的多样性和既有法律规范的缺陷催生了综合“功能主义”和“规范主义”的“情境化”规范进路，有助于在特定背景下更好地理解与规范权力运作，实现合目的性与合法律性的动态平衡[4]。因此，从应然的角度出发，需将“情境化”的规范进路嵌入整个应急法律体系的建设中，对社会状态（具体情境）的不同类型及其相互间的切换作细致的界定，进而有针对性地设计不同层次的规范性指引。

遗憾的是，审视既有应急法律体系，虽不乏有关社会状态（具体情境）类型的规定，但类型间的切换规定阙如，与之相匹配的分类规范性指引布局松散。例如，《突发事件应对法》规定突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四个等级，但将具体的分级标准交给了国务院和国务院确定的部门（基本以应急预案形式呈现），并以预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的突发事件应对流程完成了整部法律的设计。客观地说，这种流程设计是我国应急法律体系建设当中的一个缩影，但其中的关键性问题呼之欲出，即在社会状态（具体情境）存在不确定性的背景下，我国应急法律体系中有关紧急状态的规范内涵不甚清晰，难以与相适应的社会状态（具体情境）对接，部分条款甚至因融贯性问题而存在明显的体系冲突。这既是整个应急法律体系追求内部协调的前提性问题，也是应急法律体系能否在未来实现系统性升级的瓶颈问题。在更深层次的意义上，只有透过应急法律体系在实践中暴露的缺陷，挖掘影响其体系冲突的内部根源性机理，方能切中要害、破解应急法律体系建设发展的瓶颈。

三、冲突的机理：紧急状态的三重逻辑

前述提及，公权力与私权利（自由）的关系是随着社会状态和具体情境而变动的。确定社会状态和具体情境是分析的前提和基础，特别是在新冠肺炎疫情等重大突发公共事件暴发时期，尽可能消除关于社会状态和具体情境的不确定性，方能确定公权力行使的范围及其限度，使之与私权利（自由）之间形成动态平衡。然而在我国，受制度逻辑、实践逻辑和理论逻辑不同程度的影响，有关紧急状态的规定及其理解与适用存在明显的张力，可谓是应急法律体系冲突的深层次原因。

（一）紧急状态的制度逻辑

紧急状态的制度逻辑，即我国实定法上关于紧急状态的规范立场和制度安排。纵观我国现行法律体系，有关紧急状态的明确规定散见于《宪法》《戒严法》《反恐怖主义法》《国家安全法》《突发事件应对法》《治安管理处罚法》等多部法律之中。经过细致分析可以发现，我国关于紧急状态的制度逻辑存在法律状态和事实状态的分野。

从法律状态上看，我国实定法上关于紧急状态的基本立场确立了紧急状态制度。具体而言，2004 年通过的《宪法修正案》以“紧急状态”的规定替代了过去的“戒严”规定，同时明确了进入紧急状态的法定条件，即全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令；国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。很显然，紧急状态制度具有宪制属性，一旦有权机关宣布进入紧急状态，意味着国家或某一地区发生宪法秩序的切换。除了宪法上的规定，《反恐怖主义法》《国家安全法》《突发事件应对法》以及香港基本法、澳门基本法、港澳驻军法都作出了类似的配套性规定。上述规范内容构成了我国紧急状态法律制度的基本框架。在此意义上，“紧急状态”可谓是一个严谨的法律术语，应当在明确的条件下规范使用。

从事实状态上看，我国实定法上关于紧急状态的规定主要用于描述一种紧急、紧张或紧迫的情境，通常可以为“紧急情况”“紧急情形”“紧急状况”“非常情况”等其他事实状态的描述所替代，不具有紧急状态制度意义。例如，《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项关于“拒不执行人民政府在紧急状态情况下发布的决定、命令的”的规定。客观地说，该项中的“紧急状态”近乎紧急状态制度意义。当时，《治安管理处罚法》与“紧急状态法”同期起草，前者率先颁布施行，其中规定的“紧急状态”与后者是保持一致的。遗憾的是，由于制定“紧急状态法”的努力最终转向制定应对常规应急状态的《突发事件应对法》，《治安管理处罚法》中的紧急状态规定失去了制度依托，将其理解为一种事实状态描述更有助于避免条款虚置。较为常见的还有关于“在国家出现紧急状态或者非常情况时”的规范叙述①。此外，还需注意《突发事件应对法》附则第六十九条的规定，该条把“发生特别重大突发事件”作为进入紧急状态的前提条件之一，侧面说明特别重大突发事件响应状态已经高度接近具有法律制度意义的紧急状态。鉴于《突发事件应对法》第三条第二款以社会危害程度、影响范围等因素为标准，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件划分为特别重大、重大、较大和一般四个等级，在全国人大常委会或者国务院作出进入紧急状态决定之前，可以将四个等级的突发事件响应状态都理解为描述事实状态的紧急状态。总体而言，将紧急状态作为事实状态使用的情形在法律上并不多见，对紧急状态的制度逻辑冲击不大。

（二）紧急状态的实践逻辑

将紧急状态作为事实状态使用的情形在法律上较为少见，这并未对紧急状态的制度逻辑造成强烈的冲击，却为紧急状态的实践逻辑生成埋下了伏笔。经梳理，作为描述事实状态的紧急状态主要出现在司法解释、司法解释性质文件、其他规范性文件以及各类应急预案中。

回到《突发事件应对法》施行不久后的2008年，我国南方地区遭受历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，最高人民法院行政审判庭于当年4 月11 日召开座谈会，形成了《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》，其中有一条内容是“对因灾害引发的行政案件，凡是符合法定起诉条件的，均应当及时立案，不得以属于紧急状态为由不予受理”。众所周知，当年全国人大常委会和国务院并未作出“进入紧急状态”的决定，座谈会纪要中所指的紧急状态可以说反映了紧急状态实践逻辑的发展。在司法解释和司法解释性质文件中，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在新冠肺炎疫情暴发之后联合印发的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》可谓是直接展示紧急状态实践逻辑的代表性文本。根据该意见，新冠肺炎疫情期间可适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项规定之“拒不执行人民政府在紧急状态情况下发布的决定、命令的”。鉴于我国并未依照《宪法》宣布进入紧急状态，由此可推导出，执法、司法机关在实践适应中也突破了紧急状态的制度逻辑，将《治安管理处罚法》中的“紧急状态”理解适用为事实上的紧急状态，而非宪法上具有法律制度意义的紧急状态[5]。

在其他规范性文件和各类应急预案中，紧急状态或直接被概括定义，或被用于描述一种超常规的事实状态，其实践逻辑得到进一步扩张。简单列举几例：《武汉市防洪管理规定》中关于“武汉关水位临近保证水位时，全市防汛工作进入全面紧急状态，实行紧急总动员”之规定；《南京市有轨电车交通管理办法》中关于“除紧急状态不得在站台以外上下客”之规定；《重庆潼南区粮食突发事件应急预案》中关于“在粮食市场呈现紧张、紧急状态时”之规定；等等。

可以说，尽管大量较低位阶的规范性文件特别是应急预案本质上是各种应急法律规范的具体执行方案，但有学者认为，“目前的国家和省级预案创制、补充了大量的法律规范用于弥补立法缺陷，事实上已使预案本身异化为应急法律体系的一部分”[6]。换言之，某些高位阶的预案未来可能会迎来法律化的升级过程，而随着大量有关紧急状态的规范表达在实践中不断接近事实状态，紧急状态的实践逻辑与制度逻辑之间的张力很可能会进一步加大。

（三）紧急状态的理论逻辑

关于紧急状态，理论上众说纷纭。界定紧急状态的核心问题是解决社会状态和具体情境的转换问题，从而适当地通过对危害疫情防控等有关行为的法律规制实现权力与权利（自由）的动态平衡，满足应急法治的要求。然而，受紧急状态制度和实践逻辑张力的影响，有部分学者对于紧急状态的认知存在偏差，以至于将紧急状态、（行政）应急状态以及紧急、紧张或紧迫的事实状态混淆使用。抛开错误的认知，理论上其实不乏针对紧急状态的细致分析。归结起来，不外乎不同的划分观点，包括“二分法”“三分法”“四分法”以及“多元一体说”。共通的一点是，这些划分观点都将常规社会状态（也称“常态”“常规状态”“平常状态”）作为基本参照系。

“二分法”就是根据社会状态是否为常态作简单切分，进而把紧急状态等同于非常规状态；同时，将突发事件应急状态视为紧急状态的重要组成部分而不再区分[7]。赞同“二分法”的学者认为，社会发展带来的种种风险可能触发危机，突如其来的危机会将国民抛入一种不同于日常生活的紧急状态中；紧急状态就是因为突然发生的紧急事件造成一系列难以预见的、急迫的、具有破坏性的后果而使社会陷入的一种区域性或全域性非常规生产生活状态，与通常《宪法》《戒严法》研究中作为政府行使超法律的紧急权力理由的“紧急状态”并非同一谱系[8]。还有部分学者直接忽略了紧急状态的划分，在叙述“紧急状态下的执法行为发生异化”[9]以及使用“在重大突发性疫情所致的紧急状态之下”“突发公共卫生紧急状态”[10]等表述时将应急状态与紧急状态合二为一，在某种意义上也可以归入“二分法”的立场。

“三分法”就是对基于“二分法”的紧急状态再细化，将社会状态分为平常状态、应急状态和紧急状态。赞同此种观点的学者认为，突发事件只是部分等同于紧急状态[11]。本质上，疫情防控期间属于应急状态，不属于紧急状态。《宪法》规定的紧急状态是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段。应急状态下的危险程度没有紧急状态那么高，因而应急状态下的防疫应更加强调法治，诸如《刑法》《行政处罚法》《行政强制法》《治安管理处罚法》等许多法律规范不仅不应因为防疫工作而被停止执行，反而应被更加严格地执行[12]。

“四分法”对紧急状态的界定更趋精细，提出在平常状态之外，依照危险和紧迫程度的不同，可以将紧急状态划分为一般紧急状态、特殊紧急状态以及战争状态[13]。

除此之外，还有学者综合不同的划分观点，提出紧急状态是一个多层级和多形式的应急状态，既可以将所有关于非常态意义上的突发事件都归于紧急状态，也可以将其分为不同的层次和种类，只是将某一层次设定为紧急状态[14]。这种观点可以概括为“多元一体说”，进而还可以延伸出“大紧急状态”和“小紧急状态”的概念。

紧急状态的理论逻辑与前述提及的制度逻辑、实践逻辑相互作用。如果说制度逻辑和实践逻辑之间的张力是立法者遗留的问题，那么其在某种意义上也受到了紧急状态理论认知分歧的影响。当这种认知分歧再一次传导至应急法律体系建设领域时，势必又会带来新一轮的张力和冲突。

四、冲突的弥合：我国应急法律体系的完善思路

紧急状态的多重逻辑共同演绎了社会状态的不确定性。“‘一级响应’、‘紧急状态’、‘战时状态’等多种状态的随意使用，让人无所适从，也让具体的防疫举措在寻找各种法律依据中相互冲突。”[15]这种担忧不无道理，无论是在理论空间还是在实践场域，前提性问题的含混导致国家（政府）的应急权力和公民权利（自由）之间的动态平衡关系难以被精准把握，引发应急法律体系内部的冲突，不符合应急法治建设的要求。弥合冲突的基本立场是消解紧急状态的多重逻辑张力，统一全社会关于疫情防控等重大突发事件应对的法律共识，明确不同社会状态下政府应急行为和应急措施的合法性判断情境，使我国应急法律体系达到一个逻辑自洽、内部协调的理想状态。

（一）解释“紧急状态”：在法律与事实之间

尽管紧急状态的逻辑张力导致我国应急法律体系的冲突，但从解释论的角度来说，体系性的冲突存在内部调和的可能。基于这一立场，有学者认为，“现在应急管理领域的个别法律规范看似不够清晰，但真正存在法律规范冲突的情况较少，许多问题通过法律解释即可加以明确、及时解决，可给基层执行机构和工作人员带来执法司法工作便利”[16]。譬如，针对《治安管理处罚法》第五十条第一款中有关“拒不执行人民政府在紧急状态情况下发布的决定、命令的”规定，有学者就运用历史解释、学理考察、体系解释等方法，将“紧急状态情况”界定为“突发事件响应状态”，平衡了应急法治要求和疫情防控实际需要[17]。还有学者认为紧急状态和行政应急状态（突发公共卫生事件）之间的理论基础是相通的，可以将紧急状态法治置于突发公共卫生事件特别是重大突发公共卫生事件场景下思考[18]。从本质上说，该观点系将紧急状态的制度逻辑解释运用于基于实践逻辑的紧急事实状态。

（二）构建完善的紧急状态法律制度：在分立与整合之间

解释“紧急状态”的努力虽然可以暂时缓解紧急状态在法律制度和事实状态上的张力，调适既有应急法律体系，但不足以从根本上解决问题，甚至有可能加剧社会对于紧急状态的认识分歧。如同持解释论的学者所承认的，将《治安管理处罚法》中的“紧急状态情况”与《突发事件应对法》中的“应急响应状态”相对应是历史原因导致的，将来应作适当修改，防止紧急状态概念的泛化[19]。实际上，我国现行法律关于紧急状态制度的立场是十分鲜明的，其与（行政）应急状态有着截然不同的制度安排。正如《突发事件应对法》附则部分所明确规定的，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。因此，有学者指出，“《突发事件应对法》基于常规突发事件应对的情景假设，其规定的发布预警、启动应急预案、设立应急指挥机构等措施，只能作为一般行政管理秩序切换的标识，远不足以成为社会秩序整体切换的符号”[20]。所以，就既有的应急法律体系而言，重大突发公共卫生应急事件在法律意义上不属于紧急状态，在疫情防控等情境下机械适用紧急状态的制度规则将面临法治的考问。实践中，不对紧急状态和（行政）应急状态加以辨析，任由紧急状态不断事实状态化，既不利于在具体情境下平衡权力与权利（自由）的关系，又难以实现应急法律体系的逻辑自洽，久而久之，更会消解紧急状态的制度共识。

当务之急，要尽快制定、修订相关法律，为社会状态和具体情境切换下平衡权力与权利（自由）的关系提供清晰合理的规则框架，从根本上解决我国应急法律体系的内部冲突问题。梳理既有制度资源，《宪法》上的“紧急状态”条款是紧急状态法律制度的根本规定。在《宪法》之下，《突发事件应对法》本应发挥紧急状态基础规范的作用，但囿于该法的功能性缺陷，其不足以为社会状态和具体情况的切换提供全面的制度框架。对此，应立足于现行《突发事件应对法》，推进紧急状态立法，在整体上构建完善的紧急状态法律制度，并以此为基础，打通应急法律体系中的紧急状态规定。

就紧急状态立法而言，可以采取“分立”和“整合”两种不同的完善路径。“分立”，即在现有的《突发事件应对法》之外，再制定一部专门的“紧急状态法”。“分立”的观点具体来说就是将《突发事件应对法》拆分为“应急管理法”和“紧急状态法”，前者对应行政管理秩序的切换，解决常规社会状态下的突发事件应对问题；后者对应宪法秩序的切换，解决非常规社会状态下的突发事件应对问题[20]。对于“分立”的思路，有学者提出了不同的看法，认为这种设计思路割裂了《突发事件应对法》与“紧急状态法”之间的紧密联系，将导致前者逐渐弱化为一个缺乏上层制度全面支持的中间制度，削弱制度的现实生命力；相反，应当采取“整合”的思路，将紧急状态立法摆在构建完善国家应急基本法的高度，将前者的修订与后者的制定融合起来，最终形成一部囊括二者所有规范性内容的统一的“紧急状态法”[14]。

（三）折中下的选择：技术路径与策略探讨

“分立”和“整合”两种路径看似存在观点上的分歧，但本质上都以社会状态和具体情境的界定为前提，提倡在法律上对紧急状态予以明确的定义和类型的划分（至少作紧急状态和行政应急状态的二分，分别对应非常规与常规社会状态），故而具有相同的逻辑进路。实际上，有学者在不同场合表达了两者皆可的态度，一方面提出用“应急管理法”取代现行《突发事件应对法》，并使之与拟建议制定的“紧急状态法”分工协作[21]；另一方面，又在讨论《突发事件应对法》的修改问题时，认为“紧急状态法”或者“紧急状态”专章的缺失，使我国《宪法》确立的紧急状态制度难以实质性落地[22]。因此，在操作层面，究竟是采取“应急管理法”和“紧急状态法”二分的形式，还是将《突发事件应对法》全面纳入“紧急状态法”，抑或是还有其他更为合理的制度构建思路，需要结合立法的可行性从技术层面进一步考虑权衡②。

需要指出的是，有学者在建议“分立”的基础上提出降低宣告紧急状态的门槛，将宣告紧急状态的入门条件定位在发生“特别重大突发事件”（即需要启动国家层面一级应急响应的情况），并将紧急状态划分为自然灾害紧急状态、事故灾难紧急状态、公共卫生紧急状态、社会安全紧急状态和戒严五种类型[23]。这一观点虽具创见，但忽略了一个技术性的问题，即突发事件之所以能够引发不同的社会状态，主要基于事件的风险等级、危害程度和影响范围等方面的差异。对于紧急状态而言，其本质上是对突发事件导致的公共危机发展到更深程度时选择确立的一种法律拟制状态，只不过其应对的事态更危重、采用的手段更特殊而已[24]。因此，《突发事件应对法》的既有框架在处理一般突发事件和处理紧急状态方面具有双重指导意义。在《突发事件应对法》已经对突发事件的四种类型及其相应的应急处置措施作出规定的情况下，采取“整合”的路径似乎更加符合立法精简、效率的要求，能够避免未来两部法律中出现过多重复性、交叉性的内容。

与此同时，紧急状态的实践逻辑和理论逻辑为“整合”的思路提供了更多的想象空间。具体而言，十多年前一度处于酝酿之中的“紧急状态法”之所以搁浅，其中有一个很重要的原因，即起草部门认为“紧急状态法”难以涵盖突发事件应对的全部内容，如果断然使用会显得法律的名称和内容很不相称，名不副实[25]。时过境迁，随着大量有关紧急状态的规范表达在实践中不断接近事实状态，借助“多元一体”的紧急状态理论框架支撑，紧急状态的传统制度逻辑或许将会迎来拓展的契机。未来，相关立法、修法活动完全可以吸收、运用聚焦于紧急状态的法律解释技术，主动弥合紧急状态的制度、实践和理论逻辑，逐渐使之成为应急法律体系中的共识性话语。特别是将应急法律体系中大量用于描述事实状态的紧急状态有关规定与紧急状态法律制度的构建完善衔接起来，在实现应急法制统一的基础上推动紧急状态“脱敏”，提升紧急状态法律制度的实际效能。

最后，在操作层面有两种策略建议可供探讨：其一，在眼下“紧急状态法”获得动议之前，现行《突发事件应对法》仍然是我国应急管理领域的基本法，建议对第七章附则第六十九条进行微调，将“需要进入紧急状态的”修改为“需要进入宪法紧急状态的”，同时对《反恐怖主义法》《国家安全法》以及香港基本法、澳门基本法、港澳驻军法上的类似规定作相应修改或解释。如此，《突发事件应对法》附则之外的内容实质上为大量事实紧急状态提供了合法性支撑，应急法律体系中的其他“紧急状态”规定与“紧急情况”“紧急情形”“紧急状况”“非常情况”等事实状态的描述性规定得以打通。其二，假使“紧急状态法”得以动议，则期待新法能够结合紧急状态的制度、实践和理论逻辑对其进行多层次、立体式的界定；同时，适当调整原先应急法律体系建设中的流程化立法理念，采取“情境化”的规范进路设计具体条款，按照紧急状态的不同类型和层次分级分类配置应急权力，逐一确定应急权力行使的范围、边界以及权利限制的情形，实现公权力与私权利（自由）的动态平衡。

注释：

①例如，《专利法》第五十四条规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可；《集成电路布图设计保护条例》第二十五条规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，或者经人民法院、不正当竞争行为监督检查部门依法认定布图设计权利人有不正当竞争行为而需要给予补救时，国务院知识产权行政部门可以给予使用其布图设计的非自愿许可。

②有关紧急状态法制可行性的详细论证参见笔者的另一篇文章：《论我国紧急状态法制的实现条件与路径选择——从反思应急法律体系切入》，载《政治与法律》2021年第5期。