关于建设上海油气管道应急救援基地的若干思考

上海市发展改革研究院 张瀚舟 寇书萌

上海是一座能源消费量大但自身资源匮乏的城市，一次能源基本依靠外部调入，其中，管道承担了绝大部分的市外原油、天然气输入和市内成品油运输任务，是全市能源供应和城市运行的“生命线”。上海油气管道虽然总里程不长，但运营主体多、位置分散且大多处于人口密集区，风险管控和应急救援难度较大。由于上海没有油气管道应急救援基地，因此专业抢险只能依托外省队伍，在响应时间和保障能力方面都与上海特大型城市的管理要求不相符合，已成为城市安全的短板。课题组在分析借鉴广东、宁夏等省(区)“政府引入专业资源”经验的基础上，研究提出了上海应在市域范围内建设油气管道应急保障基地，掌握应急抢险的主动权，进一步提高上海防范和处置突发事故的能力。

1 专业抢险是减小管道突发事故影响的重要环节

截至2021年3月底，上海市域范围内的石油、天然气在役管道共30条，总长约400 km，分布在10个区，其中，浦东、奉贤、金山的高后果区占比分别为44.5%、24.3%和15.9%。为妥善应对油气管道突发事件，按照《上海市石油天然气管道突发事件应急预案》，全市初步构建起了政企协同的应急处置体系，并根据分级响应的要求确立了先期处置、专业抢险和救灾善后等环节。

1.1 先期处置

先期处置主要指巡线人员和社会公众在发现管道泄漏后告知管道企业或政府应急联动部门。管道企业接报后安排管理和维修人员赴现场勘察事故情况：如事故轻微则在确保安全的情况下通过简单的施工作业，消除油气泄漏影响；如事故等级在Ⅳ级及以上，则须等待专业抢险队伍入场作业。

1.2 专业抢险

专业抢险主要由为管道企业提供保驾服务的抢险单位携带专用设备赴现场，实施包括封堵、围油、切割、改线、不停输焊接等在内的专业施工作业，减少油气泄漏造成的社会和环境影响，避免发生次生灾害和燃爆等重特大事故。处置过程中，公安、消防、应急、发改、环境、卫生等部门按预案配合抢险。

1.3 救灾善后

救灾善后主要是在事故升级或抢险失当造成起火爆炸的情况下，相关部门进一步采取包括紧急封闭、封锁，交通管制，扩大撤离范围，转送伤员，划定安全距离，火灾扑灭等救灾措施，并成立应急处置指挥部，组织协调各方救援力量控制险情，尽可能的减少人员伤亡和财产损失。

研究发现，一旦在高后果区发生一般及以上等级的油气管道事故，专业抢险能力的好坏将直接决定事态的发展方向。不容乐观的是目前为市内油气管道企业提供保驾服务的专业抢险队伍距离较远、水平参差不齐。

2 上海在油气管道专业抢险自主可控方面的不足

随着上海“五大新城”的布局建设，城郊地区的油气管道受第三方施工作业影响的情况将增多，高后果区也将相应增加。当前，全市12家油气管道企业主要通过内部合作或委托第三方承担专业抢险保驾，两种模式各有优劣，虽然都能为事故应急处置提供一定的保障，但由于高度依赖外省驰援，自主可控性均较差，与上海特大型城市精细化管理的要求不相匹配。

2.1 内部合作模式

内部合作模式适用于大型石油央企的下属管道企业，由集团公司系统内的应急抢险单位提供保驾服务。上海共有5家管道企业采用该模式。由于管道企业与抢险企业是兄弟单位，因此日常沟通相对频繁、顺畅，抢险企业对所保驾管道的基本情况和物理特征也较为熟悉，制定应急处置方案时更有针对性。但该模式的弊端主要体现在：一是实战经验不足，受制于系统内的管道类型单一，抢险事故发生率较低，服务对象固定，即便应急演练开展频率高、形式丰富，也面临人员实战经验较少、物资利用率偏低等问题，不利于救援实施主体专业能力的提高。二是资金投入较大，在不考虑土地购置的情况下，企业需要在人员练兵、设备更新及维护、科研攻关等环节投入上千万元。此外，在日常运营、设备养护、技术迭代升级等方面每年还需持续投入数百万元。

2.2 委托第三方模式

委托第三方模式由管道企业定期与专业抢险单位签订保驾合同并支付基础服务费，如在服务周期内发生事故抢险，再按照实际工程量与委托队伍进行结算。上海共有7家管道企业采用该模式。其优点在于管道企业资金投入总体较少，抢险单位服务多家管道企业，演练和实战机会相对更多，具有应对各类管道突发事件的丰富经验。但该模式的弊端主要体现在：一是应急响应水平存在不确定性。由于第三方抢险单位市场化程度高且没有系统内企业的身份约束，专业队伍如果同时面临多处管道抢险任务，容易出现对事故应对的统筹把握不够，在人员和物资调配方面也可能出现不足。二是日常有效联系不够。第三方抢险单位在与管道企业签订保驾协议后，较少会主动与管道企业的维修队联系，而管道企业为节省支出，一般以满足最低演练频次为目标，以上都会导致抢险队伍与管道企业有效衔接不够，难以做到对管道情况的全面掌握。

除了两种模式各自存在的不足外，共性问题还包括抢险单位分布在全国各地，周边相对较近且实力较强的中石油南京抢修、廊坊抢修，中石化徐州维抢修等基地，距离上海也有数百到上千公里的路程。虽然管道抢险有“72小时响应”的内部标准，但对上海这座国际大都市而言响应时间还是太长，尤其是外省市救援车辆没有在沪特别通行权，万一事故发生时段恰逢道路拥堵，后果不堪设想。此外，在上海没有救援基地的情况下，还面临专业抢险物资设备需外部调入的问题，如果对事态估计不足或应急处置技术方案临时调整，可能发生虽有救援人员到场，但抢修设备不能及时到位的情况。

3 部分省(区)“政府引入专业资源”的探索实践

为提升政府在应急抢险方面的自主可控水平，部分管道里程长、高后果区多的省和自治区，探索在不改变现有管理体制和部门职责分工的前提下，通过土地保障、基地授牌、资金支持等多种形式吸引专业抢险企业在行政区域内建立应急救援基地，有效缩短抢险队伍与事故源的距离，减少响应时间。各地虽然在建设方式上有所不同，但组建的抢险队伍均能很好地服从政府的统一指挥和征调，对于抢险物资的配备也更为充分。

3.1 政策红利吸引专业资源，市场机制实现自我造血

2019年，广东省应急管理厅牵头相关单位依托中石油管道局维抢修公司东莞抢修队挂牌成立了省级油气管道应急保障基地，省相关部门给予抢险企业土地和税收政策支持，省应急厅通过购买服务的方式委托企业开展日常管道完整性评价、人员培训和事故处置等工作，允许基地在优先保障省内油气管道应急安全的前提下，发展市场化业务自我造血。据悉，为提高安全生产保障能力，省应急厅还在“十四五”应急管理规划中进一步谋划组建危化、矿山等行业的30余支专业应急救援队伍，应急保障基地也将为后续救援队伍提供人员培训、物资储备等方面的服务。

3.2 政府提供基础投入，保障抢修基地运营

宁夏自治区为提高油气管道事故防范和应急处置能力，同样于2019年由区应急管理厅与中石油西气东输管道公司银川管理处签订框架合作协议，挂牌成立自治区级安全生产应急救援指挥中心，管理处下辖的银川维修队、中卫维抢修队在不改变现有管理体制的前提下纳入自治区应急救援体系，由区应急厅安排必要的资金，专项支持土地购置、装备改善、技术培训、物资储备和应急演练。在宁夏境内发生石油、天然气、城市燃气管道事故且需要地方政府启动应急响应时，应急厅可征调该抢修队参与救援，队伍接受事故救援指挥部统一指挥，与政府各部门密切配合，共同研究救援方案并迅速实施高效救援。

4 相关建议

“十三五”期间，上海相关管理部门通过实施油气管道隐患排查治理、“六打六治”专项打非治违、搭建信息平台、群防群治等一系列举措，很好地预防了管道事故的发生，但管道被第三方施工破坏、受地铁和高压线释放的杂散电流腐蚀造成油气泄漏等偶发事件仍无法完全避免。不同于北京作为首都可以调动位于廊坊的国家油气管道应急救援基地为其保驾护航，上海则应该将应急抢险资源掌握在自己手中。为此，建议在“十四五”期间建设属地化应急救援基地，构建与上海城市定位相匹配的保障体系。

4.1 筑巢引凤，释放政策吸引专业队伍

应急抢险不同于一般工程施工，对抢险人员的专业技术和经验研判有非常高的要求，因此必要的应急演练场地和专业物资储备不可或缺。建议有关部门可通过协调土地资源、减免企业税收、制定人才引进政策等方式吸引政治素养高、服务意识强、综合技能优的抢险队伍“扎根”上海。同时，政企联合挂牌成立“市级油气管道应急救援基地”，实现随调随用。在落子布局上，基地可考虑设置在高后果区相对集中的金山区或覆盖范围较广的临港新片区、长三角示范区等区域；在扶持方式上，可在初期通过绿色金融、信贷等手段支持基地配备必要的物资，但不建议每年持续投入资金；在监督管理上，要加强专业技能、资金使用、响应时间、服务质量等方面监管，避免垄断引发的效率下降；在规划预留上，建议将市级油气管道应急救援基地的建设纳入全市应急管理或安全生产“十四五”规划。

4.2 运用市场机制，实现造血并拓展服务范围

应急救援基地的建设不能将本应由企业承担的责任转嫁到政府身上，同样也不应把可以由市场调节的事项变为政府必须履行的职责。为此建议，在保障方式上，基地内的抢险队伍要优先保障上海的油气管道应急需求，在发生突发事件时除了支撑管道企业的抢险工作，还要服从政府部门的统一指挥和调度。平时可以为包括长三角在内的周边省市管道企业提供保驾服务，积累实战经验；在运行模式上，引导全市油气管道企业通过共建参股、购买服务、加入会员等多种形式参与应急救援基地建设，并将应急保驾单位有序调整至基地内的抢险队伍。基地未来还可将服务范围进一步拓展至城镇燃气、液化天然气接收站和危化品管道，以便更好地形成自我造血能力。

5 结语

石油、天然气管道是上海能源供应和城市运行的“生命线”，承担了绝大部分的市外原油、天然气输入和市内成品油运输任务。按照《上海市石油天然气管道突发事件应急预案》，全市初步构建起了政企协同的应急处置体系，并根据分级响应的要求确立了先期处置、专业抢险和救灾善后等环节。研究发现，一旦在高后果区发生一般及以上等级的油气管道事故，专业抢险能力的好坏将直接决定事态的发展方向。全市12家油气管道企业主要通过内部合作或委托第三方承担专业抢险保驾。但目前为上海油气管道企业提供保驾服务的专业抢险队伍距离较远、水平参差不齐，与上海特大型城市精细化管理的要求不相匹配。全国范围内，部分省(区)探索通过土地保障、基地授牌、资金支持等多种形式引入专业资源，成效较好。在“十四五”期间，上海有关部门可通过释放多项政策吸引专业队伍“扎根”，建设属地化应急救援基地，抢修企业应在优先保障上海油气管道应急需求前提下开展市场化业务，拓展服务范围。由此，政企协同构建与上海城市定位相匹配的保障体系，将应急抢险资源掌握在自己手中。