论专业法官会议制度的功能及实践优化

高 可

(常州大学 史良法学院， 江苏 常州 213164)

专业法官会议制度是审判权运行机制改革探索出的新模式，其目的在于发挥法官的主体作用，弥补法官在专业知识等方面的不足。它也是司法责任制、法官员额制等主体性改革的配套措施。但是，由于专业法官会议制度在整个司法改革中的地位不够突出，以及理论界的轻视，也使得专业法官会议制度在实践中混乱，使得专业法官会议制度不幸成为学理分析中的“不毛之地”[1]，进而在客观上影响了其应然价值的发挥。因此，有必要对其加以认真研究。

一、专业法官会议制度的功能解析

专业法官会议起源于2000年构建的审判长联席会议制度。在其发展过程中，有两个节点最为重要：一是，2013年10月最高人民法院《关于审判权运行机制改革的试点方案》第五条对相关问题进行了规定，指出法院在案件审理过程中，如果发现重要的法律适用问题或者其他重大的疑难复杂案件，那么独任法官或者合议庭的审判长就可以以此为理由，提请法院院长、庭长召开专业法官会议，法官会议讨论的结论应当予以记录并保存至案卷中，作为案件审判的参考。二是，2015年9月最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)中提出，人民法院在组建专业法官会议过程中，可以按照专业领域进行细分组合，为法官理解和适用法律提供咨询意见。《意见》还规定了专业法官会议的启动方式和适用范围，即合议庭在案件审理中因重大、疑难、复杂而导致法律适用标准不统一时，就可以将案件中法律适用部分的问题提交专业法官会议讨论。《意见》的出台为专业法官会议的定位、功能及运行等奠定了基础,指明了方向。此后，专业法官会议制度逐渐在全国范围内被推广和运用。最高人民法院之所以积极推进构建专业法官会议制度，主要是希望专业法官会议具备以下三个方面的功能。

(一)为员额法官提供咨询

建构不同机制对案件质量进行把控是我国司法实践的特征之一。无论是早先形成的庭长、主管副院长、院长签发法律文书的做法，还是后来的案件质量评估制度，其目的都在于对案件质效进行把控。法官员额制改革后，院长、庭长签发案件裁判文书制度被放弃，案件裁判由主审员额法官负责和签发。这无疑加重了员额法官的压力，也对员额法官提出了更高的要求。由于司法实践中总会碰到一些复杂、疑难、重大和吃不准的案件，加之法官个体在法律素养、知识结构、人生阅历等方面的差异，独任法官或者合议庭碰到无法解决的案件事实认定和法律适用问题在所难免。从这个角度看，专业法官会议主要发挥了建言献策的功能。实践中，有些地方的省高级人民法院明确界定了专业法官会议的性质，即讨论与审判业务有关的实务问题，为独任法官、合议庭成员正确理解和适用法律提供专业咨询。顾培东教授指出：“特别是对于重大疑难案件，讨论者从不同角度提出问题，展开充分的讨论甚至是争辩，更有利于弄清事实，把握案件的实质与关键，并在很大程度上能够保障法律适用的准确性和恰当性。”[2]

(二)案件监督管理和统一裁判尺度

此轮司法改革的基本要义在于，通过法官员额制改革，实现“让审理者裁判”的目的；通过司法责任制，实现“谁裁判谁负责”的目的。无论是员额制，还是司法责任制，其根本目的都在于更好地审理个案，更好地实现司法正义。“让审理者裁判”的改革实践带来了两方面风险：一方面，随着司法责任制改革的深入和落地，原本集中在院长、主管副院长等行政管理者手中的案件管理，被分散到员额法官手中。客观而言，案件管理的集中或行政化管理，是审判质量的重要保障机制，分散则意味着裁判风险点的增加。另一方面，如果员额法官裁判案件各行其是，则会产生案件裁判标准不统一的问题。当前，虽然法院系统已经在推行类案裁判查询系统，但总体上还不够智能和全面。诚如朱彬彬所言：“实际上类案推送并不成熟，类案推动的精细化面临有效性、全面性、有序性三重困境。”[3]可见，如何对案件裁判质量进行管理，做到案件事实认定和法律适用相对一致，是法院需要直面的难题。在此背景下，专业法官会议通过对复杂、疑难及重大案件的讨论，既可以对案件裁判质量发挥非正式监督作用，又可以为法律适用相对统一提供协调机制。

(三)减轻审判委员会的工作压力

审判委员会是法院内部的最高决策机构。长期以来，学术界和司法实务界对审判委员会功能的发挥有着不同的评价。吴英姿教授曾揭示了司法行为单位化的内涵及特征，认为“在特定情况下,法官(合议庭)的审判权上交给法院集体行使，提交审委会讨论就是其中一种最常用、也是最有效的方式”[4]。但是，审判委员会在实践中出现了异化，需要加以规制。

就司法改革实践来说，最高人民法院“四五改革纲要(2014—2018年)”(1)“四五改革纲要”提出“改革审判委员会工作机制”。其具体要求是：“合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。”和“五五改革纲要(2019—2023年)”(2)“五五改革纲要”提出“完善审判委员会制度”。其具体要求是：“强化审判委员会总结审判经验、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项的宏观指导职能，健全审判委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件法律适用问题机制。建立拟提交审判委员会讨论案件的审核、筛选机制。深化审判委员会事务公开，建立委员履职情况和讨论事项在办公内网公开机制。完善审判委员会讨论案件的决定及其理由依法在裁判文书中公开机制。规范审判委员会组成，完善资深法官出任审判委员会委员机制。规范列席审判委员会的人员范围和工作程序。”都对审判委员会改革提出了相应的要求。因为审判委员会在客观上并不能常态化有效满足法官在审理复杂、疑难和重大案件中的需求，而专业法官会议则在一定程度上发挥了替代作用。王延延教授将此现象归纳为“审委会的功能限缩”。他认为：“呈现出的发展趋势是法官群体在审判权力方面渐进的规模化、结构化、自主化，法院内部的行政化色彩逐渐褪去，案件的决定权将逐渐集中到主审法官群体的手中。”[5]简言之，专业法官会议制度的建构有助于更好地发挥法官在案件审理中的主体性作用。

二、专业法官会议面临的实践困境

陈庆瑞教授在对当前专业法官会议设置及其运行情况开展问卷调查后发现其存在八个方面的问题：一是设立有盲点且类型各异；二是会议成员的区分度不够，实践中大多数法院的专业法官会议与审判委员会的组成人员大致相同，未能真正实现区分及各自的功能；三是成员产生方式行政化，选举或其他方式少见；四是职能泛化，与审委会职能基本无异；五是讨论案件范围太过宽泛；六是制度虚置化现象严重；七是虽然作用有所突显，但也有不良反应；八是运行模式比较混乱。[6]结合陈庆瑞教授的发现和笔者在D省相关法院开展的调查，发现当前专业法官会议在实践中主要存在以下三个方面的问题。

(一)偏向于个案讨论，忽略类案总结

按照D省高级人民法院《专业法官会议工作规则》的规定，专业法官会议主要履行三个方面职责：一是研究涉及裁判尺度统一的法律适用问题；二是为合议庭、独任法官提供处理案件法律适用方面的咨询意见；三是为合议庭审理重大、疑难、复杂案件提供分析咨询意见。调查结果显示，在案件讨论思路方面，专业法官会议呈现出以下三个特征：第一，针对个案中具体情况的讨论多，对于类案经验的总结讨论少。这在一定程度上导致专业法官会议作用发挥的连续性受到影响。第二，对个案法律事实的讨论比较多，对法律适用讨论较少。这与专业法官会议的设计目的有所出入。第三，案件讨论范围过于宽泛，在一定程度上影响了专业法官会议的正常运行和目的实现。恰如陈庆瑞所言：“讨论案件的范围已经超过了上述司法文件的规定，将专业法官会议当成了一个包罗万象的‘箩筐’，对疑难、复杂、重大案件的理解也五花八门。”[6]上述问题可以归纳为，专业法官会议本应履行的职能未能充分实现，同时存在功能遗漏问题。

(二)偏重于实体结论的获得

专业法官会议制度设计的初衷是让法官们针对个案和类案发挥司法智慧，真正发挥好每位法官的主体性和能动性，更好地实现司法公正。但实践中的专业法官会议太偏重于实体结论的获得，而将程序性问题忽略。其表现是：一方面，会议召开前的准备不足。案件汇报人、案件承办法官往往怠于制作案件汇报提纲，使得其他法官不能提早熟悉案件并进行资料查询。口头汇报使其他法官不能充分接收汇报人传递的信息，影响了会议运作的效率。另一方面，由于该会议制度不具有法律约束力，因此应当出席的人员会因为各种因素而缺席，从而影响了会议的有序运作。在会议讨论过程中，未能形成有序的发言规则，往往是谁愿意发言就发言，不愿意发言就不发言，从而使得专业法官会议逐渐呈现形式化空转的特点。

(三)呈现出准行政化的色彩

从应然的角度看，专业法官会议应属于法官自治类组织。但是在实践中，无论是制度设计，还是实际运行，专业法官会议都呈现出一定的行政化色彩。D省高级人民法院《专业法官会议工作规则》规定：“专业法官会议由提交讨论案件的相关业务部门主要负责人主持召开。分管院领导认为有必要的，可以由分管院领导主持召开。召开时间由会议主持人决定。”实践中，专业法官会议大多选择院领导、审委会委员、庭长、部分资深法官作为成员，与审判委员会组成人员出现了重叠。戴建军通过调查发现，普通法官根本没有机会参加专业法官会议，其原因在于“30家法院有18家对参会人员设置门槛，如要求10年以上审判经验、资深法官等，筛掉了大部分普通法官，年轻的入额法官更是被排斥在外”[7]。上述现象的存在，不仅使专业法官会议的功能被削弱，也与专业法官会议制度设计的初衷相背。

三、实践困境的成因分析

由于当前专业法官会议的实际运行效果与该制度的预设目的还有较大的差距，因此有必要对影响或者干扰该制度目的实现的原因进行深入分析。笔者认为，至少有三个因素影响了专业法官会议制度目的的实现，即政法传统下的行政化管控方式，过于追求实体正义的司法理念，以及地方法院“案多人少”的客观实际。

(一)政法传统下的行政化管控方式

“司法公正作为社会公正的核心要素，对社会公正具有‘传感器’‘稳压计’‘定海神针’的作用，也是社会公正的一个标杆。”[8]从案件审理角度看，司法公正表现为对个案公正和案件审判质效的追求。在过去一段时期内，为了控制好案件质量，我国法院采用了院长、主管副院长、庭长层层把控的行政化管理模式，案件承办法官或者合议庭形成判决书、调解书之后，还需要经过相关领导的批准，才能转化为正式的法律文书。这种利用行政化手段控制案件审判质效的方式，与“谁审理谁判决”的现代司法理念有所出入，并因广受诟病而逐渐被摒弃。但是，摒弃行政化的案件质效控制机制，并不意味着放弃对案件质效的管控，故自上而下的案件质量评价指标体系被建构起来。案件质量评价指标体系投射到法官个体身上，就是法官个体审判业绩评价指标体系。作为一种结果导向的评价指标体系，它使法官不断地将相应的指标体系予以内化。更为隐蔽的是，法官在面对自己吃不准的案件时，为了评价指标不至于太差，不得不求助于庭长、院领导、审判委员会，乃至于上级法院相应条线的法官。行政化的管控方式作为一种习惯已经深深嵌入法院的运作之中，并转化为相应的实践逻辑。诚然，经过多年的法治建设，法院系统已意识到法官专业化、职业化的重要性，并且进行了如员额制等改革，但正如艾佳慧所言：“虽然中国法院系统认识到了法官专业化的重要性，并发动了有利于法官职业化的诸多改革，但行政化管理模式的制约和配套制度的缺乏，却使得这些改革很难达到预期的目标。”[9]可见，政法传统下形成的行政化管控方式，是专业法官会议运作困境的主要成因。

(二)过于追求实体正义的司法理念

过分追求实体正义而忽略程序正义，也是专业法官会议运作陷于困境的重要原因。我国司法制度是在传统农业社会中逐渐发展起来的。在传统农业社会，人们思维方式的典型特征之一就是对实质正义的追求。从价值角度看，实质正义与程序正义并无绝对的高下之别，关键在于该价值追求能否与其所处的时代环境相契合。在传统农业社会中，由于人们的价值追求和评判标准相对统一，因而矛盾和纠纷所涉及的要素相对简单明了。这在客观上使实质正义具有了实现的可能性。而现代社会是由陌生人组成的具有高度流动性的价值多元的社会，某种单一价值观、单一模式已不再能适用于所有的案件。诚如鲍曼所言：“这些模式、规范和准则，是人们能够遵守的对象，是人们能够选择并作为稳定的确定方向的依据，是人们能够接下来得到指引的准绳。正是这样一些模式、规范和准则，现在正日益短缺。”[10]传统司法思维方式所形成的惯性，使法官们还未能从对实质正义的片面追求中走出来。对个案实质正义的片面追究，在司法实践中表现为重视对个案法律事实的认定而忽略对法律适用效果的讨论，重视对个案的讨论而忽略类案经验的总结和提升。季卫东教授对程序正义进行了细致解读，认为：“程序正义原则重视法律的目的，但更重视实现目的之手段是否稳妥；重视办案的结果，但更重视形成结果之过程是否经得起检验。”[11]因此，只有以程序正义为导向，对法律文书裁判说理予以重视，重视类案类判，专业法官会议才能从当前的困境中走出来，真正发挥其应有的功能。

(三)地方法院“案多人少”的客观实际

当前，地方法院普遍存在“案多人少”的矛盾。这也是专业法官会议功能未能得到有效发挥的原因之一。以J省法院系统为例，2018年，“全省法院连续两年受案超过200万件，达2 165 962件，其中新收1 832 286件，审执结1 862 204件”[12]；2019年，“全省法院共受理案件2 260 045件，其中新收1 978 667件，同比分别上升4.34%和7.99%；审执结1 987 489件，同比上升6.73%；法官人均结案295.4件，同比增加25.4件”[13]。巨大的案件审理压力，员额法官数量分配的不合理(越是基层法院员额法官数量越少、案件审理压力越大)，以及审判团队中存在的组织结构不合理、法官助理和书记员职责分工不明确、职务晋升不明朗所带来的职业懈怠等，都迫使员额法官更倾向于将有限的时间和精力分配至案件审理之中。案件审理压力与法官在专业法官会议上偏好对个案的讨论是具有内在关联的。从专业法官会议自身看，则体现为吸引力不够。专业法官会议可以视为员额法官集体对重大、疑难、复杂案件的“会诊”。从个案角度看，则是为员额法官提供法律咨询和帮助。由于相关保障机制和激励机制的缺失，“搭便车”便成为有些法官节省时间和精力的最优选择。“对于设计良好的制度，法官不是不想落实，但是缺乏了实践考量的所谓‘良制’，带给他们的只能是深深的无奈。”[14]故而，在员额法官自身工作压力的“拉力”和专业法官会议吸引力不够的“推力”的双向作用下，专业法官会议沦为空转，便成为必然。

四、专业法官会议制度的实践优化

上述原因使专业法官会议未能真正实现其制度预设的目标。笔者从有助于推动专业法官会议制度目的实现的维度，提出如下优化建议。

(一)丰富实践功能

专业法官会议的基本任务是讨论重大、复杂、疑难案件的法律适用问题。但如果将专业法官会议的职能局限于此，则会削弱该制度的价值，因而需要丰富专业法官会议的制度功能。具体而言，专业法官会议不但应该注重对个案的讨论，而且应该注重类案经验的总结。因为类案经验的总结对于法官审理案件具有更强的指导和帮助价值。通过将类案经验进行总结和固化，并作为法官后续办理类似案件的指南，将会极大提升法官办案的质效。有的人可能会质疑：法院已经开发了类案查询和推送系统，为何还要赋予专业法官会议该项功能呢？对此，笔者认为主要有两个方面的原因：一是，二者具有明显的区别。类案查询和推送系统是根据相应的参数设计和关键词而展开的，通常表现为个案经验与法官正在审理的案件相类似，这与专业法官会议对类案的经验总结和制度抽象具有明显的区别。赋予专业法官会议类案经验总结和固化功能，可以使二者发挥互补作用。二是，格式化的类案具有局限性。从法人类学角度看，纠纷可分为初级纠纷和次级纠纷。“熟人社会有大量的初级关系，也就会有初级纠纷产生。如果初级纠纷无法得到及时解决，就有可能演变成次级纠纷，继而形成新的紧张和激烈程度更高的次级纠纷。在现代社会的语境下，法治基本只关注‘此时此地’的次级纠纷”[15]，而给予初级纠纷以足够的关注。事实上，任何纠纷都是在特定的时空背景下产生的，法官在案件审理中虽然可以采用类案查询和推送系统，但他看到的仅仅是经过司法格式化后的类案。这样的类案不够丰富生动，具有一定的局限性。而专业法官会议对类案进行经验总结，可以使此类类案变成实质上而不仅仅是形式上的类案，变成与背景关系更相类似的类案。

(二)强化程序价值

法官员额制改革逐渐地落后，由于员额法官数量减少、审判团队组织结构不完善，以及案件数量的激增，员额法官承受的案件审理压力不降反升。这与专业法官会议的程序价值未得到充分彰显有关。王春业教授等人认为，专业法官会议之所以未能获得预期效果，是因为“专业法官会议的议事规则粗糙、不细致、操作性不强，专业法官会议必须建立一套全国统一的会议议事规则”[16]。之所以要强化专业法官会议的程序价值，是因为“程序法为我们特别透彻地阐明了所有法律可能产生问题之外的根据，也就是说，手段有意在法律领域内变成自己的目的”[17]。“程序正义最典型的表现在司法制度之中，所以司法改革就是落实现代法治构想和程序正义的关键。”[11]专业法官会议的运作程序包括会前准备、会中讨论和会后总结。为此，可设置常态化的秘书机构承担会前准备工作。秘书机构由不同审判团队轮值，在会前与案件承办法官和拟参加会议的法官沟通，收集整理案件材料，并按会议要求提供给与会法官。会中讨论可由有关部门负责人主持，由案件承办法官汇报事实认定和法律适用方面的疑惑，然后由与会法官分别发表意见，形成的共识或者说服力强的观点应当记录整理，形成台账。会后，秘书处应对会议讨论内容进行经验总结，形成固化成果。

(三)弱化行政色彩

专业法官会议是一种业务咨询机制，其主要功能在于为案件承办法官提供咨询意见和总结案件审理经验。但是，在实践中专业法官会议却出现了一定的行政化倾向。“法官会议制度各行其是会导致行政干预，有时这种无序化的运作模式甚至比行政干预更可怕。”[7]专业法官会议的讨论决定与审判委员会的讨论决定具有不同的法律属性，应当弱化专业法官会议的行政色彩。为此，需要做好以下两方面的工作。一方面，应当统筹考虑审判团队改革、案件分流机制改革、纠纷多元化解机制改革，切实将员额法官从烦琐的事务性工作中解放出来，使其能有足够的时间和精力去思考重大、复杂、疑难案件的证据运用、事实认定和法律适用等重要问题。另一方面，应该采取有效的激励和保障措施，促使案件承办法官和其他法官有足够的动力参加专业法官会议的讨论，并积极奉献自己的司法智慧和实践经验。

结语

随着全面依法治国的深入推进，司法作为公平正义的最后一道防线，必然要承担越来越重的任务。而法官作为公平正义实现的操盘手，必须要发挥好主体性和主动性。专业法官会议的主角和动力都应来自法官。司法行政管理系统应该为专业法官会议的有效运作提供相应的制度保障和实践支撑。只有司法行政管理与司法审判互为支撑，员额法官才能够积极主动地奉献自己的司法智慧和实践经验，司法公正才能更好地实现。