长江堤防养护管理中存在的问题及对策

潘 俊，曹德君，何帮强，许 冰

(南京市长江河道管理处，江苏 南京 210000)

近年来，中央及水利部对长江发展做出了一系列政策指导。水利部于2018年正式开始推进《长江保护法》的立法工作，并陆续开展了水资源管理、岸线保护与利用等重大问题研究。2019年水利部长江水利委员会与南京市人民政府在武汉召开座谈会，共同签署《共抓长江大保护，助推高质量发展战略合作协议》，探索流域综合管理和区域行政管理合力优势。习近平主席2020年11月14日在南京召开全面推动长江经济带发展座谈会上强调，要贯彻落实党的十九届五中全会精神，推动长江经济带高质量发展，从生态优先、绿色发展、区域协调发展、山水人城和谐出发，谱写长江发展的新篇章。

随着长江堤防防洪能力达标建设工程的基本完成，长江堤防在保障地方经济发展、发挥生态调节功能、维护沿江建筑物的安全运行方面扮演了重要角色。如何做好长江堤防的后续养护管理，使其持续稳定地发挥作用是当前日常管理工作的重要议题。

1 长江堤防分布及特点

以南京市为例，长江主江堤总长182km。南岸主江堤长约95km，上起江宁区慈湖河口，沿途流经江宁、雨花台、建邺、鼓楼、栖霞区，下迄栖霞区大道河口；北岸主江堤长约87km，上起浦口区驷马山河口，经浦口、江北新区、六合区，下迄六合区小河口。长江堤防主要分为以下几种形式，包括单一的土堤，一般在堤顶建设防汛道路；挡浪墙结合土堤，土堤在迎水面修建挡浪墙以防洪涝时期的波浪；防洪墙，主要建设在企业占用段或城区段，占用面积小；以山代堤，一般是利用了自然的小型山地地形；路堤结合，有的是道路标高达到防洪高程要求，有的是结合了城市滨江风光带的建设。

2 长江堤防养护管理现状

2.1 管养分离的管理体制

《水利工程管理体制改革实施意见》拉开了水管体制改革的帷幕，在长江堤防养护方面表现为“管养分离”的管理体制，河道管理机构成为业主管理层，通过市场行为选择具有相应资质的企业承担养护职能，利用合同确定双方权利义务关系，建立了精简高效、择优养护的管理模式。“管养分离”实现了专业的人做专业的事，管理层在管理制度和科技应用上进行创新投入，养护单位在市场竞争的驱使下在成本投入和成果效益上进行平衡，通过多年的实践，证明管养分离的管理体制节约了养护经费、提高了养护质量、解放了管理层的生产力。

2.2 堤防养护基本内容

目前，长江堤防养护的日常内容主要为清扫堤顶道路，清理沿线的垃圾，根据季节特征保持对迎水面和背水面草皮的维护以及灌木的修剪，及时地清理排水沟内的杂物。根据合同的约定，养护工作一般还包括及时消除堤顶道路、戗台、防洪墙等工程表面的缺陷和局部工程问题，保持工程设施安全完整和正常运用。业主单位主要通过日常巡查发现问题及时要求养护单位整改，结合月度考核、季度考核、年度考核决定每个阶段的进度款支付，通过一定的奖惩措施调动养护单位的积极性，督促其完成甚至超越绩效目标。

2.3 长江堤防功能多样化

随着城市经济的发展，长江堤防从原来单一的防洪功能扩展到集防洪、生态、景观、人文等多功能为一体，特别是在习近平总书记共抓大保护，不搞大开发的号召下，近年来沿江推进长江岸线整治，打造滨江景观，具体包括生态环境突出问题整治、入江支流整治、长江饮用水源地整治、沿江生活污水治理、化工围江整治、长江固废排查清理、船舶污染整治、沿江非法码头整治、长江绿化造林行动等专项活动。这些行动旨在为城市的经济发展提供长江黄金水道的多种价值，构建人水和谐的城市生活。

3 长江堤防养护管理中存在的问题分析

3.1 养护单位科学化程度不高

目前长江堤防实行管养分离，养护单位主要承担堤顶道路的清扫保洁、迎水面和背水面堤坡的杂草清除和灌木修建、配合业主管理单位的巡查等工作。由于岸线比较长，管理人员不足，直接从事一线工作的人员年龄较大、综合素质不到位，只能从事简单的清扫工作，对河道管理的重要性认识不够深刻，对业主单位交代的违法行为前期制止、白蚁防治等工作完成质效不高，在全方位、多层次、长战线的长江堤防养护管理中显得力不从心。

3.2 堤防管理的信息化程度低

许多地方的长江堤防管理仍处于传统管理模式，向数字化、信息化管理的转变尚有较长的路要走，达不到对长江堤防全面掌握的要求，在每年的防洪中处于被动，主要通过大量人力的每日巡查来确保沿线堤防的险情控制在萌芽阶段，在精准管理上做得不够。在沿线数据的采集上主要依赖于巡查人员拍照留存，记录的信息不全面，缺乏专业的数字信息采集设备如无人机等。同时，在对养护单位的管理中，主要通过微信群、QQ群进行信息的传递，但没有统一的信息存储发布平台，对于历史数据的保存尚有缺失。

3.3 堤防养护设备缺乏

目前长江堤防养护队伍使用最多的养护设备是绿篱机、油锯、打草机、喷雾器等一些简单机械，以及灌木修剪刀、斧头、铁锹、耙子等手工器具，对堤防沿线的草皮护坡和灌木丛实现了最基础的维护。但堤防养护相对于一般的道路园林养护有其特殊性，如堤防迎水面和背水面为有角度的斜坡，选择适宜的割草机械能使斜坡草皮整齐划一，更加美观。由于堤防道路常常被大型重载车辆“借道”，路面有时会出现局部的破损，这种零星的维修是水利部门堤防养护工作经常面临的问题。长江堤防目前除了发挥防洪的作用之外，往往是各地滨江公园的组成部分，养护的标准大大提高，多功能的路面清扫机、小型挖掘机等是不久之后养护工作的必须。

3.4 堤防养护中存在多头管理

长江堤防处于各属地辖区内，各地方政府或相关职能部门对于堤防的养护建设存在着自己的意见和规划，由于没有统一的管理制度来进行统筹，水利部门和属地政府、相关职能部门之间有效的信息交流不足，权责划分不明确，出现问题存在着相互推诿的情况，往往是都以为有其他部门在管理，实际上是管理真空地带。缺乏长效机制，出现一个问题，解决一个具体问题，对于重复出现的问题不能够做好协调有力的配合，造成人力物力资源的浪费。在近期的长江沿线景观带提升工程和后续养护中，各部门之间如果不能做好信息互通有无，那么重复建设重复破坏的弊病就难以避免。

4 加强长江堤防养护管理对策

4.1 择优选择养护单位，强化养护人员队伍建设

在养护单位的招投标中明确规模、人员配备、材料配备，便于后期按照合同对养护单位进行检查，加强合同管理。在思想观念上提高养护人员对堤防管理重要性的认识，全面理解养护工作的内容不仅仅是打扫卫生，深化安全理念，在堤防作业过程中注意保护人身安全和堤防安全。通过各类培训如白蚁防治培训、无人机培训等提高养护人员的专业能力和综合素质，并在后期引入工作绩效考核制度，考察养护人员对专业理论知识的运用程度，把培训目的落到实处。业主单位要帮助养护单位建立起一支稳定的、高质量的、专业的养护队伍以及科学的人员培训使用制度。

4.2 抓住大数据机遇，推进数字化管理

建立堤防全线的视频监控系统，江滩常常是偷倒渣土的高发地且常常在夜间发生，因此要选用高清带夜视功能的球形摄像机对堤防全线进行24h监控，在地方长江河道管理部门建设数据传输中心，实时显示堤防的状况。与各属地政府联合建立网格化管理，明确每一网格的责任人和街道总负责人，出现问题及时通报情况，及时制止违法行为。针对险工险段等工程薄弱部位，埋设专门的监测仪器，对该处堤防进行动态监测，根据回传的数据能够判断渗漏、结构形变等情况。数据传输中心的专业人员在长期的观测中建立起安全评价指标系统，对可能出现的险情进行预警。同时，大数据的收集可为今后的科学管理提供更有利的帮助，最大化地挖掘海量数据中的信息，发挥数据分析人员的才智，鼓励积极科研，为数字化管理的创新手段和方法献言献策。

4.3 升级养护技术，提高养护质量

结合堤防养护工作实际升级养护设备，从传统的作坊式的养护进步到现代化的养护。将堤防道路按照交通道路的养护标准，对于路面的局部破损等问题及早发现，采用预防性的养护策略，降低问题对交通通行的影响，减少维护的成本。配合沿江景观带的要求，在灌木的修剪中加入设计的元素，发挥绿植的观赏价值。各地在沿江堤防建设当中，结合当地的人文、地理特点和历史事件进行规划，打造人文特色，并在后续的运行管理中引入物业管理公司、进行文化旅游包装宣传等扩大了长江沿线的影响面。经济发展的要求、堤防功能的多样化对未来的堤防养护提出了更高的要求，要与时俱进，以免陷于被动。

4.4 从水务管理出发，完善养护管理体制

以《水法》、《防洪法》等国家级层面法律出发，明确水务管理的法律基础。在地方堤防管理的工作中，推动建立适合地方的地方性法规和规章制度，细化管理责任，实现标准化、制度化、规范化的养护管理体系。在水务部门内部从上到下通过考核的方式将堤防养护管理工作层层落实，借助建立的大数据系统与各相关单位和部门分享信息，通过定期的沟通和不定期的走访，加强各单位之间的联系，在堤防养护管理中形成合力。对于具体的堤防养护类工作如零星维修、标志标牌替换、整体养护等通过市场化的方式择优实施，业主单位把精力放在养护工作内容的规划、对外联络和养护工作的监督当中，实现合理分工，有的放矢。

4.5 加强宣传，动员群众力量

在日常工作中抓住一切机会向群众宣传水法律法规和堤防对群众生产生活的重要性，在群众当中建立堤防养护的意识，明确倒土、开挖等行为对堤防的不利影响，让群众自发地参与到堤防的管理保护工作中。在世界水日、中国水周等宣传期间，尽可能地吸引普通群众参与到其中，扩大宣传面，把水利工程保护的重要性传达到更多的人。采用老百姓喜闻乐见的多种形式如微博、微信公众号、官方网站，加强与群众的互动，收集群众提出的意见，及时地完善自身的管理并将完善后的信息反馈群众。

5 未来堤防养护管理模式的探索

在未来的堤防养护管理中可以积极引进先进的管理模式。

EPC+O(设计、采购、施工、管养一体化)模式，指业主选择专业的总承包商，由其负责建设工程的勘察设计、采购、施工等所有工作的协调组织实施，并在工程交付后承担保证其正常运行的管养职能。如果对长江堤防建设管养实行一体化，将充分发挥总承包商的能力，提高堤防运行的专业性，降低全寿命周期的成本，优势明显。

PPP模式，可以简单理解为“公共私营合作制”，社会资本承担工程建设的设计、建造、使用维护的具体工作，通过政府付费或使用者付费进行合理回报，形成政府和社会资本的长期合作关系。长江堤防建设及后期养护中引入PPP模式，有利于发挥社会资本的高效优势，并形成行政管理单位和专业化企业的长期稳定关系。

6 结语

长江堤防的养护管理应在中央及水利部的政策指导下，结合当地的管理现状和客观条件，选择适宜的管理模式。在经费投入相对不足的情况下，地方实践在科学化、信息化、机械化等方面尚未做到尽善尽美，管理体制不健全导致出现“九龙治水”的窘境。上述问题是今后改进长江堤防养护管理的切入点。

引入EPC+O、PPP等建设管养一体化的模式是未来长江堤防养护管理可以探索的课题。政府部门可以进一步把精力投入到监管工作中，充分发挥社会资本的专业优势。