城镇污水处理审计工作研究

雷云 广东省广业环保产业集团有限公司

人类的经济活动推动社会进步的同时也会加重对环境的破坏，特别是工业革命之后，水环境污染的防治工作已经被各地政府提上日程，我国针对环保这一问题相继完善了多项法律，为了让社会的进步不以自然环境的破坏为代价，环境保护运动在全世界各个国家展开，我国一直十分重视环境保护问题，特别是水环境的保护。城镇污水处理指的是针对城镇生活和农业污水的排放进行无害化处理的工作，为了此项工作的有力监管，人们将绩效审计引入到环境审计的领域中，环境审计开始向环境绩效审计转变。经过近十几年的发展，我国的城镇污水处理工作审计工作已经初见体系。

一、环境绩效审计与可持续发展理论

（一）环境绩效审计

环境审计政策是我国环境管理系统的重要组成部分，国家环保部门针对企业、单位及个人的生产活动开始环境效益性审察，使之符合相关法律规定，达到生产排污控制的目的。政府绩效审计具备多种特点，在定义上不仅经历多次演变，其执行方式也在不断的革新。首先，环境绩效审计具有多样性的特点，其内容十分多元化，要综合考虑环境保护问题和社会效益，同时还要考虑国家的经济效益，让环境保护与生产发展达到相对平衡的状态[1]。想要做好环境绩效审计工作，确立指标是最为重要的一个环节，在指标体系的建立过程中，来自各方的意见均会被考虑，并且在长期的实践过程中不断对其加以完善。其次，环境绩效审计的指标可分为定性指标和定量指标两大类，两类指标结合使用，审计人员不能将全部的环境绩效影响因素都通过定量的方法来分析以获取审计依据，所以，定性与定量相结合的方式才是适合社会发展的良好审计方式。最后，审计工作具有专业度非常强的特点，环境绩效审计属于一个全新的领域，其理论基础仍然在不断的完善之中，并且很多理论都要经过大量的实践之后才能被认定为可行。环境绩效审计的项目周期一般较长，政府在相关项目上的投资也往往巨大，并且在短时间内难看到明显的成效，这就要求审计人员能够保持持久而稳定的工作状态[2]。

（二）可持续发展理论

可持续发展理论是国家经济发展和社会发展的基础指导理论，在可持续发展理论下，环境保护是最为核心的内容，其次还包括了能源的可再生以及环境治理等多个方面。在环境保护问题中，大多数学者都认为地球的承受能力是有限的，一旦对地球的开发或者破坏超过了其承受极限，地球的环境就极有可能变得不再适合人类的生存[3]，为了防止这一天的到来，环境保护被人类提上日程，进而演化为可持续发展理论。可持续发展理论是政府环境绩效审计工作中不可忽视的理论基础。在人类与环境和谐共处的原则下，发展工业和国民经济的同时控制生产活动对人类的污染，重视能源的可再生与资源的再利用，把环境与发展，效率与公平，整体与局部统一起来，建立一个平衡、和谐的社会关系。

（三）环境绩效审计与可持续发展理论的关系

二者之间的联系主要体现在：环境绩效审计是实现可持续发展的主要方法，而可持续发展是环境绩效审计执行的主要指导理论，可持续发展理论要求国家政府对环境保护负责，同时也促使其行使有效的监督工作。在可持续发展理论指导下，各企业、个人及相关单位的环境保护工作落实情况都将由政府部门统一监督，做好绩效审计工作，并且由实际审计结果来不断调节相关政府行为，力求达到人与自然和谐共处的局面且不影响经济的正常发展。

二、城镇污水处理工作审计评价指标

（一）选取原则

城镇污水处理工作的审计评价指标确立所依据的基本原则有四个，分别是相关性原则、可比性原则、重要性原则和经济性原则[4]。在这四个基本原则的指导下，城镇污水处理工作的审计评价指标框架被大体确定。首先，相关性原则是指的指标应有审计目标呈现出较强的关联性，即指标的确定是以审计目标为基本原则，其指标衡量的主体也是审计目标的达成效果。比如在城镇污水处理中，如果要求污水处理覆盖率达到某一数据标准，则污水处理覆盖率则是最为重要的一个评价指标。其次，可比性原则是指的同类别的绩效审计所选用的指标也应呈现出一定的关联性或相似性，横向对比以便于更好地评价污水处理工作。然后，重要性原则指的是在确定审计指标时应分清主次，尽量避免因指标体系要素过多或过于复杂而影响审计工作的执行，审计评价指标的层次性更有利于基层管理政策的落实。最后，经济性原则指的是绩效审计指标的确立应充分考虑其经济可行性，把控成本支出，如果某一指标在实施起来需要耗费大量的成本与所能带来的效益不匹配，则不管其指标是否优秀都不能被视为考虑对象。

除了这四项基本原则之外，由于我国幅员辽阔，各地区之间的实际情况存在巨大差异，所以各城镇政府在制定污水处理工作审计评价指标时还应根据当地的实际情况灵活调整，以“可执行、方便执行”为次要选定原则，让指标体系在制定之后容易被实施，从而达到更好的污水处理绩效审计效果。另外，在前文中也提到了审计项目的另一个特点，即周期长，项目庞大，所以被审计的项目一般都需要长期而持续地进行，在指标的选取上，也应选择具有可持续发展的 指标。

（二）审计评价指标分类

城镇污水处理绩效审计的结果一般包括两类：一类是能够定量评价的，比如水体中某一有害物质的含量，另一类为不能定量评价只能定性评价，如周围用户对水质的满意程度等等[5]。定量评价与定性评价相结合的方式才能构成系统的污水处理审计评价体系，既能量化绩效又能从方位的评价城镇污水处理效果。

（1）定量评价指标

定量评价指标的制定相对来说比较简单也比较成熟，可以根据污染源来制定相对合理的指标体系，比如污水中有机污染物的含量及无机污染物的含量。如果某一地区的污水是以农业污染源为主，则无机物如氮、磷等元素的含量可以选取为主要测量指标。在众多的定量指标中，如果仅依靠单一的指标很难对环境绩效的审计结果作出较为全面的评价，所以可以将指标分为资金评价指标、管理评价指标和社会效益指标等几类，并根据当地城镇水环境的污染情况在众多评价指标中合理选择，不仅要考虑财政能力，还要考虑审计工作的人力资源分配。

（2）定性评价指标

定性评价指标是环境绩效审计工作中不可或缺的一个重要指标，通过定性评价指标可以衡量环境治理工作给社会带来真实效益，明确环境治理下一步努力的方向。在城镇污水处理审计工作中，定性评价指标主要是收集老百姓对于水质处理的满意度，同时检查整个城镇区域水质变化的情况，评价污水处理是否对当地百姓的生活质量带来的正面影响等等。在审计工作中，定量评价指标和定性评价指标必须综合使用，从功能上来讲，定量评价指标是检验污水处理效果的最直接方式，而定性评价指标则是评价污水治理综合效果的有效数据。通过定量评价指标和定性评价指标的综合运用，最终得到客观、真实、可靠的污水处理绩效审计结果。

（三）PSR概念框架下的城镇污水审计指标模型

基于PSR框架的城镇污水处理绩效项目指标评价体系可以分为压力、状态和响应三部分构成，在压力指标中，人均GDP、人口密度、水体覆盖率、第三产业比重、人均水资源占有量、人均生活污水排放量、工业耗水量都属于定量指标；在状态指标中，项目人员素质、管理机制有产性、制度健全性属于定性指标，项目投资额占GDP比重、万元GDP水资源的消耗量、Ⅲ类及以上水质的断面所占比重、Ⅱ类及以上水质的水源地所占比重、氨、氮排放量、COD排放量都属于定量指标；在相应指标中，项目完成任务量、工业用水重复利用率、生活污水处理率、工业废水排放达标率、资金到位率、资金使用率、水污染信访频次属于定量指标，就业效益、居民环境满意度变化、综合社会贡献属于定性指标[6]。

PSR可以为城镇水污染处理绩效的评价指标提供一个宏观的参考，将所有指标拆解为压力、状态和响应三个级别的指标体系，PSR不仅适用于大部分情况的环境治理绩效审计工作，与城镇水污染处理的审计工作也十分契合。

三、城镇污水处理工作审计建议

城镇污水处理的审计工作可以从现有审计结果中寻找可改进的地方，虽然各个地区的污水处理审计工作存在地域上的差异，但是总体来说保持了一定的统一性。

（一）水环境污染防治

城镇工业生产是重要的GDP来源，要在做好水环境污染治理的同时协调好工业的发展，让工业企业的发展和污水处理工作两者之间达到一个可行的平衡关系，可以进行一些合理的产业结构调整，减少水污染较为严重的生产类型，在产品和产业上加以创新，在保证整体产业规模的基础上寻找污水排放更少的新工业类型。在农业区中，通过科学的灌溉方法来提高水资源的利用率，降低农业污染源对水环境的影响，并且还要控制农药化肥的使用量。目前国内的很多地区都推出了农药统一喷洒政策，通过新型无人机完全对大规模农田的统一用药，这一方式不仅可以更加便利地控制用药的种类及质量，还能够提高用药效率，以最少的农药喷洒来达到防病治虫的效果。另一方面，也要加紧研发能够处理分解禽畜粪便的新技术，减少养殖业对水环境的污染。同时，对于污染较为严重的水体，采用人工湿地、人工浮岛、硝化和反硝化处理等方式集中 治理。

（二）污水处理设施的建设

管网是污水处理最为重要的基础设施，所以管网的建设应该第一时间考虑，并且在管网建设之前要对当地城镇的地形环境进行充分的调查，做到管网的合理布局。管网的建设能够让居民的生活污水排放更具规划性，并且当出现超量排水时也有较强的应对能力。污泥是水环境污染的另一主要污染源，在处理污泥时要保证安全为基本前提，以污泥的无害化处理和稳定化处理为两项基本目标，建设并充分利用污泥处理设备，让环境的效益最大化。

为了实现资源的可持续发展，城镇污水的治理应结合被处理污水的再利用同步开展，在审计工作中，污水处理和再利用都应有对应的评价指标，认真考核污水的再生和利用情况，重视污水的二次资源开发。一些量化指标可以很好地反映出污水的二次利用情况。

（三）加强城镇污水处理审计工作的目标综合性

不管是城镇污水处理还是其他类型的水污染治理，其主要目标都是为了生态文明建设和改善国民的生存环境，所以环境审计工作与其他违纪违法审计工作存在很大的不同，环境绩效审计应以总体目标为基本工作思路，逐渐向着宏观管理的方向发展。其他类型的审计工作可能工作区域较小，目标比较明确，但是环境审计工作的目标综合性较强，并不是以某一小范围地区的管理为目的。从实践中能够发现，目前较为常用的WGEA水环境治理绩效审计实践和OECD水治理实施原则，其审计目标的设定都是建立在效率和效果的基础上，并且对多种目标进行了综合性的考虑，力求立足于公平公正的基础上促进有污水处理相关政策的完善。

（四）加强审计实施阶段的把控

实施阶段是整个绩效审计工作的重点，在准备工作做好之后就需要着手于指标的选取及各指标权重的确定。一般来说，可以采用模糊综合评价的方法对项目进行审计评价工作。

（1）构建合理的绩效审计指标

根据《中华人民共和国水污染防治法》《水污染防治行动计划》等相关法律文件中的要求，结合城镇地区当地的实际污不处理情况，合理的筛选评价指标，将定量指标和定性指标综合起来，以具体性、可衡量性、相关性、时限性等原则为方法指导，构建出一套切实可行又符合当地实际情况的审计评价指标体系。

（2）确定审计的具体评价指标

从政策执行和政策制定两个角度出发，一方面要严格管制项目资金的使用情况，把审计的重点放到污水处理项目的资金管理上，不仅要保证资金的到位率，还要保证资金的使用率。对于项目资金的管理采用定期统计上报的方式，杜绝一切不合理的资金使用情况。除了投入资金的严格管理，对于水环境相关费用的征缴也要实现全面的审计工作，这是由于征缴率可以切实的反映出污水处理费、排污费及其他环保相关费用的征收情况，是保证污水处理项目得以正常进行的基础，所以审计工作的重点之一也在于费用征缴上。

（3）污水处理项目计划的制定执行及建设审计

审计的内容主要是包括城镇污水处理项目的计划是否被按时批复，并且对计划的合理性加以审计，评价其项目计划是否具备科学性和合理性，并且评价其是否能够解决被治理区域的水污染问题。

对于污水处理项目建设情况的审计，工作的重点应放在基础设施的建设以及项目的规划管理上，要从农业、工业和居民生活三个方面来寻找重点污染源，针对主要污染源加以监管，绩效的评价内容应包括：第一，污水处理项目的建设完工率；第二，污水处理的比例或者是对污水处理覆盖率的审查；第三，农村畜禽养殖粪便的综合处理率，审查的重点内容为具备一定规模的养殖场中排泄物的集中处理和存放情况，配套设施的使用率等，同时要审查是否有违规排放的情况存在。

（4）水环境的状况

城镇污水处理审计工作与当地水环境的评价同步进行，对水环境的状况评价要从地表水、饮用水、河流域水、近海域水以及黑臭水体改善情况几个主要方面入手，评价水环境是否已经达到了相应的指标要求，如果没有达到要求需要找出问题的根源并移交水环境治理专家组研究。

四、结语

随着我国经济的快速发展，环境保护问题也受到了广泛的重视，在人们的生产活动中所产生的污水排放问题引起了国家的高度重视，绩效审计被引入到环境治理工作中后，环境审计工作慢慢形成体系，不过仍然存在目标综合性较弱，审计内容深度有待加强等问题，文章在介绍了评价指标选择的基础上，针对目标城镇污水处理审计工作存在的主要问题给出审计建议，以期能为我国的城镇污水治理及经济的可持续发展提供一定的参考思路。