新形势下输电线路电力设施保护工作对策的研究

汤智谦 胡培杰 国网镇江供电公司

电力是国家重要能源和基础产业，关系国计民生，随着经济发展和社会进步，人们对电力能源的依赖和需求也越来越高。然而，近年来，因电力设施保护思想认识不到位、群防群治工作措施不力等因素，全国各地频繁发生电力设施保护区内违章植树树木碰线、违章建房施工机械碰线、运输机械撞杆（塔）、电力设施被盗等因电力设施受损而导致的电力事故事件和案件，严重影响了经济发展与社会稳定和人民安居乐业。所以，电力设施的健康状况不仅决定着供用电的秩序，而且直接影响到社会公共安全。电力设施保护是电力、保卫、法律、行政、管理的综合工作，表面上看繁杂无序，其实内含自身的特点和规律。输电线路作为电力系统的重要组成部分，因大多数位于野外各种环境下，极易受到各种外力的破坏，且输电线路电压等级高传输容量大。特别是近年来，随着超高压和特高压输电线路、大型电源送出线路、跨区联网线路等重要输电线路的快速建设，逐步形成了一批输送容量大、排列密集的重要输电通道，这些通道问题如引发输电线路故障，将对电网造成极大的冲击和影响。因此，提升输电线路安全水平，防控输电设施因通道原因引起的外力破坏事故，进一步加强输电线路的电力设施保护工作已成为当务之急和重中之重。

一、电力设施保护现状

随着经济社会的飞速发展，各行各业也在加速电能替代，人们逐渐数字化的日常工作和生活更加离不开电。同时，电力的可靠供应离不开发电、变电、输电、配电环节的各种电力设施的保障，电力设施一旦受到破坏，后果不堪设想。由此可见，电力设施的安全问题直接影响了千家万户的用电供应可靠性，一旦电力中断，不仅仅影响了每个个体的生活工作，更会造成工厂企业停产、交通运输瘫痪、通讯网络中断等重大社会性事件，破坏了社会安全稳定和迟滞经济的飞速发展。近年来，随着通讯方式的发达和法制宣传的普及，大家知道了巴西大停电、美加大停电的灾难性影响，了解了触犯电力法规的严重后果，各行各业和社会各界也越来越关注和关心电力的发展和电力设施的安全，但电力设施受到破坏的事件屡有发生，可见，电力设施的保护仍然面临着诸多问题有待解决。

一是电力设备多与保护人员少矛盾突出。随着国家宏观经济政策的调整，电力建设投入不断加大，镇江电网输电线路在“十三五”期间已新增输电线路近200公里。密织如网的输电线路，星罗棋布的杆塔设施，电力设施不断增加，而运行维护及电力设施保护人员没有增加反而呈下降趋势。加之土地开发利用空间与电力设施保护区越来越近，矛盾也越来越尖锐。从工业用地、楼盘用地开发到土地外租从事大棚种植，开挖鱼塘蟹塘，废品收购等，如雨后春笋般在输电线路保护区附近甚至进入保护区进行生产作业活动，严重危及输电线路安全。同时，据不完全统计，平均每位输电线路运维工作人员要负责166基杆塔和60公里输电线路的安全，电力设备和人员匹配情况存在很大差距，通道隐患也与日俱增，人员承载力不足问题逐渐凸显。

二是电力行政执法主体存在缺位现象。随着电力体制的改革，从供电局到供电公司，角色变了，身份变了，权利和义务也随之变化。供电部门行政执法权限交由地方行政主管部门，地方政府经信部门由于机构设置、人员配备和技术力量等原因，虽然成立电力设施保护领导小组，但各级政府、公安、企业职责不清，甚至误认为仍是供电部门的内部事务，没有建立可靠有效的电力设施保护工作机制，联合执法体系不健全，电力行政执法缺乏力度和深度，对于危害电力安全的个人或单位，常停留在口头或书面教育，没有依法进行相应的行政处罚，让存在侥幸心理的个人或单位因违法成本低，甚至在电力设施保护区内多次违章冒险施工作业，屡教不改。在电力体制深化改革的道路上，供电企业的决策和经营行为都可能蕴藏风险，每位电力员工都肩负着防范法律风险和保护企业合法权益的责任，电力设施保护行政权力的剥离和电力设施保护主体责任的担当成为现阶段一对不可避免的矛盾体，当然也是激励我们开拓新型管理模式和工作方式的契机所在。

三是群众维权意识增强，但电力设施保护意识淡薄，输电线路电力设施保护区得不到有效保护。一方面电力设施保护区内砍青扫障需协调农委、园林、公安等多个部门批准，协调难度大，甚至多个部门协调批准后，有些群众以冠冕堂皇的理由，将之当成“摇钱树”，漫天要价，阻挠砍伐。另一方面一些企业或个人为了自身利益而不顾电力安全，电力设施保护区违章建房、机械野蛮施工等危及安全事件时有发生。输电线路运维人员现场制止后，仍旧有恃无恐，一边表面上同意隐患整改，一边暗度陈仓偷偷施工。或者当面强词夺理，明知国家法律法规规定电力线路不征地，还要求供电企业征用地块，否则无权管理。轻则电话投诉，重则一纸诉状，供电企业员工在维护企业利益和国家设施安全的同时，也承担着群众的全方位监督或者说依附于私人利益保护的过度监督而忽略了对于固有公共利益的保护。不少个人或单位始终误认为电仅仅是商品，他们与供电企业之间的只存在商业关系，用电付钱即是他们的义务，电力设施的保护与其无关。相比而言，如果是乘坐火车、飞机等交通工具，虽然也是商业关系，但相关安全的检查和配合却是无条件的，很少见到拒不配合或者恶意阻挠的。

四是部分法律适用之间有冲突，相邻关系方因站位问题导致矛盾。涉及电力设施保护的《电力法》《电力设施保护条例》《江苏省电力条例》等法律法规与《森林法》《公路法》《物权法》等法律之间也有冲突比较明显的条款。如《电力设施保护条例》第二十四条第二款规定：“在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。”显然，电力法规并未授权电力部门有不经批准强行修剪或砍伐树木、竹子的权力。《森林法》第三十二条第一款规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星树木除外”。特别2007年10月1日起《物权法》颁布实施后，其规定的所有权制度、用益物权制度和担保物权制度等，对于电力设施保护中相邻关系、供电企业资产管理行为有着深刻的影响，如对电网企业保护的电力设施所有权、地上权、地下权等方面带来挑战。电力设施归国家所有，电力设施保护区作为“公权”与其他权利相邻共处的关系是一种相邻关系，即电力设施相邻关系。这种相邻关系涉及人身安全、财产安全和国家的经济安全，是其他不动产相邻关系所不可比拟的。但我国目前对电力设施保护区域内的土地和其他财产不实行征用制度，所以在相邻土地关系、相邻管线关系、相邻辐射关系等方面，反而会与其他物权所有者产生纠纷或矛盾。

二、电力设施保护工作对策

（一）有效利用内部资源，发挥内力防控外破

（1）前移防护端口，在用电环节防控线路外破。依据电力法律法规的要求电力企业有权并有义务对电力设施进行保护。电力企业依托相关企业管理规定，针对用户申请临时用电或新装、增容正式用电环节，一旦营销部门首次踏勘发现涉及电力设施保护区，将通知线路运维单位开展联合查勘，并根据风险等级制定相应安全措施，经安全主管部门和设备主管部门审核通过后，与用户签订电力设施保护安全协议，必要时收缴安全保证金后方可有序开放用电。重点在于“防于微末”而非“管在末端”，争做“吹哨人”而非“消防员”。在树木隐患防控方面，输电运检室“防微杜渐”，每年都安排交跨普测和树木隐患专项排查工作，并结合各类树木生长周期表建立起完备的树木隐患动态台账，做到每一档线每一棵树都尽在掌握。在通道施工隐患防控方面，输电运检室始终秉持“防”比“救”更重要的理念，在隐患管控上高度重视“提前量”，在现场出线一丝一毫隐患迹象时，外包巡视人员、班组主业人员便提前介入，通过将危险点从发现、评级、管控到终结的全寿命周期管理，将失控隐患“扼杀”在摇篮中。

（2）预控“内破”隐患，在设计和施工阶段把好关。针对穿越输电线路施工可能造成线路外破的情况，组织编写了《中低压线路施工穿越220-500千伏输电线路的设计施工要求》，从设计到施工，提前预控，避免风险隐患。同时建立输电线路走廊安全微信群，积极排查整治穿越施工安全隐患。不断提高公司基建条口对新建线路通道清理的重视程度，在线路可研、设计和施工阶段，建立与发策部、基建部的沟通协调机制。使设计规划部门在路径选线、线路平断面设计等关键环节，充分听取运维单位意见，尽可能避免设计规划不合理导致的线路通道问题。同时在线路立塔架线阶段开展通道预验收，提前向基建部门提交通道验收报告，明确树木砍伐、杆塔防护、房屋拆除等通道清理要求，给基建部门预留合理的通道清理工作时间，确保线路投运前完成通道清理工作。同时，依托市县公司安监部和项目管理单位进一步加强线路保护区电网施工隐患的管控力度，修订涉及输电线路保护区安全施工培训课件，组织外协队伍安全管理人员培训学习和知识测验，建立电力施工单位施工安全交流微信群，采取设计阶段提前介入、施工进场前风险辨识、方案编制后安全交底、施工过程中安全监护等方式，做到杆线定位、土建施工、材料进场堆放、杆塔组立、架放线缆、拆旧回收等全过程作业风险管控，有效处置和管控各类电网施工作业隐患。

（3）强化隐患排查治理，建立危险源闭环管控办法。结合地方政府年度项目建设情况、季节性规律等对输电线路通道内的植树苗圃、大件堆场、风筝异物、线下钓鱼、防台防汛、火灾、建筑施工、道路施工、桥梁施工、水利施工、管网施工等隐患进行专项排查，分级分类形成隐患清单。针对市政工程和基础设施项目，首先联系政府主管部门，对接隐患治理，根据施工图纸和施工内容辨识施工风险，组织编制安全施工方案，审查安全措施落实情况，做到每个施工隐患有主体对接、有施工方案、有安全交底、有跟踪监督、有问责考核。针对植树苗圃、大件堆场、线下钓鱼等隐患，首先找到责任人主体，结合乡镇对承包主体进行安全约谈和安全手续办理，落实风险辨识和签订安全文书，至少在村委会进行安全隐患备案。针对火灾隐患，联合应急管理部门和公安部门，检查电力设施防火间距内的各类存放易燃易爆物品隐患，开具限期隐患整改通知书和安全隐患告知书，督促清理易燃易爆物品。针对防汛隐患，联合水利部门和城市管网部门，进行现场勘察，在满足水利和城市管网要求的同时开展设施防护和设施排水设施，消除防汛隐患。针对输电线路通道危险源，从发现到管控，再到终结，做到发现有评级上报，管控有跟踪记录，终结有审核验收的闭环管理体系。

（4）加强各级责任考核，落地危险源点管理考核办法。根据输电线路危险点闭环管控要求，结合输电线路运维工作指标，制定输电线路危险源管理考核办法，并根据工作实际按年度进行修订，使其贴近工作实际指标。针对未能及时发现的危险源或管控中的危险源发生重大人员责任事故的情况，设备第一责任人将被考核并扣除班组长相应绩效得分，针对及时发现危险源并立即上报的设备第一责任人予以奖励并给予班组长绩效加分。并且以月度为周期，进行评分和公示。

（5）提升人防措施，优化运维工作管理水平。在通道隐患管控方面，输电运检室杜绝人海战术，挖掘现有人员的潜能潜力，充分发挥主业员工和外协人员主观能动性和工作能力，建立人防为本，技物多维结合的防外破体系，外协人员通过巡视发现隐患，主业人员则立即跟踪管控隐患，双管齐下，真正做到了发现即管控，管控即无虞。从人员培训、工作模式、协作方式等方面着手，不断加强巡视和值守人员管理。每月定期组织全体巡视、值守人员召开运行分析会，开展业务培训学习，在进行江苏电力条例、刑法修正案等法律法规书面培训的同时，开展现场应用培训，提高运维人员依法开展输电线路防外破工作的水平和技能。结合季节性特点和监控预警频率，灵活调整巡视线路频次和巡视要求，力求以巡视为基本手段，及时发现并上报隐患。同时借助微信群，加强巡视、值守和班组人员的沟通协作，提高隐患处置效率。

（6）优化技防措施，用新型监拍装置实现防外破高效管理。在原有人防措施基础上，利用建立微信与监拍装置联动，实施将危险源的现场照片传递到管控人员和管理人员的手机上，实现现场和人员的无缝对接，减少了人工蹲守成本。一旦监拍装置发送报警图片或管控人员发现照片中存在隐患，设备运维部门第一时间联系最近的现场巡视人员或属地供电所人员前往现场制止隐患。加强监控设备全寿命管理，设备出入库、安装调试、运行管理和检修管理，均建立了相应的闭环流程与管理台账。除春节以外，实现了全年不间断监控。同时持续强化监控中心管理提升，细化监控值班、预警和跟踪处置管理制度流程，建立监控值班日报告、周分析、月评价的工作机制，明确值班人员岗位职责和考核要求，严肃值班纪律。今年以来，监控中心累计执行监控值班532人次，发布有效告警4890条，避免 220-500 千伏线路潜在外破跳闸风险 269条次。

（二）积极联合外部力量，开展外破联防联治

（1）大力发展群众护线网络，实现群防群治。针对输电线路距离远、覆盖面广的特点，镇江公司制定群众护线员管理办法，并由输电运检室等设备运维单位负责发展群众护线员。护线员在发现隐患后，可以第一时间电话联系24小时值班室或发送图片微信到电力设施保护微信群并点送位置信息。镇江公司人员接报后第一时间与护线员取得联系，确认风险位置和风险等级，组织相关责任单位到场处理，属地供电所协同处置。建立和完善三级护线网络，以主业员工为一级护线网络，属地供电所人员为二级护线网络，线路周边群众护线员、特种机械操作人员、政府和事业单位人员为三级护线网络。今年以来由护线员举报的通道施工隐患73条次。结合近期镇江境内各类城建、水利工程建设，组织水利、交通、绿化等相关人员进行安全宣传，并将相关人员和吊车、泵车等特种车辆操作人员加入电力设施保护群、水利工程保护电力设施群等安全微信群，不定期发布安全宣传信息，在加强互动中影响对方，引导相关人员发布涉电施工隐患信息。

（2）积极走访政府企业，寻求外力帮助。针对线路通道内建筑施工防控难的问题，积极走访政府及大型工程管理施工单位，通过召开安全协调会，与相关责任单位负责人面对面的交流沟通，提高对方对电力设施保护的重视程度，实现责任人对接管控危险源。同时建立安全微信群，实施沟通解决现场安全问题。依据电力法、电力设施保护条例、公路法、公路设计规范、森林法等法律法规，编制针对性隐患处置法律手册。如针对树线矛盾编制法律法规指南，并推动政府发布支撑性文件通知，为树线矛盾处置提供有效依据。针对道路施工，依据电力法及道路相关法律法规编制道路施工隐患处置指南，从道路设计、道路施工、道路养护等几个方面进行针对性问题处置指导，便于设备主人、班组等人员能在处置过程中找到对应依据，提高隐患处置效率。针对临近电力线路的各类城建、水利工程建设，开展现场安全交底和培训活动，对相关作业人员进行安全宣传，并将相关人员和吊车、泵车等特种车辆操作人员，加入电力设施保护群、水利工程保护电力设施群等安全微信群，不定期发布安全宣传信息，在互动中提升他们电力设施保护意识，引导他们发布涉电施工隐患信息。

（3）借助多种媒体，提高民众护线意识。通过网站、电视、报纸、广播等新闻媒介，针对植树、放风筝等季节性隐患风险，制作相关安全宣传提醒，在固定黄金时段或头版头条发布，避免季节性外破事故和人员触电伤亡事故的发生。同时通过在社区、村镇宣传栏张贴宣传海报，让电力线路周边群众知道周边电力设施的电压等级和安全距离以及在其周边活动应当注意哪些安全事项。借助短信平台向特种设备操作人员、园林绿化管理人员、垂钓爱好人员发送安全提醒短信等方式，多维度传播护线知识，提高广大市民护线意识。针对固定施工隐患点和吊车驾驶员、安全员等特殊人群建立安全交流微信群，不定期发送安全生产事故案例和安全生产法律法规要求，相关人员或单位也会主动在微信群向电力企业员工提问，解答关于电力设施周边的安全问题，既达到了安全宣传的目的也搭建了沟通学习的桥梁，不少吊车、泵车驾驶人员也会主动与电力企业联系，发送现场照片、视频和位置，确认高压线路的电压等级、安全距离和安全注意事项等。

三、结论

多年来，在电力体制深化改革的同时，电力企业和电力行政管理部门也在不断积极探索电力设施保护的优化方法和有效途径。保护电力设施安全，加强广大人民群众的电力设施保护意识，提高电力设施保护工作的深入度和精准度，维护电网安全运行环境，变革陈旧的电力设施保护理念做法，根治工作中的现状弊端，治理潜在的矛盾纠纷任重而道远。在新形势下针对输电线路设施的保护，创新管理办法和治理模式，构建和谐健康的护电护线氛围，既是新形势下助力经济发展的必然要求，更是维护社会公共安全的坚实基础。