我国电子发票公共服务平台建设的实践与思考

安然 陈艺毛

【摘要】在全面推进税收征管数字化转型的背景下，电子发票渗透率和开具数量的增长迅速意味着我国正在从“以票管税”逐步向“以数治税”转变。建设全国统一的标准化电子发票公共服务平台是加速发票数字化进程，助力智慧财税发展的重要措施。泛欧線上公共采购平台（PEPPOL）为我国提供了可借鉴的先进经验。结合国内实践，我国可以从依法治税、协同共治、技术创新、优化营商环境和国际化等方面建设全国统一的电子发票公共服务平台。

【关键词】电子发票公共服务平台；发票数字化；PEPPOL

【中图分类号】F812.42

★ 本文为吉林省社会科学基金项目“‘一带一路倡议下吉林省企业‘走出去税收风险管理研究”（编号：2020C032）、吉林省教育厅人文社科研究项目“促进吉林省深度融入‘一带一路大格局的税务服务优化策略研究”（编号：JJKH20210137SK）的阶段性成果。

一、我国电子发票服务平台建设的实践

为进一步提升数字化水平，健全税务监管体系，改善税收营商环境，打造开放包容、良性竞争的增值税发票服务生态体系，国家税务总局制定了《企业自建和第三方电子发票服务平台建设标准规范》（以下简称《规范》），自2019年6月30日起实施。《规范》中明确规定了54个电子发票服务平台数据交换信息项说明，以指导公共服务、企业自建、第三方、电商、中介等机构电子发票服务平台的整体规划、设计、开发。

根据发票数字化市场上供应商提供的服务划分，电子发票行业可以大致分为税控设备、发票数字化管理服务和发票数字协同化服务三个类别。其中税控设备是增值税税控系统专用设备，由指定的业务单位在国家税务总局授权下进行生产和销售，代表企业有航天信息、百望金赋等。随着企业数字化转型的逐渐深入，越来越多的供应商开始为企业提供发票数字化管理服务，主要是通过提供销项发票管理及财税一体化管理服务，实现发票及涉税数据的局部优化，有效提升企业的经营效率，这项业务也逐渐成为发票数字化的核心服务，代表企业有百望云，国票信息、航天信息、大象慧云、上海云砺、用友网络等。发票数字化协同服务不仅可以实现企业内部数据的融合，同时可以实现企业间的动态互联，实现更大范围的横向协同，显著提升整体生态效率。这一服务对企业技术要求较高，目前市场上的领先企业包括百望云、航天信息、上海云励和合力中税等。随着企业数字化水平的不断提升，后两项业务将成为发票数字化整体市场里的高增长领域。

然而针对企业自建或第三方机构搭建的电子发票服务平台缺乏接口标准，不便于企业对接内部管理系统的同时，还缺乏便捷的批量查验方式，导致电子发票数字化特点无法完全体现。基于此，从2019年11月开始，北京市、重庆市、广东省、浙江省、青海省、西藏自治区等地相继开始推行各地区的电子发票公共服务平台，旨在解决电子发票开具、流通和查验程序的标准化问题。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），《意见》指示尽快建成全国统一的电子发票公共服务平台。

二、泛欧线上公共采购平台（PEPPOL）

（一）泛欧线上公共采购平台简介

泛欧线上公共采购平台（以下简称PEPPOL）是由欧洲委员会和PEPPOL联盟成员共同资助的一个支持跨境电子采购的试点项目。目前，PEPPOL在欧洲、澳大利亚、加拿大、新西兰、新加坡和美国的28个国家使用，在13个国家设有PEPPOL机构。OpenPEPPOL的成员遍及全球34个国家，OpenPEPPOL在26个欧洲国家以及加拿大、新加坡和美国拥有认证的接入点。超过12万家企业已连接上PEPPOL网络。连接到PEPPOL的组织可以通过高度安全的国际网络交换各种电子格式的商业文件。

PEPPOL项目于2008年启动，旨在通过制定可在欧洲各国政府间实施的技术标准，简化跨境电子采购。总体目标是使企业能够在采购过程中与任一欧洲政府机构进行电子通信，提高效率和降低成本。PEPPOL对来自欧盟和相关政府部门内的商业实体电子订单、发票、运输和税务数据的接收进行标准化处理。PEPPOL项目重点关注关键电子采购组件，并在采购过程中为与任何欧洲政府机构的电子通信开发解决方案，其中包括电子签名、电子订购、电子编目和电子发票等。通过就跨境采购流程的规范达成协议，PEPPOL项目促进了泛欧洲、基于标准的IT基础设施的发展。PEPPOL并没有取代国家电子采购系统的现有优势，而是利用信息和通信技术使它们相互连接。PEPPOL作为信息技术运输的基础设施，可以为电子采购提供标准化电子文件格式的服务。PEPPOL为常见的电子采购流程（如电子目录、电子订单和电子发票）开发了业务互操作性规范（BIS），以标准化通过开放和安全网络交换和验证的电子文档，为欧洲各地的公共部门买家及其供应商提供收发接入点。开发了一个虚拟公司档案，供应商以标准的“可再用”格式提交公司信息、用于招标过程的电子对话以及泛欧电子签名验证服务。PEPPOL采用了欧洲标准化委员会（CEN）在电子发票领域制定标准的技术机构（CEN/TC434和CEN/TC440）的产品，包括针对欧洲业务流程的UBL（一个开放的标准电子可扩展标记语言商务文档库，用于采购和运输，如采购订单、发票、运输物流和运单。）定制不同文档类型的语法序列化。根据报道，CEN/TC434已经一致同意将UBL作为即将发布的电子发票欧洲规范的两种语法之一，并将在CEN的技术规范中具体列出。通过PEPPOL以及在几个成员国和相关国家的实施，其成果已经得到了彻底的检验，并在实践中证明了其有效性。

2012年8月底，PEPPOL项目完成，其服务和职责由非营利组织OpenPEPPOL接管。OpenPEPPOL是根据比利时法律成立的一个非营利性国际组织，由公共部门和私人成员组成。该协会承担了整个欧洲PEPPOL规范、构建模块及其服务和实施的开发和维护的全部责任。OpenPEPPOL的目的是使欧洲企业能够在其采购过程中轻松地与任何欧洲公共部门买家进行电子交易，从而增加政府合同的更大竞争机会，并为纳税人的钱提供更好的价值。该协会为可互操作的、符合PEPPOL的基础设施网络和使用它的组织提供权威的参考点，确保高水平的治理和协议基础设施的延续。OpenPEPPOL正在努力为其利益相关者提供广泛接受的技术标准和规范，同时确保可持续性，促进和支持PEPPOL规范、构建模块和服务的广泛使用。

（二）泛欧线上公共采购平台的优势

PEPPOL得以顺利运行的三大基础包括电子递送网络、文件规范（PEPPOL业务互操作性规范“BIS”）和定义网络治理的法律框架（PEPPOL运输基础设施协议-TIA）。PEPPOL开发的通用电子采购流程的业务互操作性规范（BIS），以标准化通过开放和安全网络交换和验证的电子文件，为欧洲各地的公共部门买家及其供应商提供收发接入点。OpenPEPPOL维护的电子采购规范（PEPPOL BIS）是在欧洲公共采购业务互操作性接口CEN研讨会（CEN BII）工作的基础上建立的。虽然PEPPOL还没有开发新的标准，但已经使用CEN BII的结果来开发实施指南，即PEPPOL“BIS”，它通过嵌入到电子采购和电子商务交换系统中，以支持跨国界的互操作性。PEPPOL BIS是确保电子发票等采购文件在欧洲范围内互用性的正式要求。

综合上述，PEPPOL不单纯是一个电子采购平台，而是提供了一套技术规范，可以在现有的电子采购解决方案和电子商务交换服务中实现，使它们在全欧洲不同的系统之间互操作。PEPPOL使贸易伙伴能够通过PEPPOL网络（基于4角模型）交换基于标准的电子文档，如电子订单、发货通知单、电子发票、电子目录等。PEPPOL接入点将用户连接到PEPPOL网络，并根据PEPPOL规范交换电子文档。买方和供应商可以自由选择他们首选的单接入点提供商，以连接到已经在网络上的所有PEPPOL参与者。简单地说，通过PEPPOL企业可以安全地向世界各地的合作伙伴和政府发送电子发票。“连接一次，连接一切”是PEPPOL的宣传口号也是其服务目标。企业通过类似访问点连接到网络（如图1），然后，将其电子发票发送给PEPPOL服务供应商，该供应商通过电子地址簿检查和验证接收公司的PEPPOL地址。然后，通过PEPPOL网络将文档发送到相关的访问点，最后转发到接收方。企业可以直接从ERP或会计系统连接到接入点，或使用PEPPOL的门户网站创建和接收发票。

基于上述的操作规范和技术特点，PEPPOL具有以下的显著优势：一是可以提高效率、降低成本。用电子发票取代纸质发票意味无需再收集和手动录入数据，减少支付处理延迟。对于很多小微企业而言，客户延迟付款是一个常见的财务问题。明尼阿波利斯联邦储备银行的研究显示，与纸质发票45%的比例相比，92%的电子发票是按时支付的。因此，使用電子发票公共服务平台可以有效解决这一难题。二是可以促进跨境贸易的发展，通过遍布全国的全球电子发票网络，企业可以轻松地将电子发票发送到海外参与业务的合作伙伴，并达到与国内类似的处理速度，从而显著降低跨境贸易的交易成本，助力跨境贸易投资便利化。三是企业可以更有效地管理现金流，电子发票系统可以实现付款周期的可视性，准确性与实效性更强。通过有效的现金流管理，可以更好地实现企业的可持续发展和增长。电子发票也有潜力使供应链融资接近实时，促进更大的效率和透明度，可以增加营运资本和流动性。

三、建设统一的电子发票公共服务平台的对策建议

随着税收现代化的不断发展，电子发票的普及度已经越来越高，完成发票数字化转型的企业数量也越来越多。同时，我国电子税务服务也在不断地发展，但也存在一些不足之处，包括电子税务相关法制存在层级不高、覆盖不全、发展不均；电子税务服务的地区间差异较大，发展不平衡，标准不统一；电子税务服务形式较多，但服务的深度和广度不足等。建设统一的标准化电子发票公共服务平台是加速发票数字化进程，助力智慧财税发展的重要措施，结合对泛欧线上公共采购平台经验的借鉴，我国电子发票公共服务平台的建设应该注意以下几个方面。

（一）以依法治税为原则，推进税收法治建设

依法治税是依法治国的有机组成部分，同时是依法治国在税收领域的具体体现，国家税务部门的法律、法规与税收规范性文件是税收执法的重要依据。因此在电子发票公共服务平台的建设过程中一定要积极加快税收法律、法规和相关制度的修订，以保障依法治税与行动计划落实协调推进。

首先，在平台建设方面，要完善制度，加强标准化建设。为建成全国统一的标准化电子发票公共服务平台，国家税务总局在规范电子发票第三方平台的同时，应尽快制定全国统一的电子发票服务平台的技术标准和管理制度，规范技术标准和接口标准，界定相关领域的限入和准入标准，与此同时，建设对服务平台进行监督管理的税务监管平台。其次，在平台的运行方面，完善法律法规，明确电子发票法律效力。修订发票管理制度，推动会计制度调整，总结和明确现行电子发票的基本实施要点，通过修改和完善制度法规明确税务主管部门、电子发票公共服务平台供应商、开票企业和消费者的权利和义务，确保电子发票的法律效力和配套规章。最后，在平台的维护方面，要加快数据立法，保障数据安全。发票数字化的过程无疑为社会创造了新的价值，但也同时带来了新的安全挑战。国家需要尽快制定电子税务数据安全相关法律法规和安全配套标准，从信息的收集、存储、处理、传输、共享、删除等全生命周期管理的角度制定完善的法律体系，确保数据安全。

（二）以纳税人需求为导向，持续优化营商环境

2019年10月24日，世界银行发布《2020年营商环境报告》，中国的营商便利度位列第31名，继2018年大幅提升32位后，又向前迈进了15位。由于“大力推进改革议程”，中国连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。“纳税”是营商环境中的一项重要指标，近年来，中国税务部门积极改善税收营商环境，获得了世界银行的积极评价和国际社会的认可，但在十项一级指标中，纳税指标仍未能挤进前100名，与世界领先水平还有一段距离。首要问题就是办税效率，以纳税时间为例，中国内地需要138小时，纳税指标排名前三的巴林、中国香港、卡塔尔所需时间分别是23小时、35小时和41小时。其余问题还包括纳税次数多以及税率相对偏高等。

全国统一的电子发票公共服务平台的建设要根据《优化营商环境条例》要求，遵从纳税人实际需求，创新服务方式，弥合纳税人期望与纳税服务之间的“真实性差距”。首先，应加快线上线下融合，逐步实现网上办税业务全覆盖，且操作简单便捷。另外，在智能手机逐步替代电脑的情况下，电子发票公共服务平台也应当实现在智能手机可用，如开发APP，当税务部门数据采集平台与智能手机、手机号码绑定，就能采集纳税人相关的行为数据，从而实施更加精准的服务和管理。同时还可以与银行合作，进行联合信用激励和联合失信惩戒，提高纳税人的税法遵从度和依法纳税的意识。只有做到以纳税人需求为导向、以纳税人满意为目标、以纳税人体验为中心，深化互联互通与信息资源整合利用，才能显著节省纳税人的时间成本，大幅提高办税质效，从而实现以获得感提高满意度、以满意度促进遵从度的良性循环，构建“智慧税务”新局面。

（三）以协同共治为路径，完善电子税务系统

根据当前各国发票的开具要求和监管范围划分，发票管理主要有以下三种模式：纳税人自主管理型，以日本、加拿大为代表；政府统一标准型，新加坡、美国、法国、澳大利亚等大多数国家属于此类；税务局全面监管型，代表国家有中国、俄罗斯、巴西等。前两种类型的增值税管理主要侧重“信息管税”，而后一种类型主要的管理路径为“以票控税”。发票数字化发展之前，税务主管部门对企业的实际交易信息、支付信息和物流信息的获取难度较大，与发票信息的比对不易操作，难以形成预防和打击虚开、虚抵等骗税违法行为的长期主导格局。

推进税收现代化，是税务改革的重要内容。随着改革不断深入，新的税制要素、征管方式、信息系统等会涉及不同主体和环节，面临的堵点、难点也更加复杂多元，要进一步推动税收现代化就必须合力而为、协同共治。当前国家积极推进从“以票控税”向“以数治税”管理转变提供支撑，利用区块链技术破解行业痛点，在建立全国统一的标准化电子发票公共服务平台后，进一步促进国家税务总局与公安部、海关总署、人民银行等部门共同建立涉税交易信息共享机制，打破部门间信息壁垒，让各平台间的发票信息共享变成现实，推进协同共治。通过获取多方涉税信息，解决征纳双方信息不对称问题，提高风险管理的靶向性和时效性，降低对企业监管成本，全面提升互信、安全、便捷水平。通过对电子发票公共服务平台的建设和不断完善，升级改造监督管理的税务监管平台，构筑领用有记录、流转有监控、事中有阻断、治理有反馈的发票管理闭环，加快“以票控税”向“以数治税”的转变进程，为加强增值税发票管理、防控系统性税收风险、遏制打击发票违法行为、优化办税服务措施提供更加强大的信息技术支撑。通过协同共治，才能更好地建设电子税务系统，夯实税收现代化根基，进一步推动国家治理体系和治理能力现代化。

（四）以技术创新为依托，切实保障信息安全

随着税务系统对信息化的依赖程度越来越高，信息安全也越来越引起重视。电子发票公共服务平台需要和企业的ERP系统、业务系统、财务系统和金融支付系统进行对接，为了保障企业的信息和资金安全，电子发票公共服务平台的安全也就尤为重要。因此，建立统一的电子发票公共服务平台应该转变税收信息化理念，对信息技术体系进行整合、重构和优化，坚持技术创新，建设规范统一、安全高效的开发平台和数据平台，为实现“互联网+税务”奠定坚实的技术基础。

一方面，要完善标准规范。由税务总局统一制定和发布电子发票公共服务平台的标准接口规范、数据标准，统筹身份认证系统。另一方面，要严格安全要求，制定安全接入標准，规范第三方电子发票服务平台接入安全，明确细化安全访问控制策略，加强安全监控。并在此基础上，做好数据分级保护，做到防窃密，防篡改，可跟踪，可确认，可恢复，可取证，落实数据传输安全、存储安全，无后顾之忧；开展电子发票公共服务平台的安全检测，落实信息安全审核要求，加强运行环境实时安全防护，实现应用和安全保障同步规划、同步建设和同步运行。

（五）以国际接轨为目标，融合全球商业平台

数字经济不仅推动中国的经济增长，更为经济全球化注入了新的动力，为世界经济发展集聚新的动能。目前，全球40%的电子商务零售、40%以上的智慧物流快件来自中国。为有效促进跨境电商和数字经济发展，构建数字化的世界电子贸易平台是大势所趋，而全国统一的电子发票公共服务平台是构建全球电子政府采购系统、世界电子贸易平台的重要基础。

综合上述，我国电子发票公共服务平台的建立应该遵循以下几个原则：引入成熟标准，支持分步部署，按需扩展，推进实施，快速见效；具备优良兼容性，应用高性能区块链，使企业以更低成本接入；具备可扩展性，满足日新月异的技术变化、需求变化而无须重新设计；满足无缝过渡要求，立足传统发票管理模式，满足数字时代发票管理要求，平稳过渡，保护投资，为引领行业发展做出贡献。

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