对社会组织参与环境民事公益诉讼的思考——以“两江中心、淮化集团污染责任纠纷案”为例

孙乃琛

(西北政法大学，陕西 西安 710199)

引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出建议，要推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。坚持绿色发展，其中一项重要工作就是加大环境治理的力度，实行严格的环境保护制度。且因环境损害具有的广泛性、严重性、潜伏性等特征，而普通民事私益诉讼针对的是环境侵权行为对被侵权人人身及财产的损害，并不能够对生态环境起到完全救济的效果。故为鼓励适格主体维护环境公共利益，特设立环境公益诉讼制度，由此形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。但由于当前制度尚不完善，概念并不明确，在司法实践中，环境民事公益诉讼案件易产生争议，经历一、二审甚至再审程序，造成司法资源浪费。因此本文梳理典型案例的争议点，对其进行法律分析，由此提出环境民事公益诉讼制度及相关法条的完善建议。

一、案件事实与争议焦点

(一)事件起因与事实①

重庆两江志愿服务发展中心是在重庆市民政局登记注册的、以保护环境为目的的公益性非营利性社会组织，致力于工业污染防治，通过污染调查，从源头控制和末端治理两个路径，达到削减污染之目标。安徽淮化集团公司位于安徽省淮南市田家庵区泉山，是一家以氮肥、化肥、化工产品及进出口业务、化工新材料、新产品及机电产品的研发、生产、销售为主的工业企业。2014年3月间，两江中心在对安徽省的工业污染调查中发现淮化集团公司的三条大烟筒分别持续外排黑色、黄色和白色浓烟，对环境造成严重污染。两江中心随即向安徽省环境保护厅进行了举报。2015年3月，两江中心在回访中多次发现，淮化集团公司被处罚后仍拒不改正，对外大肆超标排放污染物。淮化集团公司长期对大气环境超标排放污染物，对当地生态环境造成了极为严重的侵害，对周围居民的生命健康和周边环境造成了极大的危害，严重损害了社会公共利益。2016年5月9日，针对淮化集团公司对大气环境造成严重污染行为，两江中心向安徽省淮南市中级人民法院递交起诉状，其后按照一审法院要求提交2011年8月成立后至2015年12月的5份年度工作报告书，并于2016年5月23日提交经重庆市沙坪坝区环境保护局加盖公章的《重庆市两江志愿者服务发展中心关于2010年6月至2011年7月环保监督工作情况的说明》，表明其于2010年6月至2011年7月开展了相关工业污染防治调查工作。直至2017年1月22日，一审法院才予以立案。两江中心向一审法院提起诉讼，请求淮化集团公司停止侵害、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉、支付本案合理的费用以及承担诉讼费用。中华环境保护基金会于2016年12月8日亦基于同样事实对淮化集团公司提起环境民事公益诉讼。一审法院依法委托原环境保护部南京环境科学研究所对淮化集团公司大气污染物超标排放造成的生态环境损害进行鉴定。该案在一审法院审理过程中，环保基金会与淮化集团公司于2018年8月9日达成和解协议，一审法院依法对和解协议进行公告后，于同年9月13日作出民事调解书，对和解协议予以确认。2018年11月12日两江中心向安徽省高级人民法院提起上诉请求，请求撤销一审裁定，依法予以判决或指令一审法院继续审理。

(二)案件裁判结果

本案经过一审、二审均被裁定驳回。一审法庭裁定驳回起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法)的解释》第二百四十七条的规定②，两江中心与环保基金会均是因保护环境公共利益的需要依法取得的诉权，可视为实质上的同一主体，被告均是淮化集团公司；两案均是针对淮化集团公司同一时期的同一污染环境侵权行为提起的环境民事公益诉讼，诉讼标的相同；两案的诉讼请求也均是要求淮化集团公司承担停止侵害、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任，因此两江中心的诉讼行为构成重复起诉。此外，依据 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条的规定，在环保基金会提起的环境民事公益诉讼案件的实体问题已经作出民事调解书予以解决，且民事调解书已发生法律效力的情况下，本案亦不再符合受理的条件。二审法院也同样以“构成重复诉讼，涉案的诉讼目的已得到实质解决”的理由维持原裁判。2020年3月24日两江中心向最高人民法院申请再审。最高人民法院以“法律适用错误”为由，否定了两江中心提起诉讼构成重复诉讼，且认为一审法院没有在共同庭审基础的上进行共同调解、共同裁判，反而单独就环保基金会提起的诉讼出具民事调解书，在诉讼程序上显失正当。由此，撤销安徽省高级人民法院(2018)皖民终825号民事裁定以及安徽省淮南市中级人民法院(2017)皖04民初24号民事裁定，指令安徽省淮南市中级人民法院对本案进行审理。

(三)争议焦点

本案历经一审、二审以及再审的原因是两江中心认为一、二审法院的法律适用错误，程序有失公正。本案的主要争议有三，一是两江中心是否为环境民事公益诉讼的适格主体；二是一、二审法院以重复起诉为由裁定驳回两江中心起诉适用法律是否正确；三是本案在与另案合并审理基础上的裁判方式。综上所述，本案争议中反映出环境民事公益诉讼的两个焦点问题，一个是环境民事公益诉讼中社会组织作为适格原告的标准，二是不同社会组织就同一侵权行为，后者在前者已被立案审查但尚未开庭审理期间向同一管辖法院提起诉讼的法律适用问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条③可知，能够享有环境民事公益诉讼权的主体分别为检察机关、环保行政机关以及社会组织。由于社会组织是民间自发组织，质量参差不齐，判断组织的专业性、形式的合规性以及目的的正当性都是相当困难。因此明确社会组织的适格主体标准，既有利于约束不良组织以公益为名义牟取私利，也能鼓励越来越多富有责任心的社会组织投身于维护生态环境的伟大事业当中。同时因为环境民事公益诉讼主体的广泛性，针对同一侵权行为存在拥有若干的适格社会组织来行使其公益诉讼权利，所以极其容易出现上述尴尬情况，我们既要避免针对同一侵权行为重复起诉由此造成的司法资源浪费，也要尊重公益诉讼人的权利，但如何平衡两者间的关系以及适用何种裁判原则缺乏明晰的法律规范，由此争议产生。

二、争议焦点的法律分析

(一)两江中心是否为适格的环境民事公益诉讼主体

在本案的再审诉讼过程中，针对两江中心是否为适格的环境民事公益诉讼原告，一、二审法院和最高院持有相反的意见。意见相悖的关键就是两江中心向一审法院提起诉讼时，其专门从事环境保护公益活动满五年期的认定上产生了分歧。一、二审法院认为：两江中心于2016年5月9日向一审法院提起诉讼，提交了社会组织登记证书、章程、2011年8月至2015年12月从事环境保护公益活动的5份年度工作报告书和2010年6月至2011年7月从事环境公益保护的工作说明，两江中心符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条④所规定已登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织的要求，其所提交的资料也满足《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》第八条第三项的规定⑤。而最高院认为：两江中心为民办非企业单位，是否从事环境保护公益活动五年以上的时间认定，原则上应当从其注册登记之日起算，两江中心系2010年10月25日提出成立申请，2011年8月26日注册登记。即使其在注册登记之前以两江中心名义开展了环境保护公益活动，亦不能产生起算时间向前延伸的法律效力。

我国当前的法律规定以及出台的司法解释并没有明确享有环境民事公益诉讼权的社会团体五年期是否需以登记时为起算点。在与本案的相似案例——自然之友、福建绿家园公益诉讼案中，福建省高院认为自然之友虽登记未满五年，但其登记前已经依法从事环境保护公益活动，五年期的起算点以其从事环境保护公益之日起算，符合环境民事公益诉讼原告主体资格。从当前社会组织参与民事公益诉讼的重要性以及参与度看，环境民事公益诉讼应该积极倡导、鼓励公众参与,让更多的环保组织参与到保护生态环境、维护环境公共利益的事业中来，以充分调动民间组织有序参与环保司法的积极性，形成良好的社会氛围。从司法实践看,《民事诉讼法》修改以前,我国很多地方的法院均相对放开了公益诉讼的原告主体资格限制，但并未出现立法部门所担心的滥诉问题。因此，在国务院力推简政放权的大背景下，环境民事公益诉讼的主体资格应该进一步放宽，各种限制条件做进一步的收缩，以便让更多的社会组织参与到环境民事公益诉讼中来，这也有利于进一步激发环境公益诉讼制度的活力，进一步促进环境公益诉讼发展。

(二)两江中心提起环境民事公益诉讼是否为重复诉讼

二审法院认为：两江中心和环保基金会均是因保护环境公共利益的需要依法取得的诉权，可视为实质上的同一主体，被告均是淮化集团公司；两案均是针对淮化集团公司同一时期的同一污染环境侵权行为提起的环境民事公益诉讼，诉讼标的相同；两案的诉讼请求也均是要求淮化集团公司承担停止侵害、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法)的解释》第二百四十七条的规定，认定两江中心提起本案诉讼构成重复起诉，裁定驳回起诉。但最高院认为：民事公益诉讼案件中，由于存在多个符合法定条件的起诉主体，使得民事公益诉讼案件后诉与前诉的原告往往各不相同，不能直接适用《民事诉讼法司法解释》第二百四十七条的规定，只有在裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关和组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的，才存在是否按照重复起诉处理的问题。本案应该视作其他适格主体提起的另案诉讼，且应当遵循合并原则，加入环保基金会的公益诉讼中一并共同审理。

这个争议涉及到的关键就是适格原告社会组织已就环境侵权行为提起公益诉讼过程中，其他适格社会组织对同一侵权行为提起环境民事公益诉讼是视为重复诉讼还是应合并审理。从目的解释的角度看，重复诉讼主要适用在私益民事诉讼案件中，其目的是为了避免司法资源浪费、防止重复诉讼所导致的矛盾裁判和避免加重被告的讼累[1]。对环境民事公益诉讼的原告来说，其并非案件的真正利害关系人，在案件中也并不存在私人利益驱动，只是因法律的拟制而成为本诉的适格当事人[2]。社会组织与侵权人间并不存在实质上的利益侵害关系，且环境法明确规定了提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益，不同社会组织就同一侵权行为提起环境公益诉讼的目的是为了更好保护自然生态和修复受损环境，并非是恶意加重被告的负担。因此，在环境公益诉讼这一特殊类型诉讼中，重复起诉认定有其特殊规则。[3]从环境民事公益诉讼既判力的扩张看，根据《民事诉讼法司法解释》第二百九十一条规定⑥可知，环境民事公益诉讼存在若干适格主体，由某一具体的适格主体单独起诉或应诉构成当事人适格，法院裁判的效力及于未参加诉讼的其他有权提起环境民事公益诉讼适格主体。我国民事公益诉讼裁判的既判力在主观范围上已一定程度突破了传统既判力的相对性原理，将既判力扩张至其他未参与诉讼的机关或者组织。[4]因为环境民事公益诉讼的诉讼标的均是原告的“公益保护请求权”，适格主体均有权单独提起公益诉讼，所以环境民事公益诉讼符合类似必要共同诉讼的特征。类似必要共同诉讼，实际上是一种介于固有必要共同诉讼和普通共同诉讼之间的一种共同诉讼，其指的是当事人既可以分别诉讼，也可以合并诉讼；但如果合并诉讼，法院则必须合一裁判的必要共同诉讼形态。[5]综上，从节约司法资源、提升审判效率、维护裁判统一的角度出发，不同适格主体就同一侵权行为提起的公益诉讼应当遵循诉的合并规则，或者加入已经开始的诉讼，或者由人民法院将分别立案的公益诉讼案件合并审理。

三、争议焦点引发的相关思考

(一)完善社会组织适格标准

对于目前发展中的中国来说，公民环境保护素质意识还有待提高，环境保护的相关制度尚不健全，过高的准入机制只会起到相反的作用，当前存在的环保组织机构自身数量就岌岌可危，能达到法律要求的更是少之甚少。我国当前对环保公益诉讼需要做的就是平衡各主体之间的起诉量，这样就不会出现检察机关诉讼量激增、社会组织诉讼量少之甚少的局面，所以我国应当适当降低社会组织的准入门槛。因此可将我国现行《环境保护法》中规定社会组织适格条件的第五十八条进行扩大解释，社会组织专门从事环境保护活动五年期的起算点不以登记日为起点，而以其专门从事环保公益之日为起点。这样既保障了适格社会组织的质量、专业性，也不会因为扩大适格环保组织的范围出现滥诉的现象，反而还会增加适格的团体组织。对于环保社会组织的主体资格限制不应当过分纠结于五年期的起算点，而是更关注自申请之日起其管理运作以及活动从事的合规合法性。在社会组织登记成立后，业务主管单位需要重点就其管理情况、工作业绩、资金流向等问题进行年审，如发现异常，可要求进行整改，整改后仍不符合要求的，可强制要求退出。在严格监管登记社会组织的前提下，适当放宽有权提起环境民事公益诉讼的社会组织标准，既可以盘活环保社会组织的流动性，动态地推进优胜劣汰的过程，又可以保障更多的适格主体参与到环境公益诉讼当中，推动环境公益诉讼的发展。

(二)环境民事公益诉讼中设立类似必要共同诉讼制度

基于诉的利益的一致性，各环境民事公益诉讼原告的诉讼请求大都包含修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险和赔礼道歉。但从其具体请求内容和理由而言，并不一定完全相同，特别是原告因救济生态环境公益损害所受到的自身的经济损失，包括应急处置费用、为修复生态环境所支出的费用以及律师费、差旅费等合理费用，更是各不相同。因此，环境民事公益诉讼案件适用类似必要共同诉讼制度，两个公益诉讼案件应当遵循由同一审判组织审理，适用同一诉讼程序，共同开庭、共同质辩，共同调解、共同裁判的基本要求，以依法保障各原告的诉讼权利，统筹各原告的诉讼请求和事实理由，避免诉讼请求的遗漏，实现裁判统一、避免矛盾判决，同时提高审判效率、实现诉讼经济，还能更好实现保护生态环境、维护社会公共利益的环境公益诉讼立法目的和司法功能。在环境民事公益诉讼中，当一方原告提起诉讼，未参加诉讼的其他适格原告受前诉既判力拘束，能够防止出现不同权利人分别起诉导致的矛盾裁判，也能够节约司法资源、防止公益诉讼制度被滥用、避免公益诉讼被告无端陷入讼累。[6]

结语

当前，在司法实践中，由于环境民事公益诉讼相关法律条文的理解缺乏统一明确的司法解释，所以在适格主体标准的判断上会出现不同的裁量意见。而且由于环境民事公益诉讼的特殊性，诉讼主体的多元化，这也造成环境民事公益诉讼会出现不同适格主体就同一环境侵权行为提起诉讼，此时应根据诉讼标的的一致性以及诉讼的既判力，适用类似必要共同诉讼制度，合并审理，既兼顾了诉讼的经济性又保障了裁定的公正性，由此还能更好的保护生态环境。

注释：

①案件来源：参见中华人民共和国最高人民法院(2020)最高法民再187号民事裁定书。

②最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法)的解释》第二百四十七条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。

③《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。

④《中华人民共和国环境保护法》第五十八条：第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

⑤《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条：提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：

(一)符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本；

(二)被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；

(三)社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。

前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。