大国在中亚地区的发展援助及其成效

郭晓婷

一般情况下，只有大国才有能力和意愿为经济落后国家提供国际发展援助。在中亚地区，①本文中所论及的中亚地区是指从苏联母体中独立出来的位于中亚地区的国家，即哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦五个国家。美国、中国、俄罗斯、欧盟、日本、土耳其是六个最有影响力的援助主体。②本文中“大国”并非世界性大国，而是指能够为中亚地区提供重要的国际发展援助的国家，特指美国、中国、俄罗斯、日本、土耳其以及欧盟。各援助主体在该地区的利益诉求不同，援助政策各不相同，所取得的效果也不尽相同。本文试图分析这些差异。虽然中亚地区仍然处于大国发展援助的外围，但对上述现象的观察和分析，能够帮助研究界认识和理解大国在发展援助方面竞争的特点和规律，得出一些有益启示，进而进一步优化中国的对外援助模式。

发展援助是国际关系研究中较新的概念，虽然近些年国内相关研究成果已经在逐步呈现，但是目前可以查阅到的关于国际社会对中亚地区的国际发展援助研究成果较少。同时，这些为数不多的作品主要集中于研究单个援助国或受援国的学术论文，①如曾向红，孟赵：《论欧盟中亚援助政策的制度框架及其演变》，载《俄罗斯研究》2007年第4期，第47～54页；张宁：《欧盟的中亚援助战略分析》，《俄罗斯中亚东欧市场》2008年第7期，第21～27页；石婧：《中国对中亚援助状况分析——以中国援助中亚国家重点项目为例》，载《新疆社会科学》2009年第4期，第50～53页；王生、赵师苇：《安倍政府的中亚ODA政策研究》，载《当代亚太》2017年第5期，第57～76页；刘莎莎：《中国对塔吉克斯坦援助政策剖析》，清华大学硕士论文，2012年；再米娜·伊力哈木：《“911”后美国国际开发署对吉尔吉斯斯坦援助评析》，新疆大学硕士论文，2015年。如欧盟、日本、美国中的某一国对中亚地区或者单一某个国家的发展援助，主要解析某一国的援助或者受援情况，并且大多研究成果的发表时间都已滞后。著作中仅在《中国援外60年》的《中国对中亚国家的援外外交及其影响》一章就中国援助中亚国家的历史、重点和战略影响进行了分析。②周弘，熊厚主编：《中国援外60年》，社会科学文献出版社2013年版。对比研究成果则更少，仅有关于中美欧对塔吉克斯坦援助的对比和中俄对中亚地区的国际援助对比。③如石婧、陈柯旭：《中美援助塔吉克斯坦比较研究》，载《新疆社会科学》2013年第2期，第76～82页；覃黎娜：《中美欧对塔吉克斯坦援助比较研究》，华东师范大学硕士论文，2013年；REVINA MARIIA：《俄罗斯与中国在中亚地区的国际援助研究》，北京外国语大学硕士论文，2017年。因此，有必要对大国对中亚地区的发展援助进行横向对比和宏观把握，特别是对新出现的现象和趋势进行解析。

目前国外对本课题研究成果较为丰富，莫斯科大学国际关系学者巴尔捷涅夫以及喀山大学政治学教授奥米利切娃等俄罗斯学者对俄罗斯和美国在中亚地区的援助活动具有深入研究，费彼尼·博苏伊特（Fabienne Bossuyt）、穆拉特·劳穆林（Murat Laumulin）、莎别克·朱拉耶夫（ShairbekJuraev）等西方和中亚学者进行了许多关于欧盟和美国在中亚地区开展发展援助的特点和动机的分析。④［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页；［俄罗斯］奥米利切娃：《美国对中亚的安全援助：评估限制和寻找可能性》，载《PONARS欧亚分析》第487期，2017年10月；Fabienne Bossuyt，“The EU’s and China's development assistance towards Central Asia：low versus contested impact”，Eurasian Geography and Economics，Vol.59，2018，pp.606-631；Murat Laumulin，The EU's Incomplete Strategy for Central Asia，December 03，2019；ShairbekJuraev，“Comparing the EU and Russia engagements in Central Asia”，L'Europe en Formation，2014，vol.374，No.4.pp.77-93。这些丰富深入的外文资料为本文奠定了良好的基础，但是同时这些外文文献对于中国在中亚地区所开展的发展援助的认识不够全面。

一、援助动机的异同

国家利益始终是对外援助的核心要素，开展对外援助实际是国内利益在海外的延伸。在经济全球化和政治国家化的矛盾世界中，发展援助仍然是一国对另一国有目的的利益转让，作为一种工具，执行军事力量难以实现的政治使命。汉斯·摩根索曾指出，援助国希望通过提供援助来实现其自身的战略和政治利益（如建立和巩固联盟，加强友好政府的地位，获取军事基地，赢得联合国中的选票等）、经济利益（如获取受援国的自然资源获得或者扩大商品市场和投资场所等）、文化和意识形态利益（扩大本国语言和文化的影响力，推行西方民主、自由和人权等），甚至改善和提升本国的国际形象和政治权威。①周琪、李枏、沈鹏：《美国对外援助目标、方法与决策》，中国社会科学出版社2014年版，第352页。因此，大国对中亚国家施以发展援助的动机与其在中亚地区的各方面利益诉求是分不开的，其中既有共同诉求，但也各有侧重，并会随国际和地区局势及本国对外关系重点的变化而发生改变。

（一）以发展援助促进地区安全

大国在中亚地区所关注的共同利益首先为安全利益，通过促进这一地区的经济和社会发展来抵制恐怖主义和伊斯兰极端主义的蔓延是各国对中亚五国开展发展援助的共同利益诉求。因此，在中亚地区，发展援助是安全援助的附属，发达国家对中亚五国的发展援助明显呈现随着区域安全形势变化而变化的特点。

相对于上世纪90年代和21世纪初，特别是2001年发生“911”事件之后，大国对中亚地区的地缘安全和能源安全的迫切需求和重视，现在对于中亚地区在世界政治中的地位正在被重新思考，目前世界主要大国对于中亚地区的关注正在下降。②［俄罗斯］《中亚的未来：“大博弈”与忘却之间》，regnum通讯社，2016年5月31日，https：//regnum.ru/news/polit/2138607.html这一点从世界主要大国对于中亚地区投入的发展援助上也能够看出来。

纵向对比来看，2000-2010年间经合组织发展委员会成员国对中亚地区的援助占到了中亚国家所获得援助总量的50%以上，特别是2001年“911”事件发生后达到了72%，近些年来这一指标逐渐下降，2015年只有30.8%。①［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。

横向对比来看，2013-2017年经合组织发展援助委员会成员国对全球部分国家和地方的官方发展援助的数据（见表1）可以看出，中亚地区并不是国际社会和主要大国的最优先援助地区。与其他受援国相比，中亚五国得到的援助总计金额甚至远远小于阿富汗、埃及和印度等国，中亚五国中没有一个国家进入世界最大50个受援国，且整个中亚地区所得到的援助与非洲、中东和南美洲地区所得到的援助相差甚远。

表1：2013-2017年经合组织发展援助委员会成员国对部分地区和国家的官方发展援助（单位：百万美元）②资料来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

以美国为例，自中亚国家独立以来，美国一直致力于发展与中亚国家的关系，援助性质的投入也是其中的重要组成部分。但是美国对中亚国家的援助具有明显指向性，近些年对中亚地区的安全援助逐渐超越发展援助，发展援助的规模也远小于对南亚和中东地区的援助规模。

根据经合组织的数据，美国对中亚地区的发展援助的最高峰时期出现在“911”恐怖袭击事件后的2002年（4.23亿美元）。2001-2016年间，美国政府投入到中亚安全援助的资金约为19亿美元，用于中亚地区陆军的专业性训练及对反恐怖和防止毒品扩散的人员培训。2001-2006年安全援助金额是经济援助的43.6%，但是从2007年起美国对中亚地区的安全援助金额就超过了经济援助，2007-2015年经济援助的金额只占安全援助的65%。①［俄罗斯］奥米利切娃：《美国对中亚的安全援助：评估限制和寻找可能性》，载《PONARS欧亚分析》第487期，2017年10月，第2页。同时，整个中亚五国从美国获得的官方发展援助不足阿富汗的十分之一，甚至少于巴基斯坦一国所获得的发展援助。

现在美国在中亚地区对于安全利益的需求是压倒性的，不仅要防止中亚地区出现重大安全威胁，而且要培养能够维护阿富汗局势稳定的地区力量，坚决阻止南方的伊斯兰原教旨主义势力向中亚地区渗透，否则中亚地区就会同中东和北非地区连成一片，从而形成从北非经中东到中亚地区的“伊斯兰风暴区”。因此，“美国的援助更加强调该地区安全的重要性”，甚至转变为直接在安全上进行投入，直接建立强力安全保障力量，“而不是针对经济、政治、健康和/或教育的重要性”，②AigulKasymova，“U.S.To Cut Aid To Central Asia”，The central asia-caucasusanalys，24 April 2013.https：//www.cacianalyst.org/publications/field-reports/item/12698-us-to-cut-aid-to-central-asia.html通过促进中亚当地的经济和社会发展来维持安全局面。

因此，可以说中亚地区在发达国家的发展援助体系内仍然处于外围，并且整体上呈现继续弱化的趋势。发达国家对中亚地区给予援助的首要考量是安全问题，发展援助深受当地及周边安全形势的影响。因此安全援助是发达国家在中亚地区最主要的投入，发展援助则是希望通过促进当地的社会经济发展来保障当地的安全形势的工具。在中亚安全形势趋于稳定的背景下，这一工具受到的关注度正在下降。

（二）欧美：对中亚地区进行西方式民主改造

发展援助是欧美对中亚地区进行西方式民主改造的重要筹码。通过发展援助来改变中亚国家的国家治理模式，形成西方式“公民社会”，是美西方国家开展对外援助的重要目标。

在美国对中亚地区有限的发展援助中，增加较大的援助项目是国家治理改型和公民社会，奥巴马执政时期用于国家管理和公民社会发展的资金占援助总额的45%，之后还进一步激增。①［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。欧盟也希望建立欧洲价值观基础上的民主和人权至上价值观体系。欧盟对中亚国家的援助起初是在“塔西斯计划”内进行，并出台了《中亚援助战略》，目的是增强这些新独立国家生存和发展的能力，促进其按照西方标准进行政治体制和经济体制改革，进入西方“民主”阵营，因此欧盟非常重视推动中亚国家的民主进程和所谓的“人权”保护状况。

这一点从欧美国家与中亚国家的亲疏关系中也可以反映出来。西方政客所谓的“中亚民主岛”吉尔吉斯斯坦是最主要的受援国，自吉尔吉斯独立以来到2015年，美国为其提供了全面援助，总价值达到20亿美元。②［俄罗斯］《美国国务卿：24年内吉尔吉斯斯坦从美国获得20亿美元》，regnum通讯社，2015年10月31日，https：//regnum.ru/news/polit/2002604.html2011-2017年的官方援助数据可以看到，这些年来吉尔吉斯斯坦所获得的美国官方发展援助几乎占到中亚五国援助总额的一半（见表2）。从2007年起“发展与合作工具”取代“塔西斯计划”成为欧盟对中亚援助的最主要工具，主要的受援国为吉尔吉斯斯坦（1.46亿欧元）和塔吉克斯坦（1.25亿欧元），合计超过了双边援助的67%。③ShairbekJuraev，“Comparing the EU and Russia engagements in Central Asia”，L′Europe en Formation，2014，No.4.p.85.

表2：美国2011-2017年对南亚和中亚部分国家的官方发展援助（单位：百万美元）④资料来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

美国出于对地区安全与稳定的需要，欧盟出于对能源保障的需求，可能在某些时候对这个问题有所放松，但是它们对于中亚国家的民主化改造从未停止，“对人权和民主化的承诺是不含糊的”，况且这可以防止俄罗斯在中亚地区的重新崛起，从根本上削弱俄罗斯在这一地区影响力，帮助中亚国家摆脱俄罗斯的“势力范围”。①薛君度、邢广程：《中国与中亚》，社会科学文献出版社1998年版，第260页。

（三）俄罗斯：通过发展援助重建威信

由于苏联解体，俄罗斯与中亚五国的关系从国内事务变成了国际事务，俄罗斯与这些国家的关系也变得更加复杂。有观点认为，在苏联解体初期，俄罗斯执行的“甩包袱”政策使中亚五国对俄罗斯的信任大打折扣。在俄罗斯缺席中亚的四分之一世纪里，土耳其在这一地区投入了大笔资金，建立了大学和中小学，开设了工厂和车间，中国也已经成为了这一地区最重要的投资者。②［俄罗斯］《俄罗斯对吉尔吉斯斯坦的援助》，IA-CENTR新闻社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/鉴于目前的国际形势，俄罗斯对于重建自己在中亚地区的威信越来越具有紧迫性。

现在俄罗斯的政界和学界非常乐于宣传自己为中亚五国提供的援助，并将之与美西方国家的援助进行对比，表明自己的援助是“实在的”“不求回报”的，而美西方的援助“停留在口头上”，并且“有所图谋”，体现出俄罗斯对这一地区的民心所向的重视和重建威信的期望。目前俄罗斯的对外发展援助体系正在逐步完善，给予中亚国家的发展援助成为与西方争夺势力范围的重要工具。

俄罗斯是国际发展援助体系中一个特殊参与者。苏联解体初期，俄罗斯在国际社会中是受援国。2007年俄罗斯发布了《关于俄罗斯参与国际发展援助的构想》，第一次在正式刊物中将自己定位为“新兴援助国”，实际上2005年俄罗斯就进入了经合组织官方发展援助受援国的名单，2005年经合组织发展援助年度报告中已经有俄罗斯2004年类似官方发展援助的数据。

2014年4月俄罗斯总统批准了《俄罗斯联邦国际发展援助的国家政策构想》，在这一构想中更加强调双边援助，并指出了优先援助地区和领域：首先是俄罗斯的盟国和欧亚空间国际组织的成员国，独联体国家、阿布哈兹共和国、南奥塞梯共和国和其他实行与俄罗斯睦邻友好方针的国家优先。①［俄罗斯］巴列茨卡娅：《俄罗斯国际发展援助：评价和前景》，载《俄罗斯科学院国民经济预测研究院学术研究作品》，2015年。俄罗斯希望通过提供发展援助在受援地区重建威信，并将这些伙伴国家对其重拾信任视为其国家复兴的重要特征之一。

（四）日本和土耳其：从政治诉求转为务实合作

日本是较早参与该地区开发援助的国家，从这些中亚国家独立以来就开始了对它们的援助，援助已经成为日本对中亚地区的王牌政策之一。2015年安倍晋三首相首次访问中亚地区，表达了日本有兴趣参与解决这一地区尖锐的发展问题。近些年来，日本高层对中亚的政策更加务实，“安倍政府从含糊的意识形态假设转向了现实合作”，与过去试图在中亚地区推行自以为是的民主观念和人权价值观相比，现在日本政府开始评估和考量自己在中亚地区的机遇和限制，更加关注经济和人文联系。②［俄罗斯］《日本与中亚：有域外玩家参与的“平静”伙伴关系》，国际事务理事会网站，2017年 7月 20日，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/yaponiya-i-tsentralnayaaziya-tikhoe-partnerstvo-s-privlecheniem-vneregionalnykh-igrokov/

日本在这一地区的援助诉求发生转移与为日本商业活动创造良好的环境和与中国在中亚的竞争的目的是分不开的，现在日本与中国在基础设施建设和经济合作方面的竞争已经延伸到中亚地区，之前一直推行西方民主概念和价值观的做法在一定程度上会对其深入当地的商业和人文活动具有牵制影响。2016年9月和10月，日本在比什凯克和塔什干举行了许多促进基础设施高质量发展的活动，将基础设施的质量作为自己的竞争优势，这与中国在中亚开展的发展援助具有一定竞争。

在这一点上，土耳其与之有相似之处。在中亚国家独立初期，土耳其并未提出对中亚某国进行着重援助，而是试图对所有国家进行援助，企图借助历史文化、语言、宗教等优势，准备建立自己的势力范围，成为所谓“突厥共和国”列车的火车头。③邢广程：《中国和新独立的中亚国家关系》，黑龙江教育出版社1996年版，第224页。但土耳其这个车头拉不动这组列车。一方面对于当时刚刚从苏联中独立出来的中亚五国来说，不能接受再次将土耳其作为的自己“老大哥”，对“土耳其模式”及其未来对自己国家政治体制和发展道路的影响有所忌惮，另一方面土耳其没能为中亚五国提出有效的经济计划，土耳其所提供的投资和各种援助对于这些国家重建经济结构是远远不够的。①［俄罗斯］《土耳其在中亚的“行军”：第二项企图》，载《独立报》，2018年9月30日，http：//www.ng.ru/dipkurer/2018-09-30/11_7321_turk.html

现在土耳其对中亚地区的政策已经转为务实、平等的互利合作，争取当地市场和生产合作的机会，②［俄罗斯］《土耳其在中亚的“行军”：第二项企图》，载《独立报》，2018年9月30日，http：//www.ng.ru/dipkurer/2018-09-30/11_7321_turk.html通过经济合作来施展自己对中亚国家的影响，抵御西方国家和俄罗斯在该地区的势力。

土耳其还特别对中亚国家的能源项目非常感兴趣。泛突厥联盟中其中一个重要的方向即为建立独立于俄罗斯之外的、赋予中亚国家直接供应欧洲市场的统一能源基地，而土耳其则在其中作为主要的能源输送走廊。③［俄罗斯］《土耳其和中亚》，莫斯科卡耐基研究中心，2012年10月22日，https：//carnegieendowment.org/2012/10/22/ru-pub-49758哈萨克斯坦即对于在土耳其支持下进一步发展与欧盟的能源关系感兴趣，包括石油天然气联合研发和销售项目。④［俄罗斯］《土耳其对中亚国家的援助》，IA-CENTR新闻社，2009年11月5日，https：//iacentr.ru/experts/test/6366/

土耳其在这一地区面临着与其他大国的竞争，但在务实合作方面，土耳其拥有自己独特的优势。与俄罗斯一样，土耳其也是一个欧亚大国，在本地区具有重要的政治意义。特别是土俄关系和与中亚五国的双边关系对于维护这一地区的安全稳定局势和促进当地的社会经济发展具有重要影响。⑤［俄罗斯］伊尼萨：《土耳其在中亚：伙伴还是对手》，载《今日亚非》2019年第7期，第39-47页。

（五）中国：追求共同稳定和发展

中国与中亚国家的安全和发展合作一直以来都是双方的共同诉求。中国和中亚地理上相邻，在安全方面，中亚地区对于中国与“三股势力”作斗争、维护中国边疆安全具有重要意义，在经济方面，中亚是中国联结欧洲陆上走廊的门户和中转站，中国是中亚地区走向太平洋的依托和捷径，⑥薛君度、邢广程：《中国与中亚》，社会科学文献出版社1998年版，第225页。作为“丝绸之路经济带”互联互通的核心区和建设的优先区域，⑦曾向红：《“通”中之重：“丝绸之路经济带”建设在中亚》，载《当代世界》2019年第2期，第74页。中亚地区对于中国来说具有重要的意义。

中国一向重视中亚地区的安全和发展问题，中国现在已经成为世界重要的发展援助国，中亚地区也是中国对外援助的重点地区之一。但中国的对外援助与西方有根本不同，不以援助为借口来干涉外国内政，不附带政治条件，不要求任何特权，不参加中亚地区的利益角逐，坚持平等互利、互不干涉内政的基本原则，注重帮助受援国逐步走上自力更生、独立发展的道路。“中亚国家正在以妥当的方式参与‘一带一路’，能够使之成为地区发展的工具”。①［俄罗斯］《土耳其在中亚的“行军”：第二项企图》，载《独立报》，2018年9月30日http：//www.ng.ru/dipkurer/2018-09-30/11_7321_turk.html

三、援助规模与方式的异同

现阶段中亚国家面临着许多共同的发展问题。政治上政权继承问题、党派斗争、分裂主义和极端主义、领土纠纷、域外大国的干预，经济上建于苏联时期的基础设施已经严重老化，基础设施发展缓慢、市场化水平低、腐败严重、国内发展资本严重不足、国内区域发展不均衡等，社会方面种族和宗教冲突、就业冲突、社会贫富分化和阶级分层严重，安全上阿富汗塔利班组织伊斯兰极端组织、毒品贸易，生态上气候变化导致土地荒漠化以及水资源争议。②［俄罗斯］《中亚的冲突和风险：新观点》，regnum通讯社，2016年5月17日，https：//regnum.ru/news/polit/2132817.html可以说中亚国家具备所有欠发达国家的发展难题，却因为深居亚欧大陆内部以及特殊的地缘政治地位，使发展问题更加难以解决。大国对解决这些问题所投入的援助规模和主要援助方式也各有不同。

（一）援助规模

美国和土耳其呈现下降趋势。根据经合组织的数据，美国对中亚地区的发展援助并不多，即使是最高峰时期“911”恐怖袭击事件后的2002年也只有4.23亿美元。近六年内美国给中亚地区的官方发展援助一直在1-1.5亿美元之间，2016年只有9970万美元，仅2013年达到了1.62亿美元（见表2）。

除在“911”事件发生后中亚地区在美国反恐战略中发挥重要作用时出现了一个小高峰外，美国对中亚的地区的发展援助规模始终有限，并呈现明显递减趋势。根据2013年美国国务院的国会预算，美国削减了对中亚地区的13%援助。①U.S.To Cut Aid To Central Asia，The central asia-caucasus analyst，24 April 2013，https：//www.cacianalyst.org/publications/field-reports/item/12698-us-to-cut-aid-to-central-asia.html

近些年来整体上土耳其对中亚地区的官方发展援助同样呈减少趋势。在全球范围来看，土耳其的主要援助目标已经转移到中东地区和北非②［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。（见表3），其中近5年来叙利亚所得到的土耳其官方发展援助是中亚五国的数倍。出于本国经济实力和当前中亚地区复杂的国际环境，土耳其对于投入大、成效慢的发展援助越来越“心有余而力不足”。在对外援助力量有限的情况下，土耳其将自己的援助力量转移到形势更为迫切、更快能够看到成效的中东地区和北非。

表3：2011-2017年土耳其对南亚和中亚地区部分国家的官方发展援助（单位：百万美元）③资料来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

中俄呈现加强趋势。从援助规模上来看，中国与俄罗斯对中亚国家的发展援助规模较大，并保持持续稳定加强的趋势。

俄罗斯对中亚地区的援助，不应只看经合组织统计的俄罗斯提供的官方发展援助的数据，必须综合考虑俄罗斯对中亚地区给予的实际援助情况。截至2017年10月，在俄罗斯与中亚国家建交25年周年之际，俄罗斯对中亚地区的双边和多边援助金额超过了60亿美元，并免除了吉尔吉斯斯坦4.88亿美元贷款和乌兹别克斯坦8.65亿美元的贷款，并免税提供石油和石油制品。①［俄罗斯］《经受住时间考验的伙伴关系，俄罗斯对中亚的援助已经超过60亿美元》，载《俄罗斯报》，2017年10月4日，https：//rg.ru/2017/10/04/lavrov-pomoshch-rf-centralnoj-azii-prevysila-6-milliardov-dollarov.html。从2008年至2015年10月俄罗斯向中亚地区的援助总额达到56亿美元，其中包括超过5亿美元的双边援助、超过5.7亿美元的援助通过联合国提供，通过世界银行和其他组织（如集体安全组织等）提供的援助超过13亿美元（包括通过欧亚经济联盟反危机基金落实的5.923亿美元），以及大量的粮食、种子、器材和交通工具。②［俄罗斯］《俄罗斯对吉尔吉斯斯坦的援助》，IA-CENTR通讯社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/。

同时，吉尔吉斯斯坦也是俄罗斯的重点援助对象，俄罗斯对吉尔吉斯斯坦有着明显的倾向，对吉尔吉斯斯坦提供的援助远远超过对其他国家提供的援助（见表4），体现出与欧美激烈争夺势力范围。俄罗斯“对独立后的吉尔吉斯斯坦提供了最大规模和最全面的支持”，2009年以最为优惠的条件向吉尔吉斯斯坦提供了40年期限的3亿美元贷款，还可以延期7年。③［俄罗斯］《俄罗斯对吉尔吉斯斯坦的援助》，IA-CENTR通讯社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/。

表4：2011-2017年俄罗斯对中亚五国的官方发展援助（单位：百万美元）④资料来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2019。

中国的发展援助在当地具有很高竞争力。中国的发展援助不仅规模大，而且能够满足当地对修复和新建交通、电力等基础设施项目的迫切需求。在过去的10年当中，中国对外援助的20%-50%用于中亚地区，2011年中国对中亚地区累计援助金额已经达到了75亿美元。⑤［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。这既有赖于中国经济实力不断增强所提供的经济基础，也与双边经济关系持续密切、周边国际环境日益复杂是分不开的。

日本和欧盟在当地的发展援助均具有一定规模，但同时具有一定的分散性。日本根据自己在中亚地区的长期战略，有针对性、有规划地开展重点援助项目，与中亚国家建立长久稳定的援助关系，形成了自己的特色。2014年中亚五国获得日本援助的优惠贷款、援款和技术援助约为25亿美元，其中最大的一笔优惠贷款是给哈萨克斯坦的6亿美元，在所提供的无偿援助中乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦分别占到了30%、15%、10%。①［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。

欧盟是世界上最大的发展援助国。2007-2013年欧盟向中亚地区提供了7.19亿欧元援助，这一数字比2002-2006年增加了一倍，其中2.06亿欧元基于地区层面，4亿欧元基于双边层面。但是欧盟在当地的发展援助需要避免与欧盟成员国向中亚国家开展的双边援助出现重复或冲突，仅依靠单个项目驱动，影响了整体规模和影响力的施展，这种发展援助是碎片化和项目驱动性质的，而非战略性。②Central asia：what role for the european union？ Asia Report，№113，10 April 2006，p.i.

（二）援助的重点领域和方式

2015年以后，在更加互联互通的世界中官方发展援助所发挥的核心作用越来越少，从聚焦减贫扩展到发展公共产品的层面。③Niels Keijzer，The Future of Development Cooperation：“from Aid to Policy Coherence for Development？”（ English translation of the original paper written in Dutch），European center for development policy management，April 2012，p.6.这一特点在大国对中亚地区的发展援助上表现得很明显。

欧盟对中亚地区发展援助的主要方向除改善能源和交通基础设施、促进中小企业发展和就业外，还包括提高教育和卫健等社会福利，关注环境保护和气候变化等。美国也关注当地的农业发展、教育、卫生以及食品等问题。这些“软实力”领域对于树立良好的国家形象、促进民心相通具有重要作用。

日本在这方面也做得很成功，并且针对不同国家，开发了不同的重点援助工具。针对乌兹别克斯坦，特别是乌兹别克斯坦的人口和农业问题，日本的发展援助项目主要集中于基础设施项目现代化改造、人力资源开发、农业发展和改善卫健条件等。在吉尔吉斯斯坦，日本实行的“一村一产品”项目得到了很大成功，为具体地区具体农产品提升了知名度，增强了在世界市场上的竞争力，为当地农民脱贫致富创造了路径。日本援助塔吉克斯坦优先任务在于消除贫困和改善居民生活条件，并特别关注与阿富汗接壤地区的发展问题，具有很大的现实意义。

日本在中亚地区开展发展援助还有一个特点就是注重与其他域外大国的合作。日本和土耳其在中亚地区的合作不仅只限于商业合作项目，如发挥各自优势在土库曼斯坦、乌兹别克斯坦开展了能源、生产等项目，同时土耳其也是日本拓展教育项目的合作伙伴，2007年-2016年实施了由日本资助中亚学生赴土耳其学习的“日本、土耳其和中亚的友谊联盟”的奖学金项目。

现在土耳其与中亚国家的务实、平等的互利合作主要体现在经济合作和人文合作“两手抓”，一方面通过经济合作争取当地市场和生产合作的机会，另一方面发展援助的重点放在教育和卫健领域，施展自己对中亚国家的影响，非常有助于树立良好国家形象，促进民心相通，深耕影响力。从长远来看，土耳其凭借发展援助对于扩大其在当地的影响具有很大发展前景。

土耳其援助最重要的援助方向是教育和卫健领域，例如在哈萨克斯坦82%土耳其援助用于教育，在土库曼斯坦55%用于教育，在乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦卫健领域分别占比86%和69%，在吉尔吉斯斯坦教育占比为37%，卫健占比28%。①［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。其中，哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦在土耳其的官方发展援助中占有主要地位。

2010年吉尔吉斯斯坦发生奥什事件后，土耳其一次性为吉尔吉斯斯坦提供了1000万美元援助，并向受灾人群提供建筑材料。2011年土耳其对吉尔吉斯斯坦的投资额预计达4亿美元。2012年再次向吉尔吉斯斯坦提供7100万美元援助，并取消5100万美元的债务。在政府强有力的推动下，当年土耳其与吉尔吉斯斯坦的贸易额突破了10亿美元，并继续推进物流和航空合作。②［俄罗斯］《土耳其和中亚》，莫斯科卡耐基研究中心，2012年10月22日，https：//carnegieendowmentorg/2012/10/22/ru-pub-49758。

中国和俄罗斯在中亚地区的发展援助一直具有全面性特点，既包括优惠贷款等促进经济发展层面，也包括用于提高社会福利和公民教育水平等社会发展层面。俄罗斯向中亚国家不仅提供无偿援助、优惠贷款，免除债务和提供免税产品，包括粮食等民生物资，而且经济投资和人文合作持续推进，全面推动当地社会经济发展，形成全面影响力。

俄罗斯仍然是中亚的主要投资国之一，大力推动中亚地区的经济和社会发展。俄罗斯在中亚地区的投资达到200亿美元，2013-2016年就超过了370亿美元，现在有7500家俄资和合资企业在中亚运营。①［俄罗斯］《经受住时间考验的伙伴关系，俄罗斯对中亚的援助已经超过60亿美元》，载《俄罗斯报》，2017年10月4日。俄罗斯与中亚国家的人文合作也具有非常大的意义，对于这一地区的大多数人俄语依旧是第一母语或者第二母语，俄罗斯依旧认为与中亚具有共同的教育、科学和文化空间。2019年底，大约有16万中亚大学生在俄罗斯上学，有5.9万人能够获得俄罗斯联邦奖学金，②［俄罗斯］《莫斯科正在成为亚洲中心，俄罗斯正在改变对中亚地区的政策》，载《生意人报》，2020年10月16日。俄罗斯一些名校在这一地区也开设了分校。

中国在中亚地区的大量援助项目与石油、天然气开采和伴随的生态项目以及交通走廊的基础设施建设项目有关。在“一带一路”倡议实施的六年间，中国在中亚地区的道路建设总里程接近2万公里，接近赤道长度的一半。③［俄罗斯］《土耳其在中亚的“行军”：第二项企图》，载《独立报》，2018年9月30日。中国在这一地区的主要受援国是哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦，主要的方式是通过进出口银行给出贷款，相关项目采用中国设备、技术和劳动力，并将项目承包给中国承包商。④［俄罗斯］巴尔捷涅夫等：《“中亚发展援助作为对外政策的工具”研讨会综述》，载《世界经济与国际关系》2018年第7期，第105-114页。

四、援助成效的异同

“宏观经济管理的普遍范式和贫困的水平与分布表明，富裕国家在开展发展援助时主要目标在于自己的经济和战略利益，而不是贫困国家的减贫。发展话语范式的不可通约性使得这一具有牢固意识形态基础的立场不可能迅速或者容易地改变，这种行为越来越受到中低收入国家政府官员的特别憎恶。”①Peter Blunt，Mark Turner and Jana Hertz，“The meaning of development assistance”，Public Administration and Development，№31，2011，p.172.因此，以西方式民主改造为由干涉内政的援助方式越来越受到中亚国家的抵制和排斥。

同时，“对外援助”活动逐渐从单向援助向共生发展的方向发展，受援国在援助活动中的话语权和自主性方面具有了越来越大的谈判空间。一方面是由于在过去的几十年，包括新兴经济体在内的许多发展中国家走上了独立自主的发展道路，对于本国的经济主权和国家利益更加看重。另一方面全球政治经济格局正在发生变化，越来越多新兴援助国加入到通过“对外援助”这一工具来实现自己的海外利益诉求的行列中，并带来更多更为优化的、对受援国更有利的合作模式，如南南合作、亚投行等双边、多边平等、互利合作机制，受援国拥有了更大的议价空间，援助项目的收益、自主权，甚至当地民众对该项目的欢迎程度，都成为了国际发展援助的竞争要点。

中亚国家的精英阶层对于外援的态度实际上是矛盾的，既希望国际发展援助带来发展机遇和通过域外大国参与到全球政治经济发展进程中，同时又担心其他国家政府、大型利益集团以及非政府机构对本国事务的过度介入会影响本国政治经济安全和本阶层的利益。

中亚的独立与发展经常取决于周边大国力量是否“平衡”，如果某个大国在该地区占有绝对优势，中亚国家就会失去独立地位。②薛君度、邢广程：《中国与中亚》，社会科学文献出版社1998年版，第228页。因此，近些年来，中亚地区在面对域外大国的援助时，也追求实现援助来源的多元化，避免“一家独大”，在多元平衡外交中谋求最大利益。这导致在这一地区不仅域外大国与中亚五国的双边关系复杂，而且域外大国之间的关系也更加复杂。

日本和土耳其是当地比较受欢迎的援助者。现在正面的国家形象是日本在中亚地区最重要的“资产”之一。由于日本没有将金融外交与自我宣传进行捆绑，加之两国在地理上不毗邻，以及开展了良好文化、教育和人道援助等“软实力”外交，当地居民接受了现在日本的形象和存在。③［俄罗斯］《日本与中亚：有域外玩家参与的“平静”伙伴关系》，国际事务理事会网站，2017年 7月 20日，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/yaponiya-i-tsentralnayaaziya-tikhoe-partnerstvo-s-privlecheniem-vneregionalnykh-igrokov/。另外，现在在双方政府的支持下，土耳其企业和产品现在中亚市场上也占有重要比例，并积极为中亚国家出海提供便利条件，注重与当地政府和企业的互动，受到了当地民众的欢迎。

俄罗斯依然是地区事务的重要参与者。俄罗斯在中亚地区的影响力，不应只看双方的经贸数据和外交声明，必须综合考虑俄罗斯的综合影响力。俄罗斯对中亚五国的影响力与二者的地缘邻近、曾长期在一个国家内共同生活的历史和文化联系是分不开的，俄罗斯对于中亚地区的影响力是深远的。现在俄罗斯在当地提供的丰富全面的发展援助对于重建在当地的威信、巩固传统势力范围非常有益。因此，俄罗斯仍然是这一地区的最重要“玩家”之一，在发展援助领域也是重要参与者，对这一地区的事务具有重要影响力，俄罗斯在中亚地区国家发展援助中的作用是关键的。①［俄罗斯］《俄罗斯对吉尔吉斯斯坦的援助》，俄罗斯IA-CENTR新闻社，2016年6月29日，https：//ia-centr.ru/experts/19546/。

美国在这一地区的意义依旧重大。尽管现在美国在中亚地区最有经济影响力的国家排名中并没有进入前三位，②［俄罗斯］《莫斯科对中亚的影响——苏联遗产，正在弱化》，俄罗斯365新闻社，2019年9月2日，https：//365info.kz/2019/09/vliyanie-moskvy-v-tsentralnoj-azii-sovetskoe-nasledie-i-ono-oslabeet。但是美国对这一地区的意义依旧重大。目前对中亚援助的规模和重点与其现在在当地的战略目标是高度契合的。中亚各国都需要保持与美国的良好关系以平衡中国和俄罗斯在这一地区的影响力。同时，中亚五国之间在争取美国的安全和发展援助时也形成了一种竞争关系，这样美国在处理与这些国家的关系和确定发展援助的条件时，就拥有了更大的议价权。对美国而言，在选择某一中亚国家进行援助，收益差别并不大的情况下，自然会倾向于选择更加顺从自己、在其他方面能够提供更多回报的国家进行援助，因此美国本身所具有的国际地位，对中亚地区的政治经济社会发展即为一种隐形的影响力。

欧盟在中亚地区的发展援助面临着尴尬的局面。这主要体现在三重困境。首先，欧盟在中亚地区的主要利益诉求是确保大中亚地区的安全、保障能源利益和建立欧洲价值观基础上的民主和人权至上价值观体系。③［俄罗斯］谢巴斯季杨：《没有影响力的援助者：欧盟在中亚》，载《PONARS欧亚分析》第478期，2017年6月。但是实际上，欧盟的这三个利益诉求是相互冲突的，例如在维护自己在当地的石油利益和经济利益时，欧洲国家需要与中亚国家的领导层保持良好关系，而不是一味传播欧洲价值观和强调西方意义上的“人权至上”和人权保护理念来惹怒当地政府。同时中亚地区的安全和稳定与当地政权的稳定也是紧密联系在一起的。在中亚特定的政治和文化土壤之上，建立欧洲价值观体系、区域安全和能源利益保障三者之间的关系很难得到平衡。欧盟并没有足够的工具来同时平衡这三个目标。①［俄罗斯］谢巴斯季杨：《没有影响力的援助者：欧盟在中亚》，载《PONARS欧亚分析》第478期，2017年6月。

其次，关于对中亚发展援助的优先方向，欧盟内部的意见并不统一，英国和北欧国家更加倾向于价值观的输出，而德国、意大利以及法国更加务实。因此，欧盟在实施对中亚地区的援助影响力时，还需要照顾到内部成员国在中亚地区的利益和双边援助。同时，作为多边机制，内部协调复杂，而中亚国家的领导人更喜欢与相关国家建立直接的双边联系。这些都使欧盟在中亚地区通过援助施展影响力的空间受到了严重制约，处于不利局面。

再次，目前一些欧盟国家的经济和金融危机、英国脱欧问题、持续不断的难民问题等，使欧盟并没有较多的精力投入中亚问题的解决中来。欧盟2019年7月公布的新中亚战略阐述了欧盟与中亚国家如何在可持续发展、繁荣和区域合作等问题上更加紧密地合作，然而这一战略并不能够完全适应二十一世纪的挑战。②Murat Laumulin，The EU’s Incomplete Strategy for Central Asia，December 03，2019，https：//carnegieeurope.eu/strategiceurope/80470.

战略目标的相互抵触和内部矛盾使欧盟在中亚地区并没有发挥出其作为地缘政治参与者的潜力。大多数中亚精英人士对欧盟的援助成效持有共同的看法，认为“欧盟在中亚几乎看不见，公众对它并不了解”，欧盟具有复杂的官僚程序，它的野心大于它实际的杠杆作用和交付能力。③Murat Laumulin，The EU’s Incomplete Strategy for Central Asia，December 03，2019，https：//carnegieeurope.eu/strategiceurope/80470.

因此，欧盟在过去的二十年中一直在中亚地区持续投入大量资金开展发展援助，但是对当地的影响力是有限的。④Fabienne Bossuyt，“The EU’s and China’s development assistance towards Central Asia：low versus contested impact”，Eurasian Geography and Economics，Vol.59，2018，p.606.政治层面上，中亚国家对于这种以“民主改造”为目的的发展援助一直态度谨慎，“不情愿合作”。经济层面上，由于当地市场化水平、营商环境、劳动力质量等问题，欧洲公司在中亚地区的存在和经营活动仍然是有限的，大多数项目都是与发展援助项目、能源项目直接相关的。

因此，若欧盟要扩大自己在中亚地区的影响力，成为该地区稳定与发展的重要力量，则必须处理好自己的内部问题，并采取措施来提高其在中亚地区的存在感，提高公众对其相关机构、目标和活动的认识，还必须远离失败的区域项目，并认识到中亚五个国家面临的国内政治和经济形势各有不同，在中亚国家更愿意合作之前，应该将不同地方的需求放在首位。①CENTRAL ASIA：WHAT ROLE FOR THE EUROPEAN UNION？ Asia Report№113，10 April 2006，p.i.

中国援助的积极影响却与问题相伴而生。中国对当地的发展援助在当地产生了“可触摸到”的影响，但是中国发展援助所产生的积极影响，包括通过改善交通和电力基础设施来提高当地生活水平等一系列卓有成效的援助措施，却遭遇了许多过分解读，甚至其带来的积极影响被“日益加深的经济和金融依赖和渗透”这些负面影响所抵消了。②Fabienne Bossuyt，“The EU’s and China’s development assistance towards Central Asia：low versus contested impact”，Eurasian Geography and Economics，Vol.59，2018，p.606.

中国对中亚国家的援助整体上取得了积极的成效，除建设了许多大型交通和电力基础设施外，还为当地创造了许多工作岗位，提高了当地劳动力的技能水平，改善了当地人民的生活条件，提高了双边贸易额，促进了当地经济的发展。得益于中国的发展援助和高效的工作，当地的经济和社会发展取得了明显成效。

在对中国贸易、投资和发展援助在这一地区的重大意义和未来的持续合作潜力有所认知的同时，中亚社会对现代中国的负面认知正在逐渐浮现，甚至精英阶层对所谓的“中国经济渗透”“债务陷阱”“中国扩张”和“Pax Sinica”（以中国为影响力中心的世界秩序）表现出强烈的担忧，在民间出现了一些当地居民抗议中国企业参与当地开发项目，甚至与中国工人发生冲突的事件。

中亚精英人士主要担忧的是：他们的国家与中国的关系是否建立在真正双赢原则上，怀疑这种合作仅对中国有益，中国正在利用该地区的国家政治体制和经济势力的薄弱点在这里建立自己的经济主导区，①［俄罗斯］《走向Pax Sinica之路：中国的扩张给中亚带来什么》，莫斯科卡耐基研究中心，2020年3月25日，https：//carnegie.ru/commentary/81265。由此而引发对资源掠夺、商品倾销以及未来债务偿还的可能性和方式问题的担忧，害怕中国的发展援助会破坏其国家经济的独立性，认为中国“一带一路”倡议不止为中国和中亚国家双边关系创造物质基础，也创造意识形态基础。②［俄罗斯］卡申，科洛廖夫：《中国对中亚国家的援助》，载《世界经济和国际关系》2018年第3期，第78-85页。

社会民众担心的则是失业和腐败问题，觉得中国在当地的投入不透明，与“腐败官员进行钱权交易”，中国人进入当地市场抢占了当地人的劳动机会和发展资源。塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的媒体反复报道中国合作伙伴完全无视共同项目协议，不遵守劳工配额，只雇用中国工人而不是当地居民，在建筑工程中使用便宜和劣质的原材料。③［俄罗斯］《中国对中亚的威胁：现实还是臆想？》，俄罗斯欧亚秩序研究平台，2017年5月10日，https：//www.ritmeurasia.org/news--2017-05-10--kitajskaja-ugroza-dlja-srednej-azii-dejstvitelnaja-mnimaja-30041。普通民则众认为中国得以在中亚国家“攫取利益”的主要推动力是在此过程中获利的精英阶层，如高级官员及与其关系亲密的大商人，④［俄罗斯］《走向Pax Sinica之路：中国的扩张给中亚带来什么》，莫斯科卡耐基研究中心，2020年3月25日，https：//carnegie.ru/commentary/81265。致国家利益和普通民众的利益于不顾，这非常容易引起当地民众的不满和抗议。

中亚地区出现这种对中国的“恐惧”，除了是由于双方综合实力悬殊带来的不安以外，还出于对未知的恐惧和对本国政府的不信任。⑤［俄罗斯］《中国对中亚的威胁：现实还是臆想？》，俄罗斯欧亚秩序研究平台，2017年5月10日，https：//www.ritmeurasia.org/news--2017-05-10--kitajskaja-ugroza-dlja-srednej-azii-dejstvitelnaja-mnimaja-30041。近些年来中国在中亚地区的影响力获得了明显的提升，但是当地居民并没有获取到中国以及中国的主要对外合作项目全面、可靠的信息，缺失的信息被滋生恐惧和谣言的臆想所代替。⑥［俄罗斯］《中国对中亚的威胁：现实还是臆想？》，俄罗斯欧亚秩序研究平台，2017年5月10日，https：//www.ritmeurasia.org/news--2017-05-10--kitajskaja-ugroza-dlja-srednej-azii-dejstvitelnaja-mnimaja-30041。中亚国家国内存在缺乏有效、透明的投资和援助资金利用机制合理的信息公开问题。此外，“中国扩张论”也是当地政府在经济不景气、政府与民众关系紧张的背景下，向外转移国内问题和矛盾、寻找外部敌人，以及同区域外其他大国进行谈判、争取最大利益的重要工具。

五、结论

在中亚大国博弈的“棋局”中，各国都在运用“发展援助”这一工具，但是积极性和侧重点上各有不同。对于传统援助国来说，中亚地区仍然在其援助目标的外围，并呈现继续弱化的趋势。大国对中亚地区的发展援助整体上受到安全因素的影响，希望通过发展援助促进安全形势改善。除此之外，对这些国家进行民主化改造，依然是欧美国家的重要援助动机。土耳其在当地的利益诉求从建立势力范围转变为务实合作，日本的发展援助模式从价值观输出转变为经济和人文合作，并积极开展国际合作，这样的转变使他们在当地的经济利益和国家形象得到了提升。希望重建威信的俄罗斯对中亚地区的援助是全面而丰富的，它依旧是本地区事务的关键参与者。而利益诉求相互矛盾的欧盟对中亚地区的发展援助面临多重困境，存在感较弱。强有力的新兴援助国中国给中亚地区带来了许多积极影响，但是同时伴随着许多质疑的声音。

对于援助国来说，特别是要向其周边国家提供发展援助的新兴援助国，不仅需要探索高效、可持续发展的援助模式，同时还要处理好与受援国精英阶层和普通民众，以及与区域内其他援助国的关系。通过探讨和比较其他大国在该地区发展援助动机、方式和成效的异同，在操作层面有以下经验值得借鉴，以进一步优化和拓展中国对外发展援助的模式，成为更加受欢迎的发展合作伙伴，进而塑造良好国家形象以及推动民心相通，实现发展合作的要义。

一是要注意所选择的援助项目应该是当地政府确实迫切需要援助的，最好应该纳入该国国家发展规划之中，与当地政府其他发展项目配套实施，既保证项目在国家发展规划内的有序地持续推进，也增强当地政府的参与感和责任感；二是需要妥当处理援助项目与本国企业的投资项目、工商业服务之间的关系，关注对受援国相关产业链的带动效应和可持续发展，为本国在当地的商业活动创造良好环境，并与当地媒体合作，做好必要、妥当的信息公开和透明，满足普通大众对于劳动收入和信息获取的现实需求；三是增加教育、医疗卫生、生态环境的保护和改善等民生领域的援助，深耕细作，吸纳人文、经济等多种国际合作力量参与国家形象建设，提供更多贴近普通民众的公共产品，注重民心相通和文化融通；四是加强与其他域外大国援外力量的合作，通过不同合作项目进行优势互补，不仅可以完善本国对外援助的工作机制，积累国际发展合作经验，而且能够减少一些地缘政治方面的障碍因素，降低国际社会对中国援助项目不必要的猜忌。