公共部门应当规范招投标的操作

摘要：当前，有些公共部门招投标的操作不够规范，一方面影响其自身的引领形象，另一方面扰乱了招投标领域的竞争秩序。如有的招标人为了得到蝇头小利，有的投标人为了在市场竞争中获取项目等，无视法律法规规定的精神，将招投标当作获取私利的操作工具，采用虚假招标、恶意串标、容忍陪标、故意流标、暗允围标等手法谋利，纵使公共利益受损，对此社会公众反响比较强烈。这种现象务必引起各级管理层的重视，借鉴西方发达国家将招投标监督管理与执行职能分开实施的经验，促使我国招投标活动健康有序地发展，为社会主义市场经济服务。

关键词：公共部门、规范、招投标、操作

招投标起源于早期的商品经济交易活动中。20世纪西方发达国家在商品和服务的购买业务中，率先掀起招投标活动的热潮;之后的发展中国家也在设备采购、工程建设等方面，普遍采用招投标的方式予以实现经营目标，现已成为世界各国货物及服务采购普遍遵循的规则。上世纪80年代，世行提供给我国首笔用于大学建设的贷款项目，面向国内外市场采用公开招标的方式，选择质优价廉的建筑商家实施工程建设及物资采购等，取得的成效令全社会为之赞许。但就整体而言，我国招投标活动中还存在许多诟病，尤其是在运行方面受灰色利益链条诱惑力的影响，有些公共部门公然违反法律法规规定的精神冒险操作，致使公共利益遭受不同程度的损失。其结果个别人虽然得到了一些蝇头小利，而公共利益却遭受程度不同的损失，在社会上造成了极为恶劣的负面影响，应当引起公共部门管理层的高度重视，采取有效措施确保招投标领域秩序正常运转。

一、建立责任机制，从职能上堵住虚假招标的漏洞

虚假招标，经常发生在邀请招标的活动中，即招标人在招标前就与某投标人私下就回扣比例问题，经过多次磋商达成协议后，暗中允诺拟中标投标者的条件，然后由招标人出面办理邀请招标的各项审批手续;招标人指使内定中标的投标者，暗地串通其他几家投标者作为被邀请的对象，并由内定中标的投标者任意操纵招标程序使其中标;招标者在制定招标文件中有意偏袒甚至设置"萝卜坑"，专门为那些臆中投标人量身定做的面具而让其中标。更有甚者就是招标者向投标者暗示，让其内定的供貨及服务商先低价中标，中标后再通过设计变更、现场签证等方式，给予与返还回扣相当的经济补偿。为了填平项目外支出好处费的亏空，建筑行业就会以偷工减料、变更设计、拖延工期等方法进行弥补;设备供应商就会选择质次价廉的物品与其出价持平;服务商也会选择降低服务质量来弥补亏损等，这种"燕过拔毛"的回扣最终还是由公共项目埋单。为了防止此类现象的蔓延，预审时应当核实选择招标类型的依据是否充分，借鉴西方发达国家成功经验，就是从制度层面来解决招投标体制多头管理、同体监督的问题，将招投标监督管理机构与执行机构分开设立，较好地解决了监督不到位或无人监管、无法监管的难题。我国机电设备招标采购始于1983年，试点之后推广到全国各行各业实施，但目前还没有形成统一的监管部门，这就造成了各部门对本行业的招投标活动，既行使招标管理职能、又进行自我监督，管办合一不能形成有效的制衡机制，这种既当"运动员"、又当"裁判员"的运行体制，极易导致招投标活动中各种腐败现象的滋生。因此，公共部门应当针对当前招投标活动中存在的各种弊端，公共部门部门管理层应当首先建立起责任机制，实施中均应按照招投标规定的程序履行其职责。其次是在单位内部监督机构建立起责任机制，即在实施者与监督之间设立一种连带的问责机制，如实施者出现作弊的情况，在追究直接责任人的责任时，也应一同追究同级监督者未尽职的责任。再就是要在招投标操作人员的岗位设置上建立起责任机制，并相应地建立起独立的人格保障实施机制，确保招标操作人员不受外界的干扰，依法履行其职责。

二、健全内控制度，从操作上不留串通招标的空间

招投标活动中的串标行为，主要表现形式：一是投标者之间的相互串通，即共同商定一起抬高或者压低标的物的投标报价，以此掌握投标报价中的主动权，司机谋取不法利益。二是投标者与招标者之间的相互串通投标报价，即在开标之前私下开启投标人的投标文件，并将其投标报价透露给特定的投标人，或者协助投标人撤换文件并更改报价;或者向投标人有意地泄露其标底，使投标报价自然与其接近中标价。为了使招投标中内定的投标人中标，约定投标时故意压低标的物的投标报价，中标后再给投标人或其他投标者进行额外的经济补偿，使得招标人能够达到预先内定中标人中标的目的。当无标底或复合标底招标不采取低价中标时，串标活动常常会导致中标价超出正常值的范围，从而加大招标人的招标成本，即高价发包标的物会造成不利的支出;低价发包标的物必将造成质量隐患。串标行为产生的根源，就是投标者投机心理在作祟，项目的取得不是通过加强内部管理、降低成本、提高质量来增强竞争实力，而是通过串标的短期行为，获取一点眼前的利益而谋取中标。面对串标带来的危害性，除了完善法律法规的制度外，招标单位还应当在内部控制制度中作出详尽的规定。第一，将招投标程序、限额、运作的方式等，在内部控制制度中作出详尽的规定，要求实施人员必须按照招投标程序进行操作。实施中如出现任何偏离运行规则的做法，就像计算机的防护墙遇到含有病毒的信息一样，将其拦阻在规范的程序之外，确保招投标活动正常运转。第二，就是单位招标工作应当受到办事议程的制约，如目前许多公共部门推行的"三重一大"政务活动就是如此，即重大事项、重大建设项目、重要人事安排和大额资金支付等，必须经过单位办公会议商定后才能实施一样，否则将受到各种形式的责任追究。同理，公共部门实施的招投标活动，也应当在内部控制制度中作出严格的规定，使招投标活动始终沿着规范化的轨道运行。第三，应当在单位管理层建立起招投标事宜的议事机制，实行捆绑式的问责制度，从而保证招投标活动公开透明。监督检查中就要紧紧扣住内部控制制度的要求核实其运作程序，稳、准、狠地查处和揭露串标等违法行为，还源于招投标活动本来的面目。

三、严格资质审核，从入围上封死陪衬投标的通道

陪标的诡谲就是拼关系。比如投标者和招标者的关系较贴近，双方商定将几家的投标书责成均由臆中的投标方一人编制，也就是说这些投标者的中标权，全部掌握在臆中的投标方手中，即你想让谁中标谁就中标，其手法极为隐秘、后果极为严重、行为极为恶劣，其手法就是招标人与投标人私下达成某种协议，由臆中的潜在中标人自行确定其陪标单位，待凑够投标人数及共同商定的价格后再进行投标。当内定的投标人以高价中标后，便会按照事先商定的补偿办法，分别给予其他陪标人一定的经济补偿;当低价中标后，大家仍然可以按照比例少分到一些补偿金。这种陪标的结果，也是令人发直的一项绝活，实施中如果高价中标，就会使投标人获取高额利润，造成公共利益受损;如果低价中标，就会出现以偷工减料或降低服务质量的方式进行填补，这种情况必须进行纠正。其一，应当严格划分招投标限额的界限，即符合公开招投标范围的标的物，应当向不特定的投标人发出公告，并在规定的时间内接收投标人的投标书及保证金，中标后就要及时发出中标通知书;对于符合邀请招标的标的物，应当邀请事先通过招标程序，已经入围本单位或部门采购平台的供货及服务商，或者曾经提供过物品及服务且信誉较优的供货及服务商，实行磋商性竞争谈判。其二，将选用供货或服务商的决定权交由单位招标评议组织实施，由评议人员从中优选出中标的供货及服务商。招标评议中应当遵循公开、公平、公正的原则，使单位或部门从招投标活动中优选出投标者，真正达到招投标产出效应的目的，即价格适中、质量得到保障的物品及服务。其三，采购方应当按照公开或邀请招标公告的事项，以中标方的郑重承诺与其签订合同。合同履行中应当兑现各项罚则条款，对于不能按期提供标的物的，就应当按照合同约定的条款进行处罚;对于不能按照合同约定的数、质量提供标的物的，应当毫不留情地要求供货及服务商，重新提供与合同约定相等的物品及服务，确保合同履行的完整性。其四，招标单位应当履行跟踪标的物建造过程的监督检查，如工程建设中的施工质量、大型设备建造过程所采用的工艺、服务项目中所投入的成本等，均应按照合同的约定检查其履约程度，确保招投标活动在阳光下运行。

四、实行信息公开，从制度上消除恶意流标的隐患

流标是指招投标活动中，由于有效的投标人数不足法定条件，造成招投标失败。这种情况下为了不影响项目的实施，尤其是属于紧急实施的公共服务项目，如灾后重建、道路及桥梁的修复、突发事件中的恢复原状等，即时间不等人的公共服务项目尽快发挥出效益，许多单位或行业主管部门在内部控制文件中专门作出规定，即项目流标后可向上级或主管部门陈述的申请批准后，由招标单位直接寻找实施单位并与其签订合同，合同的价格由双方参照单一来源采购的方式进行谈判。但就这么一个小小可松动的缝隙，使恶意招标者看到中饱私囊的机会。例如将招标信息张贴在单位内部的宣传栏中，使外面潜在的投标人员很难进入到院内看到招标信息;还有的将招标信息只是在单位内网上进行公布，这就剥夺了既有资质又有意愿投标者的参与权;更有甚者招标人直接与投标人私下达成协议，让其中一个拥有一定实力的投标人，游说其他投标人拒绝参与其投标，故意造成某个标的物流标等。流标是招投标活动中的一种失败现象，既延长了项目实施的时间，又加大了项目交易成本。世界各国在治理这一顽疾的实践中，都强调业主采购活动的透明度。如欧盟、美国、英国、瑞士等国家或国际组织，均规定凡是使用公共资金购买商品和服务的单位或部门，必须采用公开招标的方式以获取商品和服务，并明确招投标的方式。即公开招标为无限度的竞争性招标;选择性招标为有限度的竞争性招标;限制性的招标为单一来源采购。对于无人应标的特殊标的物，可以选择有条件的一两家供货及服务商参加谈判，以获取商品及服务。具体措施：一是招标单位应当将招标事项，在规定的网络平台或者指定的刊物上公布，使潜在的投标者能够充分地了解到招标信息，也便于招标人从中选择出优等的投标者。二是招标单位的监督措施要有力度，在设定招标信息公开的程序中，规定要有专门部门或委派的专业人员进行检查，核实其招标信息是否放置在公开的招标平台及公开范围的刊物上，及时纠正招标信息传播渠道方面的偏差，确保在当前需大于供的市场上，不再出現项目流标的情况。三是招标单位管理层要树立正确的价值观，通过各种措施力保招标项目的成功率，从制度层面消除恶意流标的隐患。

五、实行阳光政策，从手法上撕破图谋围标的伪装

围标就是若个投标人之间相互约定共同行动的规则，即一致抬高或压低标的物的报价进行投标，便于从中获取高额利润。例如某项工程建设的标底是2亿元人民币，这时的投标者就会寻找若干个同伙一起投标，自己按照标底价编制投标书，而其他的投标报价均为2.5亿元以上，其结果就是这个恶意的投标者低价中标。其诱因：一是某个投标者为了增大标的物的中标概率，就会邀请其他投标者参与围标，而围标的投标者越多，其中标的概率就越高，这就诱使一些竞争力不强，或者处于亏损边缘的投标者难以退出市场而冒险参与围标。二是若干个投标者相互联合，形成较为稳定的围标同盟，以便实现轮流坐庄达到排挤其他投标者的目的，从而取得理想中的中标价格和中标概率，然后按照事先约定的比例进行分成。三是个别经济人及社会闲散人员为了获取不法利益，同时挂靠若干家具有资质的投标单位，以滥竽充数的方式参与投标活动。这种情况从表象上看，有若干家单位或个人在参与投标，实际上就像木偶戏法一样只有一人在背后操纵。根治这一病症的方法，第一、要深化信息工程建设，大力推行电子化招投标活动，以规避人为因素的干扰。电子化招投标是一项以电子信息网络为依托，使用现代高新科学技术，以构建统一、规范的招投标信息体系。第二、在招投标活动中要深化信用工程建设，加快构筑招投标市场信用体系，将诚实信用原则贯穿于招投标活动的全过程，从地方到中央、从行业到综合管理部门等，分地区、分部门逐步地建立起全国统一的招投标信用信息数据库，作为招投标资格审查、评标过程、评价信用的重要依据。第三，要强化信息公开程度，并制定出信息公开的范围和目录，还要公开信用信息负责运行的部门和平台，便于社会公众的监督。第四，要强化信用信息实际应用的力度，在评标方法中体现出被评价单位的诚信状况，对围标的当事人处罚信息应当予以公开，使围标者无立足之地。第五，推行管办分离，专门组建招投标活动的监督机构，行使招投标活动中的监督管理职能，为市场经济有序地运转提供制度保障。

综上所述，公共部门招投标领域违规操作的种种表现，虽然属于经济转型中不可避免的现象，但公共部门管理层绝对不可掉以轻心，更不能产生见怪不怪的念头任其蔓延。为了维护市场经济秩序正常运转，公共部门招投标领域违规操作的现象必须得到有效遏制，应当借鉴世界发达国家将招投标监督管理部门与执行部门分开设置的做法值得效仿，将公共部门的招投标活动，始终处在"阳光"下运行;采取坚决有力的措施进行根治，以净化招投标市场的竞争环境，公共部门要为全社会的诚实信用体系建设作出表率作用。

参考文献：

1、魏涛《招投标审计应重点关注的几个细节》，百度网，2019年10月24日

2、周瑛《招投标审计的意义、重点和常见问题》，中国审计报，2018年10月24日

3、王海兵、罗茜《招标投审计应重点关注的六大风险》，财会信报，2018年4月9日

作者信息：胡明才（1954-），男，湖北襄阳人，兰州大学硕士，高级审计师、高级会计师，，研究方向：公共管理。