不确定世界的二元性治理：构建常态与应急的平衡

世界环境变化、经济技术发展和不确定性增加，均对国家治理体系和治理能力提出更高要求，也带来更多挑战。政府一方面要努力精进常态治理模式下的效率、公平价值，维系治理的稳定性和可靠性，另一方面要积极探索应急治理中的韧性价值，提升治理的适应性与敏捷性。不同治理价值与理论间存在天然矛盾与冲突，可以引介组织研究领域新兴的二元性理论范式，从结构、情境、领导者知识、组织间协同等层面探索国家治理如何在效率与韧性、发展与安全之间保持平衡，有效构建常态与应急结合的综合型治理体系。

现代社会是一个“VUCA(易变性、不确定性、复杂性和模糊性)的世界”［1］，在日益复杂且不确定的世界中，安全和可持续性发展是公共治理面临的棘手问题。2019年底至2020年，席卷全球的新冠肺炎疫情无疑是一只突如其来的“黑天鹅”，这场重大公共卫生事件的突发性、紧迫性、复杂性与棘手性，世界历史上都很罕见。习近平总书记多次强调，疫情“是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，2020年也是中国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，当前国际形势复杂多变，全面推进国家治理体系和治理能力现代化的要求迫在眉睫。

一直以来，公共治理以发展为第一要义，效率是核心价值，面对当前国际环境变化迅猛、经济社会发展多元、公众需求复杂多样，治理应对的不确定性日益增多，虽然之前关于设计公共行政的讨论集中在“效率”和“公平”的价值争辩，但当代辩论日益关注公共治理的“稳健性”“灵活性”和“适应性”，对“包容”“安全”等诉求，成为韧性价值涌现的推动力［2］，韧性概念在公共治理的实践和研究领域迅速受到关注，被视为治理复杂性与不确定性的一种解决方案，也成为理解社会系统可持续性发展的隐喻。但由于韧性概念自身“缺乏清晰界定和难以操作的特征”［3］，与公共领域主导的效率价值存在冲突，和公平价值也缺少关联，长期以来在公共管理领域并未得到重视。

应急治理是以安全为目标的治理［4］，中国认识到应急事项在国家治理中的重要性，但与面临的不确定性和复杂性挑战相比，应急管理体制在国家治理中的重要性尚未得到凸显，我们需要重新思考如何基于不确定性来建立国家治理体系。［5］(P2)常态与应急结合的治理体系，不是常规与非常规管理的简单物理式相加，而是“你中有我、我中有你”的融合，这种融合就是现代化的国家治理体系和治理能力［6］，一方面要精进效率、公平价值导向下的常态治理，另一方面要积极探索韧性、安全的应急治理。本文引介组织领域中二元性（ambidexterity）理论范式，探索常态治理和应急治理如何有机结合，效率价值与韧性价值间如何有效平衡，推进国家治理体系与治理能力的现代化。

一、不确定性世界带来新的挑战

现代社会治理过程充满了不确定性。不确定性是一个多维概念，1990年，Funtowicz和Ravetz提出NUSAP系统（数字Numeral、单位Unit、分布Spread、评估Assessment和系谱Pedigree）,侧重测量和数值的不确定性，关注其作为政策输入的质量。［7］(P22)Walker等学者则认为不确定性是决策者与环境系统间的一种知识关系，将不确定性定义为“对完全确定性知识系统不可实现目标的任何偏离”［8］，但实际的知识系统本身也并非完全确定。

不确定世界中的决策过程是很微妙的。［9］(P109)决策者并不知道未来的治理环境和政策措施的能力，但必须在有限时间内快速采取行动。效率价值导向下的决策是对风险进行量化，其前提是即使在复杂且不确定的系统中，组织也能预测潜在风险。“（风险）假定以真实形式存在，并且可以通过确定不良事件出现的概率乘以后果的严重程度来评估。”［10］概率的确定需根据经验和可获得信息进行复杂的统计，取决于对特定议题的知识储备以及决策者对其了解程度。但风险评估是一个复杂的社会过程，受个人认知、技术、经验、环境甚至政治过程等因素的影响和限制，而预置的结构、角色、流程和程序却可能产生决策盲点或对证据有偏见的检索。当议题深度不确定或很“邪恶”时，我们很难开发出一个能够捕捉所有复杂性和不确定性的理性分析。在效率导向下，一个合理的规划方案要能够收集到足够的证据和数据来“映射”整个问题，并预见所有可能的政策选择和结果。［11］当关键数据缺乏或不存在时，情景预测的模糊性使得在具有置信度的情况下将概率分配给未来场景更加困难。防御风险的资源难以得到有效部署，而冗余资源的分配也可能导致僵化，这与效率价值的成本收益导向相违背。此外，必须承认环境固有的不确定性在现有认知和技术条件下仍是无法评估的。

不确定性对常态治理中的效率导向提出新挑战，与科层制组织结构设计也存在紧张关系。常态化治理需要兼具合理性和合法性、高效性和回应性，公共部门是典型的科层结构，具有严格的规章制度、决策规则、刻板流程、明确分工，层级结构意味着加强控制和固化程序，但这种安排并不是为了适应变化而设计，程序是不灵活的，加强控制是以牺牲专业知识为代价的。外部环境变化日益复杂要求政府部门能够敏捷、适应性的处理各种新问题，传统科层制结构设计和固化的决策程序与应对不确定性要求之间存在明显张力。

韧性价值提供了一个治理转变工具。韧性之所以突显，是因为“政府和专家承认未来是无法控制的、是不确定和危险的，是对建立在成熟技术基础上的风险管理文化的考验”［12］。Joseph的研究“把韧性和对未来不确定的恐惧联系在一起，提出源于生态领域的韧性以一种有效的方式证明政府治理的正当性”［13］。韧性被纳入政府治理词汇，成为个人、组织、社会等发展目标的“崇高品质”，政府部门将韧性确定为一种提升治理能力的努力，对看似“不可控”的事务施加一定程度的控制，或者说是一种纠正不确定性的战略。［14］

二、公共治理领域中的韧性价值

公共行政是理论与实践广泛而无确定的结合，目的是促进更好地理解与认识政府与社会之间的关系，开创符合效率、效能和公民深层需要的管理实践。［15］(P4)不同价值观和行政理论之间存在着永恒的矛盾［16］，长期以来，效率优先还是公平优先的争辩促使公共行政学朝向不同的发展轨迹，并形成多元的理论流派。随着组织边界趋于模糊、公共权威日渐式微、社会价值日趋多元，传统的效率与公平价值难以应对不确定性下的复杂情境，公众对可持续性发展和安全的需求将韧性价值推进实践领域与理论研究视野。

韧性（resilience）概念在19世纪中叶首先应用于机械学，意指物体在受到外力冲击发生形状变化没有断裂的情况下恢复到初始状态的能力。加拿大学者霍林将“韧性”引入生态系统，并区分了两种韧性：“工程韧性”和“生态韧性”。［17］进入20世纪90年代，Walker和Folke等学者将韧性从生态系统延展到社会系统，提出演进韧性，认为韧性是系统本身固有属性，独立于危机之外并根据外界环境不断调整而动态演变。这种理解反对恢复平衡或仅仅提高应对干扰的能力，提倡一种新的形式和功能，以更好地适应冲击或压力。演进韧性强调系统适应变化的必要性，这一发展也推进韧性概念的研究从生态系统进入社会系统。

公共管理领域中的韧性研究可追溯至20世纪80年代，威尔达夫斯基详述了应对风险的两个主要策略： 预期和韧性，将韧性定义为“应对危险并在受挫后恢复原状的能力”［18］(P77)。胡德（C.Hood）提出，公共管理的价值至少包含三种类型：西格玛式（Sigma-type）、西塔式（theta-type）和拉姆达式（lambda-type）。西格玛式价值强调经济和效率；西塔式价值指合法性和公平；拉姆达式价值则关注安全和韧性。但胡德在文章中明确指出，任何组织都难以同时实现三种价值。与效率、公平一样，韧性也是一种政治、文化和社会建构，意指承受打击并从中学习，即使在“最坏情况”下也能保持运作，并在危机中迅速适应。［19］韧性价值的主要贡献在于提出治理系统如何处理并适应意外和干扰，从而维持系统的可持续发展。韧性价值在公共管理领域并未得到重视，一方面源于社会系统与生态系统的本质差异，社会系统固有的复杂性对韧性价值能否应用于社会治理提出挑战，另一方面也因为韧性自身定义的多样性，学界对韧性定义颇具争议。

韧性是系统的一种衡量（measure）、特征（feature）和哲学（philosophy），也是一种能力（capability）［20］，虽然难以给出统一认可的权威定义，但学者对韧性价值的特征具有共同认知。韧性价值作为对集中、僵化的指挥管理和控制体系的反应而出现，能积极应对来自内部或外部的扰动甚至冲击，在危机中维持系统功能，在危机后具有迅速恢复的能力，并能通过有针对性、有目的性的学习，吸取教训，推进系统的可持续性发展。胡德指出，韧性价值具有冗余性（redundancy）、多样性（diversity）和稳健性（robustness）等显著特征，在制度设计中强调系统具有一定程度的整合度、开放度和容错度。韧性组织设计包括：（1）组织具有多元而不是单一目标；（2）系统呈现一定程度的“松弛”，为危机学习或资源部署做储备；（3）考核设计中关注投入和过程而不是单纯衡量产出；（4）具有凝聚力的人事管理结构；（5）促进系统思考而不是狭隘划分任务的分工结构；（6）合理的容错机制。［19］

反应多样性假说认为，增强韧性的唯一途径就是提升施政系统的冗余性和适应性。韧性价值导向与传统的效率追求存在天然矛盾：效率价值关注成本控制，必然导向程序化和标准化的操作流程，而韧性价值意味着决策需具备额外和冗余的资源和能力，从而在环境变化中适时改变以适应变迁，但这种资源配置思路要求对冗余性持包容态度。［21］回顾胡德关于公共管理三大价值的阐释，治理系统可以选择主导价值，但价值之间相互冲突，新公共管理方式优先考虑系统的效率而非公平和韧性。而韧性价值将公共行政的灵活性、稳健性和多样性优先于有效性和合法性，虽然对安全和可靠的期望也是传统公共行政价值观的核心，但如果公共管理选择韧性价值，系统关注的核心就是避免系统失败，减少“停滞时间”，并防止面对威胁和挑战时出现系统瘫痪。但大多数公共部门日常职能首先是提供公共服务而不只是应对意外和冲击，此外，组织韧性的行为随着时间推移造成例程、规范和路径依赖性，进而也降低了灵活性。程序主义和关注效率的官僚规范与应对复杂性和不确定性时强调的适应性相悖；当寻求维持韧性价值时，官员必须制定策略来平衡和引导这些约束。在公共治理领域，某种程度上，韧性、效率和公平之间的三方权衡总是存在的。

为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，一方面常态治理系统保持稳定、确保治理的连续、高效、合法性和回应性；但同时面对治理环境的高度不确定性，应急治理体系也要具有适应性，敏捷性，及时回应突发状况。这对政府治理能力提出更高要求，需要政府调整政策、制度、组织结构，甚至战略来应对新需求。正如March所说，所有组织都必须平衡灵活性和适应性以及权衡稳定性（stability）、预测性（predictability）和效率（efficiency）的需求。［22］

三、组织二元性理论范式

企业如何适应外部环境的变化并获得可持续性发展，一直是组织领域学者关注的核心议题之一。随着外部环境的不确定性和市场竞争的加剧，企业要取得长期成功面临的压力与挑战也与日俱增。一方面，企业要关注对现有机会和竞争优势的利用（exploitation），追求把现有范式发挥到极致以确保组织短期导向的生存；另一方面，也要保持对新的机会和新竞争优势的不断探索（exploration），以创造新的范式来保证长期成功。利用和探索是组织中相互矛盾的两种行为导向，围绕两者是独立、竞争还是平衡，涌现出一系列的研究成果。在特定情境下，一些看似对立的需求能够通过特定程序，在特定系统中得以实现，学者们便试图去平衡那些看起来“矛盾对立”的战略行为，并把焦点从“取舍”（trade-off）逐渐转移到“二元性”（ambidexterity）。［23］二元性源于拉丁语ambos（both）和dexter（right，与left相对）。意指人的左右手同样灵巧，也被称为“双灵巧性”，也指一般意义上的平衡。组织二元性用于描述组织具有同时实施两种相互竞争甚至冲突的战略行为能力。

1976年，Duncan将“二元”概念引入管理学，在Duncan的二元性组织中，一种是正式化和集权性较低的有机结构，主要启动创新活动；另一种是正式化和集权性较高的机械结构，提高创新活动的执行效率。相较于Duncan聚焦于组织整体能力，1991年，March提出利用和探索是两种不同的学习方式，认为两种学习活动相互竞争、自我强化，需要不同的结构设计、文化和制度等。［22］1996年，Tushman和O'Reilly重提二元性组织概念，基于实证研究提出组织同时具有在成熟市场上利用现有资源与在新兴市场上开拓新产品的能力。之后，Benner和Tushman进一步提出两种创新类型：探索式创新和利用式创新。经过四十多年的发展，在组织研究领域掀起二元性理论的热潮，涌现大量的理论与实证研究成果，二元性也被视为近年来组织领域新兴的研究范式之一。［24］

随着二元性理论的深入发展，越来越多的学者认为，利用和探索两类活动并非零和博弈，而是相互独立又彼此正交（orthogonality）。［25］Cao首次尝试对二者加以整合，提出组织二元性应具有平衡性和联合性［24］，背后逻辑在于，环境和任务对组织的要求时常是冲突的，组织需进行权衡，成功的组织能够调和冲突并获得长期竞争力。Gibson也指出，组织二元性被用来指组织同时做两件不同事情的能力——利用和探索、效率（efficiency）和弹性(flexibility)，一致性(alignment)和适应性（adaptability）。［26］

组织二元性之所以受到广泛关注，原因在于，二元性可以促进组织在高度不确定性的环境中既能维持短期生存又能谋求长期发展，通过利用和探索的共同追求，既具创新性、灵活性和有效性（effective），同时又保证稳定性、程序化和效率（efficiency）。研究者们在关注二元性对组织生存和发展重要性的同时，也在探析如何塑造二元性。围绕这个议题，在早期研究中，学者们关注环境因素对组织适应带来的挑战；随后将关注焦点转向组织内部的结构设计及协调机制等，间断均衡和情境二元性思想出现后，研究开始关注高级管理团队。Simsek寻求组织探索和利用的平衡，整合先前的研究后提出，组织层面、组织之间、环境因素及其相互作用共同构成组织二元性的前因，并从结构分离、情境设计、领导行为、组织间网络等因素提出实现二元性的多层次模型。［27］

（二）组织二元性的实现机制

结构功能主义认为组织结构决定组织功能的发挥。［28］(P36)结构二元性源于组织进化理论，将组织看作一个有机体，通过自我调整适应外界环境的变化。结构二元性指组织结构设计包含利用和探索两个独立的结构单元，分别运营组织不同的战略行为，每个单元具有不同的运行系统、能力、激励、程序和文化。如上级单元负责探索，下级单元则负责利用。独立单元基于组织战略、核心价值和管理机制整合在一起。结构独立性确保探索或利用单元独特的过程、结构和文化不会被对方压倒。因此，基于结构来实现组织二元性的根本着眼点在于如何处理组织效率与柔性之间的矛盾。一方面依赖集权化、层级制和标准化的结构强化组织的运营效率，另一方面建立高度分权、适应性、灵活机动的小组提升组织柔性。结构二元性的困境在于，双重结构也可能导致孤立的业务单元无法有效地整合，两种类型的组织，一种是具有“自由化”“创造力”和“差异化”的创新型组织；一种是强调“控制”“效率”和“效能”的运营型组织。两类组织各自都可以运行良好，但并不能有效结合。学者进而从组织情境、领导者等层面探析二元性的整合机制。

在组织行为理论中，情境至关重要。情境二元论主张创造一种环境，鼓励员工通过自己的判断来选择利用和探索。Gibson和Birkinshaw对高效能环境进行专门研究，提出了包括“纪律（discipline）、延展（stretch）、支持（support）和信任（trust）”的行为框架，将这些机制分为互补的两种行为属性：绩效管理和社会支持。一方面，绩效管理（纪律和延展的结合）反映了组织如何激励员工自愿为更远大、更具扩展性的目标而努力，另一方面，社会支持（支持和信任的结合）反映有必要确保个人在合作的工作环境中确立雄心勃勃的目标，促使员工向他人提供帮助和支持，并信守彼此承诺。这些元结构（绩效管理和社会支持）的相互作用创造了一个高效能的组织环境。［26］

相较于结构因素，情境二元性建议建立一套精心设计的组织制度和组织文化，良善的组织环境可以使成员同时兼顾工作中的利用和探索，当他们努力有效（effective）（做正确的事情）时，也会考虑如何高效（efficient）（把事情做好）。

研究发现，高级管理者在实现组织二元性方面起到关键作用。结构二元性可能导致孤立、独立的单元无法有效进行战略整合，可以由高层管理者处理冲突以实现均衡。Smith和Tushman关注高层管理者在面对探索和利用矛盾时的应对策略，认为决策中矛盾的处理其实是根植于高层管理团队的矛盾认知，提出在高级管理者中建立矛盾的认知框架使组织在利用和探索之间平衡矛盾。［29］Burgelma描述了这些复杂的管理整合过程，指出“战略辩论”（strategic debate）的必要性，鼓励持不同政见的领导者提出自己观点。［30］(P5-20)Lubatkin等则强调行为整合的作用，行为整合是一种全面的高层管理团队流程结构，为管理团队提供交流平台，管理者可以在平台交换知识、意见，解决冲突，整合看法，体现了管理团队的整体性和一致性。［31］

四、基于“二元性”多层次框架构建常态与应急治理的平衡

对组织而言，开发是提升效率、确定性，加强控制、减少变化；探索是发现、自主、创新和包容变化，利用和探索二者的平衡是困难的，但可以通过二元性的设计谋求两种能力的共同发展。对于国家治理，常态治理关注效率、合法性，强调日常管理和公共服务中的高效、稳定和负责；应急治理则强调韧性、安全，系统在受到冲击后能迅速恢复，常态与应急治理间也存在张力。在借鉴Simsek组织二元性多层次框架的基础上，从组织结构、组织情境、领导者以及组织间网络等层面构建实现常态与应急治理双灵巧的多层次框架，如图1所示。

图1 常态与应急治理多层次分析框架

（一）组织结构的二元设计

组织结构设计及决策程序安排对治理的效率、合法性和韧性都很重要，但要同时创建一个高效、诚实、公平、稳健、有弹性又具灵活性的行政系统，却充满挑战。［19］公共部门是典型的科层制结构，等级层次分明、职能条块清晰，层级制结构有助于公共部门日常高效运作并做出透明、负责、回应性决策，但严格的等级制度、既定的决策规则、固化的运行流程难以适应环境变化并敏捷应对各类突发事件。在不确定性情境中，提升治理体系的适应性，公共部门内部须进行战略性调整，加强职能部门间的协调配合，解决其应对极端事件反应不足甚至反应无效的问题。协调配合意指相互依赖的行为体为了实现共同目标而调整其行为与决策，但同时协调也会因为权力运行导致影响公共安全的政策落入不同职能部门的职责范围之间，没有部门对其负责，因而出现“责任空白”（underlap）。一个有效的解决路径是组建“牵头机构”（lead agency approach）［32］，这是界于传统科层制结构和新兴网络结构间的一种形式，是融合了科层制的网络结构：一方面，具有网络性质，主持一个为协调政策而设立的跨部门工作组；另一方面，类似传统的层级协调，管理网络内的其他参与者。

长期以来，中国实行“单灾种”“单部门”的应急管理体系，不同职能部门负责管理不同类型的突发事件与灾害，分类管理模式虽具有专业性、垂直性优势，但职能部门之间缺少有效联动与协作，应急管理资源分散、条块分割、各自为政等问题突出。面对问题本身的复杂性、棘手性，只有在非线性决策过程中，整合多方资源，不同层级的政府或职能部门共同参与。为适应新的应急管理要求，中国共产党和政府在应急管理体系、结构与职能设置上进行积极探索，于2018年正式组建应急管理部，立足于中国实际，在应急体系的组织结构设计中体现为以应急管理部为牵头机构的多主体协同网络，应急管理部负责日常的风险防控和灾害管理，当出现重大灾情和突发事件，由应急管理部牵头协调各相关职能部门共同履职，有效整合应急管理部门的综合优势和相关部门的专业优势，从而提升跨部门协同应对重大突发事件的能力。

相对于正式序列中的职能部门，在中国治理实践中还产生了一种土生土长的技术性治理组织：领导小组。［33］领导小组虽非正式职能机构，但履行“协调”“议事”等功能，具备“灵活性”“适应性”等特征，广泛运用于中国各类治理活动中，有效处置正式序列机构难以应对的跨领域、跨部门、跨地域型复合公共事务，特别在应对各类危机与重大灾害管理中发挥举足轻重的作用。这次应对新冠疫情，最大的亮点是迅速成立“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”。［34］不确定性加剧，治理环境日益复杂多变，传统单一职能部门的分类垂直管理难以有效应对新情势，中国共产党和政府积极探索具有中国特色的应急管理体系，结构设计上专常兼备的应急管理部与更具灵活性的领导小组相结合，既回应常态治理中的效率与公平，又有效提升国家整体的应急能力。

（二）情境二元的设计

实现国家治理系统稳定性和灵活性的平衡，制度和文化至关重要。在社会科学领域，制度一直是理论研究的中心问题［35］，制度是指导人类和组织行为的正式和非正式规则，使社会交往与互动具有可预测性。为有效推进我国治理体系现代化，现有制度设计须适应不断变化的环境，在变革面前培养可持续发展的能力。这也给制度如何满足这些需求提出了难题，制度之所以具有根本性、全局性、长期性、稳定性，是因为制度通常涉及原则性、框架性、普遍性内容，但其灵活性、细则化、特殊性不足，难以适应高度的不确定性［36］，因此需要加强文化建设，用文化滋养推进制度完善，制度与文化相融共进，共同推进国家治理体系建设的现代化。

相较于常态治理，我国应急治理的制度建设还比较薄弱，存在短板。科层制设计强调控制和程序，应急治理中“应对意外”“适应性”“社会学习”则意味着弱化控制，学习作为一种工具，常被视为是与控制权的竞争。［37］对处于不断变化时代的成熟组织来说，同时掌握控制和学习两种治理工具是至关重要的。但研究表明，政治因素常常抑制社会学习，组织对失败的问责妨碍了经验学习活动。即使问责制是对官员的一种激励机制，同时具有回应社会压力的政治功能，但也不应该夸大问责的作用。［38］常态与应急治理的突破在于建立问责制度与容错文化的平衡。一方面对领导干部进行精准、科学问责，做到问责主体明确、尺度统一、问责事项具体，进而释放机制的监督力量；另一方面，也要进一步健全容错文化，避免泛化问责、克服一刀切等问题。［39］容错文化并不是对错误听之任之，而是强调政府部门通过社会学习，积累治理经验，提升应对复杂问题的能力，避免再犯类似错误。有效的社会学习取决于很多因素，其中一个重要方面就是保持考核与学习的平衡，不能以问责代替学习和反思，也不能忽视问责，以免导致一切改进流于形式。［5］(P10)

不确定情境中的经验学习并不总是理性的，也可能采取迷信学习（superstitious learning）的形式。［40］社会学习是知识、技能或态度的改变，进而带来行为变化甚至制度变迁。社会学习可以作为一种适应机制来培养，通过协作、迭代、自组织、边做边学的过程，增强系统的适应能力。［41］中国共产党具有很强的学习与适应能力，是一个高适应性和韧性的政党，善于自身反省和学习其他政党的执政经验教训；中国的决策者和政策倡导者能够利用各种形式的实践和实验进行学习，进而调整政策目标和政策工具以回应不断变化的社会环境，形成高适应体制的“中国模式”。［42］虽然每次重大突发事件的发生都为学习打开“机会之窗”，但灾害发生后，容易出现“谴责游戏”，降低组织从灾难中的学习能力，需要调整问责机制，健全容错文化，变权力主导为技术主导，进一步强化危机学习制度。［43］

（三）领导力二元视角

面对日益复杂且不确定的决策环境，领导者是“持续的政策制定者”，需具备综合运用各类治理工具进行即兴创作（improvisation）的能力［44］，即兴创作有助于在具有挑战性的环境中应对各类突发事件，需要在决策过程中对不同的知识与权力源进行组合连接，要求领导者是“专业多面手”，既具备综合协调和管理的政治、行政能力，又具有专业知识和丰富的实践经验。政治能力即领导者有能力确定正确的战略方向，具有围绕议题推进共识的力量，不仅对促进及时有效的决策至关重要，同时也是推进多元参与者协作的重要因素。［45］专业技术能力指领导者能权衡并科学评估政策选择和方案的影响，做出明智选择的能力。［46］专业知识曾被理解为在某一特定领域的专门知识。随着社会越来越复杂，专业知识已从理论知识扩展到包括执行任务和解决问题的经验和技能。经验被视为专业知识的一个重要组成部分，超越了通过教育获得的理论知识，而是在长期实践经验过程中获得。工作技能指有效地执行任务实现目标的能力。此外，公职人员的职业精神不仅局限于知识、经验和技能，还包括对公共利益的责任感和价值观。专业知识的每个组成部分并不是单独实现，而都以组件间的动态交互为特征。为有效进行职能结构间的协调，须加强领导者的专业知识，提升领导者的协同管理能力。

公共部门的领导者区别于仅具有协调反应能力但缺少专门知识的一般行政人员，也不同于在各自领域具有高水平专业知识的专家。为有效应对不确定性的挑战，领导者必须是具有专门知识和经验的专业人员，这也对领导干部提出更高的要求。习近平总书记在十九大报告中明确要求领导干部要具有八种本领，一方面提升政治领导本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作的本领、狠抓落实的本领，实现政府决策和领导系统的专业化、科学化、规范化，另一方面具有改革创新本领、学习本领和驾驭风险的本领，提升政府决策和领导机制灵活性、及时性和有效性。

（四）政府主导的多主体协同网络

不确定性对国家治理体系和治理能力的系统性、整体性、协同性提出更高的要求。随着不确定性和复杂性的增加，决策时间的紧迫，行政系统开展多组织合作，构建多层次组织协同治理网络。从协同治理的生成逻辑来说，它不仅是国家与社会关系嬗变的必然要求，也是随着后工业社会公共性的扩散而逐步建构出来的。在实践层面则是应对高风险社会，不同参与主体在目标、利益和权力重构基础上建立信任和合作关系的过程。［47］协同治理指将多元利益主体汇集在一个决策情境中，执行一个否则不可能完成的公共目标，一个或多个公共机构在集体决策过程中与非政府的利益相关者交流、沟通的治理安排。协同式治理有助于有限资源的最佳利用，以及主体间无缝的信息共享与交流。共享意识和信息交流在不确定性危机中起着重要作用，而层级制结构难以在相关参与者之间建立对风险的共同认知。［48］任何系统和组织都不是孤立存在的,因而其韧性的提升有赖于它与其他系统的关系。协同治理有助于促进相互理解，提升信任并达成共识，通过协作可以有效提升系统韧性，最大限度地提高治理能力。

中国也在积极探索政府与社会力量在应急治理中的良性合作，2016年12月，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，进一步提出健全社会力量参与机制，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。在新的发展形势下，公共行政领域从等级控制向网络协同的转变，通过向企业、社会组织、公民等社会力量资源输出与赋权，有效构建多元主体合作治理网络，为社会编织“安全网”，增强全社会抵御系统性风险与非常规突发事件的韧性。［49］但另一方面也要注意，网络很重要，但这样的行政安排并不意味着等级制度不再有效，或者网络中的所有参与者都有平等发言权。网络是松散的、开放的和“扁平”的治理模式，但它们往往也被嵌入“层级制的阴影”（shadow of hierarchy）［50］。此外，尽管网络协作有助于提升应对环境的不确定性，但不同参与者的相互依赖性本身也可能会增加网络组织内部的不确定性，组织之间的竞争关系、不同的制度逻辑、差异性管理等也会带来新的挑战。基于协同治理理论，需构建适合中国国情的应急治理的协同路径，既避免应急实践落入“唯政府论”的窠臼，也要破除“网络治理应对一切”的迷信，协同治理是不同主体间的目标耦合和利益博弈，构建制式化的合作路径，推进治理的正协同效益。

五、结语

国家治理的效率、合法性还是韧性价值不是一道简单的选择题或排序题。推进国家治理体系和治理能力现代化要求在常态治理中实现效率和合法性，在应急治理中保证韧性和安全，充分发挥我国社会主义的制度优势。基于二元性多层次分析框架，从组织结构、组织情境、领导者以及组织间网络等层面构建国家常态治理与应急治理的平衡。本文在研究中还存在不足之处，理论上基于二元性范式的前置因素进行分析，对国家治理与组织管理中的差异性探索不足；在经验上，多层次分析框架目前还缺少详尽的实证检验，框架的解释力有待进一步检验，囿于实践限制，目前来看，基于二元性理论提出的多层次框架也仅是尝试性的，实际的解释力还需后续验证。