广东省科技成果转化政策内部结构和重点政策内容评估

张振刚，魏玉媛

（1.华南理工大学工商管理学院；2.华南理工大学公共管理学院，广东广州 510640）

1 研究背景

随着科技迅猛发展，科技成果向现实生产力转变越来越受到国家和地方政府的重视。广东省作为我国改革开放的排头兵和经济大省，在促进科技成果向生产力转化中也不遗余力，出台了众多政策支持成果转化。早在1986 年，广东省出台了我国首部地方性技术市场法规——《广东省技术市场管理规定》，规定科研院所、高校、社会团体、企业和个人均可以不受地区、部门、经济关系等限制参加技术交易活动，还提出对科技人员从事技术交易和新产品开发获得的收入给予一定税收优惠，同时奖励对技术转让有突出贡献的科技人员。

近年来，科技成果转化进程越来越深入和复杂，各级、各地区政府对成果转化政策重视程度逐渐加深，除了表现为出台的政策数量越来越多，也表现在及时根据经济社会发展现状，对以往政策进行不断修订。例如，2018 年，广东省科技厅组织起草了《广东省关于深化科技奖励制度改革的方案》（征求意见稿）和《广东省科学技术奖励办法》（修订征求意见稿），对科技奖励相关操作进行改革与优化；2019 年，广东省分别对《广东省促进科技成果转化条例》《广东省自主创新促进条例》及《广东省专利奖励办法》进行修订等。这说明近年广东省在促进科技成果转化方面正不断地进行改革创新，也表明在当前新形势新背景下，科技成果转化的重要性又被放在了核心位置。为了更好地把握我国科技成果转化政策的整体走向，可以通过聚焦于广东省，对其当前科技成果转化政策体系的内部结构和政策重点内容进行分析，发现当前政策中的问题，进而进行政策优化，相关研究同时也可为国内其他地区政府提供借鉴。

科技成果转化政策研究是近年来的热点之一。卢章平等［1］通过事先确立分析类目，对我国1980—2011 年科技成果转化政策工具使用情况进行了分析并提出了优化建议。马江娜等［2］统计了创新价值链各阶段中各类科技成果转化政策工具使用频数情况，并以此为基础开展评价。杜宝贵等［3］从宏观层面对我国科技成果转化政策体系进行了解构，总结其历史演进进程、内容构成和内在机理。常旭华等［4］将上海1986—2017 年的科技成果转化政策目标体系进行了分解，并采取问卷方式对上海的高校、科研院所、企业、中介机构等科技成果转化主体进行了满意度调查，对其关注的政策内容进行了评估。孙龙等［5］通过内容分析法对上海市46 份关于科技成果转化的财政政策进行了分析，重构其政策体系，并通过统计政策作用于不同对象的频数进行了深入分析。

通过文献梳理发现，现有研究要么大多止步于宏观层面的体系构建和梳理，要么重点对政策的演进历程和特点进行研究，但即便是开展内容分析，也多止步于以政策工具使用的频数统计结果为基础开展分析，缺乏真正意义上的内容分析。本研究将按照从宏观到中观再到微观逐渐细化的路径，对广东省科技成果转化政策进行层层深入的分析，力求挖掘当前政策体系的结构特征、着力点及待完善之处，丰富内容分析法在政策领域的相关研究。

2 研究方法与研究设计

2.1 研究思路与方法

政策文件是政府意志和行为的反映，研究政策文件能够为把握政策核心价值提供客观依据［1］。利用科学的分析框架对政策内容进行分析，有助于全面了解政策的重点内容和内在逻辑，以此发现政策体系中存在的问题并进行优化。本研究主要采用内容分析法（content analysis），首先对广东省科技成果转化政策按照作用面不同进行宏观层面的分类，再利用共词分析和社会网络分析的方法对政策的内部结构关系进行研究，找到当前政策体系中的重点着力内容，最后聚焦于重点政策内容，按科技成果转化不同阶段收集、展示和分析政策重点内容，以发现政策体系待完善之处。

2.2 数据采集

鉴于《广东省技术市场管理规定》颁布于1986年，本研究以1986—2019 年为时间段，在广东省人民政府和省科技厅、财政厅等相关部门网站以及北大法宝上，以“科技成果转化”“技术交易”“技术转移转化”等为关键词搜索相关政策文件，对检索得到的政策文件内容进行通读，剔除已失效或已被修订的政策文件及与科技成果转化相关程度不高的政策，保留下来的政策要有明确条文规定支持科技成果转化并包含具体措施。最终共收集到广东省政府31 个部门独立或联合发布的政策142 项1）（以下简称“样本政策”），政策类型包括办法、意见、方案等14 种，政策效力及部门协同情况如表1、表2 所示。

表1 样本政策效力类别构成 单位：项

表2 样本政策制定部门协同情况 单位：项

3 广东省科技成果转化政策分类

本研究借助余冰清［6］构建的科技成果转化政策分析体系和最经典的政策分类理论［7］，首先将广东省科技成果转化政策按照不同作用面，即供给面、环境面和需求面这3 种类型进行分类，再根据不同政策的特点进行深层次的划分，最终形成分类关系，如表3 所示。需要说明的是，在对政策进行划分的过程中，有的政策会包含环境、需求、供给中的两种或3 种类型，但因为这一维度是宏观层面分析，是以每项政策作为一个分析单位，所以首先把握政策文本的主要内容，根据政策出台的主要目的和想要作用的领域将它们归入某一类政策之中。

表3 样本政策基于不同作用面的分类体系

通过对比各细分类型政策的数量可以看出各类政策的相对比重（见图1）。其中，人才供给类和整体环境优化类政策数量最多，分别均占样本政策总量的15%，说明广东省在为科技成果转化提供人才储备和完善的环境上作出了很多努力；支撑服务类数量也较多，占比13%，表明目前广东省科技成果转化支撑服务体系建设相对充分，为成果转化提供了重要支撑；然而，环境面政策中的金融支持类数量少，仅占6%，表明广东省在促进成果转化的金融工具、金融制度与金融服务的政策安排上有待加强。此外，在重点的需求面政策上，针对企业、高校、科研机构这些关键主体的需求拉动性政策较少，仅占6%，这是今后广东省应该改进的方向；同时技术市场的建设也要跟上，目前这类政策数量仅占总数的2%，完善技术市场体系能为科技成果转移转化提供良好的平台，有利于加速实现技术转移和产业化。

图1 样本政策作用类别构成

4 广东省科技成果转化政策内部结构关系分析

4.1 政策的共词分析

共词分析法主要是对某一学科领域的主题或专业术语进行分析，两两统计一对词语同时在一篇文献中出现的次数，以此为基础进行关键词社会化网络分析［8］，因此对样本政策进行共词分析首先需要对政策关键词进行提取。在对样本政策充分解读的基础上，对每项政策进行关键词提取，并在不影响政策内容的前提下对意思相近、相同或具有相互包含关系的关键词进行合并，如将“科技成果商品化”“科技成果转移转化”“科技成果产业化”等统一合并为“科技成果转化”，将“自主创新成果”“原创性成果”“科研成果”等合并为“科技成果”等，最后分别从每项政策提取3～7 个关键词，共计58个关键词，其词频统计如表4 所示。关键词的词频统计是以关键词在一项政策中是否出现为标准，出现即记为1 次，即便在同一项政策中出现多次也记为1 次。

表4 样本政策关键词词频统计 单位：次

接着利用Excel 制作共词矩阵。构建共词矩阵是共词分析法其中一个步骤，是通过统计关键词两两出现在同一篇文献中的次数形成一个矩阵表［9］。利用样本政策58 个关键词构建得出一个58x58 的共词矩阵，矩阵的部分展示如表5 所示。

表5 样本政策关键词共词矩阵（部分）

4.2 政策关键词的社会网络分析

将样本政策关键词的共词矩阵导入UCINET 软件，运用其Net-Draw 可视化工具即可绘制出关键词的社会网络（即共词网络），如图2 所示，其中每个关键词之间的连线表示这一关键词同时出现在同一项政策中。

从图2 可见，每个关键词在其共词网络内的大小及影响力是不同的，中间区域的关键词相对密集，周边的关键词相对稀疏，但由于样本数据量较大，较难分辨共词网络的核心节点。为了具体了解各个关键词在整个共词网络中的作用，还需要进行中心度分析，而通过UCINET 软件可以实现这一计算。点度中心度体现的是某个关键词在其共词网络中的重要性和影响力，即该高频关键词与其他关键词之间关系的紧密程度［10］。如表6 所示，“科技成果转化”“企业主体地位”“科技中介服务”和“知识产权”的点度中心度最高，位居前4 位，是整个共词网络中对其他关键词影响最大的词。一方面表明这些关键词代表的领域都是科技成果转化政策重点关注的对象，这与样本政策的主要方向比较一致；另一方面也说明这些关键词代表的相关措施关系很密切，经常在政策中会共同出现，表明政府希望通过这些方面协同发挥作用、共同推动科技成果转移转化。“众创空间”“技术合同”“高技术服务业”“投贷联动”“科技保险”“自主创新产品”等关键词的点度中心度最低，排在最后几位，表明它们在共词网络中的整体地位低，与其他关键词汇之间的关联度不紧密，也说明它们可能只是集中出现在某类专项政策中，由此可以反映这些关键词代表的方面是广东省科技成果转化过程中的薄弱环节，是政策上的短板。从总体上来看，点度中心度值高的关键词都是偏重宏观指导性的，而点度中心度值低的关键词则是政策措施上更加细化的体现，但它们的影响力往往较低，这表明政策在落实上仍然不够细致，需要在具体微观的政策方面进一步探索和细化。

表6 样本政策关键词网络中心度分析

表6 （续）

4.3 政策的内容着力点分析

为了更清晰地展现样本政策的核心着力点，可以对图2 进行简化，利用UCINET 内部调节工具对词频大于20 的关键词做进一步筛选，得到了包括“科技成果转化”在内的15 个核心关键词，其形成的社会关系网络如图3 所示。

图3 样本政策高词频关键词社会网络

根据图3 内连线上数字大小可知，15 个核心关键词的影响力和重要性都较为显著，由此得到近年来广东省科技成果转化政策的重要着力内容：

（1）重视政府资助和扶持制度。图3 中与“科技成果转化”联系紧密的关键词包含这样一类：成果奖励、税收优惠、创业投资基金、质押融资、专项资金、政府购买和股权激励等，由此不难发现，广东省科技成果转化政策内容的重点体现为促进科技成果转化所采取的财政金融工具，具体表现为在科技成果产生、转移转化环节给予成果奖励或税收优惠；同时促进科技和金融结合发展，注重引导政府和社会资本流入，拓宽企业融资渠道。

（2）建立各种成果转化服务中介平台，重视对科技中介服务质量和效率的优化，提高广东省科技成果转化率及其竞争力。

（3）出台众多有关人才引进和培养政策，力图为科技成果转化工作储备人力资源；并重视采用股权激励等激励方式。

（4）注重采取产学研合作形式实施科技成果转化，推动企业成为创新成果应用的主体；同时重视依托高校、科研院所等机构开展合作互补，加快成果转化步伐。

不难看出，广东省在科技成果转化政策设计方面尽力突出了对科技成果转化多主体多要素的支持，但是在政策落实上仍然不够细致，只有财政金融政策较为具体和细致，而平台建设、人才培养和产学研3 个方面的政策仍属目标规划，需要进一步探索具体细化的政策措施。

5 广东省科技成果转化政策重点内容评估

根据以上对样本政策着力点的分析，接下来对样本政策的核心内容（即财税金融政策）进行评估。对科技成果转化政策重点内容评估需要结合科技成果转化的阶段性特征，了解不同阶段政策工具使用情况。本研究结合李玲娟等［11］的观点，将科技成果转化分为科技成果形成（基础研究、应用研究、研发试验）、科技成果商品化（成果转让、许可、出资、融资等）、科技成果产业化（批量试制试用、试销、投产、发展新兴产业等）3 个阶段。由于财税金融政策较为具体，本研究对其进一步细化，细分了政策工具，最终确定了10 种财税金融政策工具和科技成果转化3阶段的分析类目，具体见表7所示。

表7 样本政策财税金融工具分析类目

根据分析类目对政策文本进行编码，统计各阶段政策工具使用数量，部分结果展示如表8 所示；对所使用的政策工具进行频数统计，统计分析结果如表9 所示。

表8 科技成果转化各阶段样本政策工具编码

由表9 可知，科技成果形成、商品化、产业化阶段中所使用的财税金融工具频数分别为74、72 和95 次，占比依次为30.7%、29.87%和39.42%。政策工具使用最多的是在科技成果产业化阶段，其次是科技成果产生阶段和科技成果商品化阶段。

表9 科技成果转化各阶段样本政策工具使用数量统计单位：次

5.1 科技成果形成阶段

科技成果形成阶段是科技成果转化的初始阶段，也是科技成果转化活动的基础，由表8 可知，在此阶段样本政策所使用的重要的财政政策工具有奖励激励、资金资助和加计扣除。

（1）奖励激励是刺激科技成果产生的重要拉力。早在2000 年，广东省便出台《广东省科学技术奖励办法》，以及2004 年出台《广东省专利奖励办法》，设立了技术发明类、科学技术进步类奖以及专利奖等奖项刺激科技成果的产生，其中，2019 年对《广东省专利奖励办法》进行了修订并出台了相关实施细则，增设有关奖项并提高了奖励金额，进一步重视专利产出。此外，这一阶段的科技成果转化政策还体现了广东省对于国家改革科技成果“三权”制度的响应，下放科技成果“三权”，要求企事业单位根据自身的实际情况建立健全针对发明人科技成果的产权归属和权益分享机制。

（2）资金资助是科技成果产生的重要保障。在科技成果形成阶段统计的24 个资金资助工具中，注重于基础研究和关键领域应用基础研究的仅有9种，其余的全部是注重对于企业的资金投入，这也与前文分析中“企业主体地位”这一关键词的重要地位相符合。例如2009 年广东省为提高科技型中小企业的科研竞争力，成立了专门的技术创新基金，单个项目的支持金额在100 万元～200 万元之间。

（3）加计扣除政策主要是为鼓励企业加大技术开发费用的投入，促进企业技术进步而制定的优惠手段，有利于缓解科技成果形成阶段企业面临的科技成果研发周期长而资金投入压力大的问题。譬如在广东省《关于企业研究开发费税前扣除管理试行办法》中规定，企业为开发新产品等所产生的研究开发费，未形成无形资产的按50%加计扣除，形成无形资产的按成本的150%摊销。

5.2 科技成果商品化阶段

科技成果商品化可以理解为科技成果的转移，科技成果通过商品交换的方式从生产者、占有者手中迅速转移到需求者、使用者手中，从而有效地转化为现实生产力，同时也能使科技成果实现其价值，使创造科技成果的科技人员得以补偿，激发科技人员动力。在这一阶段使用较多的政策工具有奖励激励、融资扶持、金融服务、减免返还。

（1）奖励激励主要包括成果转让及许可的奖励、转化实施的奖励和股权激励，详见表10 所示。

表10 科技成果商品化阶段样本政策奖励激励的主要内容

（2）融资扶持和金融服务。在融资贷款方面，知识产权的质押融资是广东省目前最主要的科技成果融资方式。2012 年广东省出台了《关于加快推进我省知识产权质押融资工作的若干意见》，标志着知识产权质押融资步入规范化发展阶段，之后全省开始全面推进知识产权质押融资试点发展。同时，政策也鼓励制定广东省知识产权质押操作技术规范，优化知识产权估值、质押和流转体系，设立知识产权质押融资风险补偿基金等。在金融服务方面，主要体现在对科技金融产品和服务的不断创新，包括大力发展科技保险、推进投贷联动试点、开展知识产权证券化业务等举措，如在《广东省系统推进全面创新改革试验行动计划》《关于金融服务创新驱动发展的若干意见》《关于促进科技和金融结合的实施意见》等政策中都有所规定。

（3）减免返还。减免返还是科技成果转让阶段主要的税收优惠工具，相关政策条款内容如表11所示。

表11 科技成果商品化阶段样本政策主要税收优惠工具内容

5.3 科技成果产业化阶段

由表9 可知，在科技成果产业化阶段样本政策实施的财税金融政策工具包括政府对创新产品的采购、创业产业投资引导基金、专项资金资助以及对新产品和高新技术企业的税收优惠（见表12）。广东省近年来围绕政府对创新产品的采购工作出台了2 项专项政策，分别是《广东省自主创新产品政府采购的若干意见》和《关于创新产品与服务远期约定政府购买的试行办法》，规定创新产品与服务远期约定的政府购买对象必须是在广东省内注册的独立法人，且对其科技人员学历、研发人员数量、研发费用总额占营收总额的比例等都进行了严格限定。在投资基金引导方面，早期广东省产业化重点政策是大力扶持高新技术产业的发展，在2008 年，广东省申请设立高新技术产业投资基金，吸引国内外创业投资资本进入，最终形成了规模达200 亿元的投资基金，重点用于广东省高新科技创投项目，发展高新技术产业。近年来，广东省重视战略性新兴产业的发展，于2013 年专门设立了广东省战略性新兴产业创业投资引导基金，并从中安排资金与社会资本共同发起（或增资）设立创业投资基金，每支创业投资基金规模在2.5 亿元～5 亿元之间。

表12 科技成果产业化阶段样本政策资金资助和优惠工具主要内容

6 广东省科技成果转化重点政策内容评估及优化建议

在整体把握的基础上，本研究对广东省促进科技成果转化的重点政策内容即成果奖励类政策、资金资助类政策、权益归属类政策、税收优惠类政策和融资支持类政策现存问题进行分析并提出优化建议。

6.1 成果转化资金投入比例不合理，需优化投入比例

在科技成果转化过程中，高校和科研院所一开始产生的科技成果大部分是实验室成果，在正式走向市场前还需要继续投入经费进行中试环节，提高技术的稳定性和成熟性［12］，但在目前条件下中试环节资金筹集渠道不多，一般依赖政府资助。而在广东省科技成果转化政策中，只有《广东省科技型中小企业技术创新专项资金管理暂行办法》提到了中试环节资助，而且还未与研究开发阶段分开，而其余政策中的有关资金资助的都是用于基础研究、企业研究开发、技术创新、产业投资等方面。科技成果中试熟化的资金投入薄弱会成为阻碍科技成果转化效率的重要因素。为此，一是要建立起保证财政投入在科技成果转化各阶段保持科学比例和稳定增长的长效机制，保证财政资金向薄弱的中试熟化环节倾斜，同时通过政策引导民间资本加大对中间环节的投入，确保对科技成果产生、中试和产业化三阶段有合理的资金投入比例；二是继续增加对企业的财政扶持力度，保障企业的主体作用，可以参考科技创新后补助政策，研究制定科技成果转化后补助的机制，并通过制度文件进行规范。

6.2 成果转化奖励政策滞后且实操性不足，需完善相关奖励措施并落实

2018 年，广东省对《广东省科学技术奖励办法》作出重大改革，把“公民”改为“个人”，同时新增“突出贡献奖”，突出对个人的重视，注重调动科学技术工作者在加速成果转化方面的积极性和创造性。然而，围绕新奖励办法的具体实施细则仍未出台，实操性有待提升；同时，突出贡献奖的奖励名额有限，每年只评审1 次，人数不超过2 名，力度稍显不足。此外，2019 年虽然对《广东省专利奖励办法》作出修订，新增奖项并提高奖励金额，然而专利奖也主要奖励专利成果的产生，缺少对于专利转化实施的奖励。总体来说，广东省直接围绕科技成果转化的奖励政策滞后，并且相关奖励缺乏配套实施细则，多为导向性条文。由表10 可知，政策只是对奖励的标准作出了规定，但奖励和报酬具体如何分配、谁来分配以及如何监管评估等都没有进行规定。上述这些奖励力度对于活跃在科技成果转化第一线的科学家来说显然不足，无法起到很大的激励作用。

此外，还需注意当前广东省一些政策与国家层面的政策存在的冲突性［13］，譬如在《广东省经营性领域技术入股改革实施方案》中“行政领导可以通过技术入股获得股权”与2016 年国务院出台的《关于印发实施<华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定的通知》中“领导干部原则上不得获取股权激励”相冲突。为此，一是要在广东省现有科技奖励体系中新增专门的成果转化奖励，与科技进步奖、技术创新奖、专利奖等进行区分，在奖励力度上有所加强，奖励方式上可大力使用股权奖励；二是深化科技成果“三权”改革，让高校、科研院所可完全自主决定其拥有的科技成果的转让、许可或投资，并将科技成果转化的所有收益归单位所有，同时支持依靠市场化的机制自由商讨产权归属、收益分配、科技成果的市场价格、折股数量等具体标准；三是进行与科技成果转化相适应的人才制度改革，在高校教师的人才选拔、职称评审指标体系中纳入与科技成果转化切实相关的标准；四是针对当前政策中与国家法律法规或政策存在冲突的地方进行修订，日后制定政策要在不违背国家政策的基础上进行政策的创新和设计。

6.3 成果转化税收优惠政策普惠性系统性不足，需优化税收优惠方式

近年来，广东省十分重视围绕高新技术企业制定税收优惠扶持政策，但很多现行税收优惠主要偏向于已经拥有科技成果转化经验或已具备一定科研实力的高新技术企业（见表11），而并不能惠及所有的科技成果转化企业，并且目前采取的手段主要是企业所得税优惠，侧重在企业科技成果转化成功后的终端环节，其他环节受惠面较狭。此外，税收优惠方式系统性不佳，目前优惠政策较少考虑可持续性和系统性，只是简单地进行措施罗列，政策目标不明确，容易造成“一刀切”［14］。政策应该考虑通过税收优惠来支持哪些企业哪些方面的科技成果转化，同时思考如何让企业更好地享受优惠以及如何鼓励企业在科技成果转化上更具有可持续性。优化建议：一是要扩大税收优惠政策的覆盖范围，引导政策优惠更多地向非高新技术企业倾斜；二是逐步丰富和完善在科技成果转让、实施环节的税收优惠方式，这是科技成果转化和产业化的关键节点，政策中要结合不同企业技术水平差异，为转化实施所得的收入制定科学的税费抵免额和抵扣标准，鼓励企业积极参与成果转化；三是拓展税收优惠环节，除了对成功进行产品化后的终端环节提供优惠，也要侧重对其他环节提供优惠，譬如还需要在科技成果中试熟化阶段、产品推广阶段都提供相应的优惠，强化政策全阶段效应。

6.4 成果融资制度亟待完善，需优化相关政策和机制

知识产权质押融资是广东科技成果融资的主要模式，近年来广东省依靠知识产权质押融资的模式起到了较好示范作用，有力地从资金角度推动了科技成果转化。然而，当前广东省知识产权质押融资制度体系仍不够健全。例如在专利质押融资方面仍存在受惠面窄的问题，一些政策中明显存在对出质人的资格有所限制［15］，譬如《东莞市专利权质押贷款管理办法》明确要求出质的专利权要处在实质性的实施阶段，且形成产业化经营规模；同时对于出质人要求有两年（含）以上的经营业绩和两年实现连续盈利纪录等。这些规定明显更有利于大型企业，而一些科技型中小企业很难同时满足这些要求。此外，关于专利质押还存在着专利代理机构数量少、代理服务水平低，以及专利质押登记办理时间长、审批繁琐等问题。为此，一是要减少当前政策中对知识产权质押融资企业的限制，适当扩大企业利用知识产权质押融资的受惠面，吸引更多企业尝试开展知识产权质押融资；二是适当放松质押要求，为科技成果转化提供宽松环境，包括简化登记和审批手续，放松对质押专利实施阶段的限制，让处在产业化初始期的专利也能参与质押，适当延长具有高潜力和高价值专利的质押期限，取消质押融资额度的限制，结合专利价值灵活决定融资额度等［16］；三是完善融资风险控制体系，譬如明确规定知识产权质押融资的审核标准、规范质押贷款的流程操作，建立健全质押融资专项统计制度、质押物价值动态评估机制，实时对融资贷款进行统计与监测分析，构建以政府为主导、社会为辅的风险保障基金，建立多方参与的科技成果转化风险分担机制，充分发挥科技保险的作用，让参与投资的机构也可通过参保等方式保证自身退出通道等。

注释：

1）具体发文单位和政策类型汇总于论文附件材料，限于篇幅未在文中体现，有需要者可联系作者提供。