科技创新领域PPP 可融资性提升路径研究——基于fsQCA 方法

沈俊鑫，李 钦，梁武超

（1.昆明理工大学管理与经济学院，云南昆明 650093；2.河北工程大学管理工程与商学院，河北邯郸 056038）

政府和社会资本合作模式（public-private partnership，PPP）已成为我国供给侧结构性改革的重要组成部分。以大数据引领的要素创新，在实施国家创新战略和补齐科技创新短板中发挥积极作用。然而，由于科技创新领域PPP 项目的主要使用者为政府部门，缺乏稳定收益，大部分仍为政府购买服务，地方政府、社会资本对该类PPP 项目的可融资性普遍重视不足。财政部政府和社会资本合作中心［1］公布的数据显示，截至2019 年年底，全国示范性科技创新类PPP 项目落地率不足六成。落地率是衡量PPP 模式发展水平的核心指标［2］，落地率低问题严重制约我国科技创新PPP 项目健康持续发展。融资是PPP 项目“投、融、管、退”4 个环节中非常重要的一环，可融资性是PPP 项目能否真正落地的前提，合理的融资方案和规范的融资行为是PPP 项目成功的重要保障［3］。在PPP 模式下，可融资性主要指项目的融资能力，具体指在一定的市场经济条件下，能多渠道、低成本、持续获取长期优质资本的能力，即项目对金融机构的吸引力。从政府角度，可融资性是吸引社会资本、银行或其他金融机构参与项目和保障PPP 项目真正落地实施的基础；从社会资本角度，可融资性是其参与公共治理、获取优质项目资源的同时降低其融资风险、实现合理利润的前提；从金融机构角度，可融资性是项目具备还本付息的能力，是其完善的收益和退出保障。探寻PPP 可融资性的影响因素是提高PPP 项目落地率的基础。本研究通过采用模糊集定性比较分析方法（fuzzy set qualitative comparative analysis，fsQCA）研究PPP 可融资性影响因素及其提升路径，为提升科技创新领域PPP 项目可融资性提供实践指导。

1 文献综述

近年来，国内外学者针对影响PPP 项目成功/失败关键因素展开大量研究。Osei-Kyei 等［4］通过文献分析法得出PPP 成功的7 个关键影响因素，引起了研究领域极大关注。Robert 等［5］通过23 份PPP研究报告归纳了5 个PPP 成功关键因素。Mota 等［6］从关注非金融（政治、法律和宏观经济）决定因素的视角分析欧洲国家PPP 项目关键因素，发现经济自由、竞争力和失业率对PPP 项目至关重要。Alam等［7］认为，公私合作的成功取决于和社会资本通过分担风险、责任并分享经验从而建立信任的有效合作。代政等［8］从政府和社会资本的视角出发，探究影响PPP 项目成败的关键因素。沈俊鑫等［9］认为科学合理的合作共赢机制设计是PPP项目成败的关键。

我国PPP 在快速发展过程中频频出现示范库项目长期未开工或被调出示范库等情形，PPP 在我国的推广仍然阻力重重，落地难、再融资难问题持续制约我国PPP 健康发展，项目签约率、民营资本参与率、投资收益率均偏低，以及融资难、融资贵、风险分担不合理等问题影响了项目落地［10-11］。PPP项目落地难已经成为阻碍我国政府有效投资的主要限制之一［12］。已有研究中，针对影响PPP 融资交割落地因素，徐玖玖［13］认为公私合作制的发展困境实质上源于制度供给与需求的错配；谈婕等［14］研究发现融资难的关键是难以有效吸引社会资本；张雅璇等［15］认为需重建PPP 项目产权制度，以克服 PPP 合伙契约的局限性；王岭等［16］基于城市面板数据实证分析防范基础设施 PPP 项目落地难的风险，认为地方政府应充分考虑本地区的财政负担，有序推进基础设施 PPP 项目，制定与当地经济社会发展相适应的基础设施 PPP 项目推进计划，择优选择专业化的咨询机构；吴义东等［17］认为地方政府公信力与当地PPP 项目投资额之间存在显著的正相关关系；王健等［18］基于关键绩效指标（KPI）方法对英俄两国的具体情况进行比较研究，发现转变政府定位、加强政策立法、寻求 PPP 模式创新、解决融资难等是稳健推进 PPP 发展的重要举措。

现有学者虽然在PPP 项目落地率和可融资性影响因素分析开展了大量研究，但由于所采用研究方法自身局限性，现有研究主要通过识别单因素对PPP 可融资性的影响及影响程度，缺乏从整体角度系统分析因素组合效应，然而，实践中往往是多个因素组合共同影响PPP 可融资性。因此，本文将基于fsQCA 方法，通过组态分析，研究影响PPP 可融资性要素组合及其提升路径。

2 研究设计

2.1 研究方法选取

定性比较分析(qualitative comparative analysis，QCA)是一种以案例研究为导向的定性与定量相结合的研究方法。相较于传统定量研究，QCA 主要关注社会现象多重条件并发的诱因，且假定条件与结果变量之间存在非线性和可替代关系。目前QCA主要分化出了以清晰集分析（crisp-set qualitative comparative analysis，csQCA）、模糊集分析（fuzzyset qualitative comparative analysis，fsQCA）和多值集分 析（multi-value qualitative comparison analysis，mvQCA）为基础的3 种传统类型。csQCA 分析用于一些可直接进行二元划分的概念，即无论条件变量还是结果变量，都是按照布尔逻辑0/1 法则进行赋值，该方法虽在一定程度上克服传统定性研究较为主观的缺陷，但其适用范围非常有限：对于统计分析中经常采用的定距变量，csQCA 显得束手无策。基于上述现实，通过引入隶属度概念演化出了fsQCA，fsQCA 突破了csQCA 局限，依据各个变量与理想值之间的相对位置在0—1 之间进行赋值。与fsQCA 将变量的数值处理成隶属度分数不同，mvQCA 则是在csQCA 基础上对变量数值进行多分，该方法类似于量化研究中的定类变量。

本文选取fsQCA 方法分析PPP 可融资性影响因素，主要基于以下考虑：第一，PPP 可融资性的影响因素较为复杂，非单一因素影响，各因素相互影响，要解释多因素对结果变量的影响需从整体关系出发探讨多因素的共同作用，而fsQCA 能够分析自变量及其组合导致不同结果，较好地检验研究的内容。第二，QCA 主要应用于中小样本案例数据研究，虽然已有大量PPP 相关案例，但是影响PPP 可融资性的相关量化数据获取渠道有限，有效案例较少，因此适合QCA 方法。第三，本研究涉及的影响因素多为连续变量，fsQCA 相较于其他QCA 方法（如csQCA、mvQCA 等），可通过0 和1 之间任意数的模糊得分更准确反映案例实际情况。故本文采用fsQCA 方法，并遵循其一般步骤，即通过构建理论模型、选取条件变量和结果变量、选取PPP 项目实施案例、构建逻辑真值表，最后通过分析条件变量和结果变量之间的关系，探究PPP 可融资性的影响因素及其提升路径。

2.2 研究案例选取

案例选择对fsQCA 方法至关重要。本研究根据结果变量即PPP 项目是否完成融资交割，筛选与之相关的案例，既需包括正面案例（完成融资交割），也要涵盖负面案例（融资失败）。选取案例标准如下：第一，保证案例多样性。样本空间覆盖境内31 个省（区、市），涉及智慧城市（22 个）、平安城市（14个）、信息基础网络（10 个）、大数据中心及云平台（16 个）、信息系统（16 个）、科技产业园区（12个）和科技创新平台（10 个）共七类典型科技创新PPP 案例，包含3 种付费模式：可行性缺口补助（50个）、政府付费（35 个）、使用者付费（15）。第二，保证案例典型性和代表性。PPP 项目一般有准备、采购、执行、移交 4 个阶段，落地率一般指执行和移交阶段项目数之和与处于4 个阶段项目数之和的比值。本研究正面案例选取全国PPP 综合信息平台项目库中处于执行和移交阶段的项目；失败案例的选取首先以 “PPP 失败案例”为关键词在中国知网、百度和谷歌搜索引擎上搜索国内相关案例，并对相关文献和来源资料交叉校验，获取有关PPP 项目融资失败案例，其次选取PPP 示范库中被调出库或1年及以上未进入执行阶段的案例。第三，保证案例资料全面性及研究的严谨性。收集数据时，由于获取渠道有限或部分社会企业组织对相关信息披露不完整，对于难以获取或缺失数据予以剔除。本研究严格遵循fsQCA 对案例数量要求，经过筛选，最终确定100 个典型案例（其中正面案例65 个，负面案例35 个）。

2.3 项目资产、投资主体、政府信用与可融资性

PPP 项目涉及利益相关者众多、投资数额较大、运营期限较长，往往涉及再融资，PPP 项目在获得金融机构贷款前的信用分析直接决定项目是否能完成融资交割。根据信贷风险管理理论，PPP 可融资性的贷前信用分析通常取决三大信用组合，即项目资产或经营权/收费权的信用评价、投资主体的信用评价以及政府的信用评价［19］。

（1）项目资产或经营权/收费权信用评价（以下简称“项目主体信用评价”）。主要包括：项目基本情况，即项目领导素质、投资合理性、产业政策评价等；项目技术水平，即经济合理性、先进适用性和项目建设条件评价；项目财务水平，即财务净现值、财务内部收益率、贷款偿还期和项目抗风险能力；项目经济水平，即经济内部收益率和社会效益综合评价。

（2）投资主体信用评价。参考西方商业银行在长期经营实践中以信贷资金循环理论为基础的“5C理论”指标［20］，包括：品质（character），即顾客或客户愿意并努力履行其偿债义务的可能性大小；能力（capacity），即顾客或客户偿债能力高低；资本（capital），即顾客或客户实际财务实力和状况；抵押（collateral），即顾客或客户拒绝履行偿债义务或无力履行偿还债务时能被用做抵押的资产；条件（condition），即可能影响顾客或客户付款能力的内部或外部经济环境和影响。

（3）政府信用评价。政府信用是社会公众对政府守约能力或行为的评价，主要从经济角度考虑国内各地方政府信用。政府信用评价体系参考中国建设银行风险管理部地方政府评价体系，包括政府治理、经济发展、财政实力、财政管理和债务管理5个风险维度。

2.4 变量选取与赋值规则

本文以“PPP”“成功因素”“失败因素”为关键词进行搜索，为使结果具有代表性，筛选出2 篇及以上文献均提到的关键影响因素进行整合，汇总结果如表1 所示。

表1 PPP 项目融资关键影响因素

本文基于信贷风险管理理论，通过梳理国内外学者对 PPP 项目影响因素的研究，获取PPP 可融资性潜在影响因素，通过专家访谈法提炼出关键指标，剔除数据无法获得的评价指标，保证建立的评价指标体系切实可行，最终确定PPP 可融资性潜在影响因素包括：项目本身合理性、VfM 评价、利益分配机制合理性、风险分担机制合理性、PPP 运行机制合理性、社会资本实力、市场需求稳定性、政府管理水平、财政承受能力评价和社会支持。

根据案例在特定变量上隶属度高低，结合fsQCA 对变量数据进行模糊集校准方法，将所有案例分别进行［0,1］之间赋值，其中“1”表示完全隶属，“0”表示完全不隶属，从“0”到“1”之间数值越高，表示案例隶属度越高，使结果更具有可解释性。在QCA 分析中，所有的变量分为结果变量和条件变量，分别对应传统回归分析方法中的因变量和自变量或解释变量［38］。根据变量含义及其衡量标准，确定变量赋值规则如表2 所示。

表2 PPP 可融资性变量解释与赋值规则

基于以上衡量标准及赋值规则，通过研究财政部政府和社会资本合作中心项目库内每个案例的相关资料，对案例进行赋值，最终得到PPP 可融资性真值表（部分）如表3 所示。

表3 PPP 可融资性真值表（部分）

3 结果分析

3.1 必要条件分析

首先分析是否存在影响结果变量的单因素，即是否存在PPP 可融资性的必要条件。在fsQCA 中，必要条件是指在所有影响结果变量的条件组合中必须出现的条件。根据以往经验，若一致性大于0.9，则可认为该条件变量是结果变量的必要条件。本研究采用fsQCA3.0 软件对真值表进行分析，必要性分析结果如表4 所示。

表4 给出了10 个条件的结果，显示存在2 个高于一致性大于0.9 标准的必要条件，即影响PPP 可融资性必要因素包括物有所值评价及财政承受能力评价，说明物有所值评价及财政承受能力评价在过去几年PPP 实施中的重要地位。2020 年1 月23 日财政部发布《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》，原《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《PPP物有所值评价指引（试行）》虽然因时间到期失效，但是不代表PPP 项目不需要开展物有所值评价及财政承受能力评价，从过往关于加强PPP 项目规范管理相关文件以及集中清理已入库项目（退库PPP 项目）情形，均反映了“两评一案”的重要性。

表4 PPP 可融资性条件变量的必要性检测

表4 （续）

3.2 条件组合分析

进一步讨论不满足一致性大于0.9 的其他因素组合对结果变量的影响。同样采用fsQCA3.0 软件对真值表进行分析，根据拉金［40］的建议，设定0.8、1 为一致性和案例阈值，选择标准分析，输出复杂解、精简解和中间解3 种结果。同时，为了更好探究因果过程，结合精简解和中间解引用核心要素与非核心要素的概念，其中，精简解和中间解中共同包含的前因条件称为核心条件，而仅在精简解中包含的前因条件称为辅助或边缘条件［41］。从对被解释结果的充分性来看，非核心条件也可能是解释中不可或缺的前因要素，因此也称为非核心贡献性条件［38］。由表5 可知，总一致性为0.906 822（大于0.75），大于拉金［42］建议的阈值；总覆盖度为0.644 749，即本研究解释了64.47%的PPP 项目完成融资交割的原因。同时，得到6 条不同的、可使科技创新领域PPP 项目完成融资交割的路径，即存在多重原因组合影响科技创新领域PPP 可融资性，从这6 条路径的覆盖度可见这6 条路径都可使科技创新领域PPP项目完成融资交割。其中M1 条路径最为重要，其解释力大于其他5 条路径。核心条件为BEDI，即影响科技创新领域PPP 可融资性的重要因素为项目利益分配机制。这说明金融机构在选择PPP 项目时，不仅关注项目本身质量，也非常重视PPP 项目实施方案中公私双方利益分配机制的合理性。

表5 PPP 项目成功融资前因条件构型

路径M1（～PROJ×BEDI×RIAL×OPER×～CO RP×～DEMA），即～项目本身合理性×项目利益分配机制合理性×风险分担机制合理性×PPP 运行机制合理性×～社会资本实力×～市场需求稳定性。该路径说明，在项目本身合理性较弱、市场需求不太高且社会资本实力不强的情况下，具有合理实施方案的科技创新领域PPP 项目可取得融资成功。

路 径M2（PROJ×BEDI×RIAL×OPER×～CORP×DEMA），即项目本身合理性×项目利益分配机制合理性×风险分担机制合理性×PPP 运行机制合理性×～社会资本实力×市场需求稳定性。该路径说明，在社会资本实力较弱的情况下，项目本身合理、市场需求较高且PPP 项目实施方案合理的科技创新领域PPP 项目可取得融资成功。

路 径M3（PROJ×BEDI×RIAL×OPER×DEMA×GOMA），即项目本身合理性×项目利益分配机制合理性×风险分担机制合理性×PPP 运行机制合理性×市场需求稳定性×政府管理水平。该路径说明，项目本身比较合理、市场需求稳定、政府管理水平较高且具有合理实施方案的科技创新领域PPP 项目可取得融资成功。

路 径M4（PROJ×BEDI×RIAL×OPER×DEMA×SOSU），即项目本身合理性×项目利益分配机制合理性×风险分担机制合理性×PPP 运行机制合理性×市场需求稳定性×社会支持。该路径说明，在不考虑政府管理水平的情况下，项目本身合理、市场需求稳定、社会支持度高且具有合理实施方案的科技创新领域PPP 项目可取得融资成功。

路 径M5（～PROJ×BEDI×RIAL×OPER×～DEMA×GOMA×SOSU），即～项目本身合理性×项目利益分配机制合理性×风险分担机制合理性×PPP 运行机制合理性×～市场需求稳定性×政府管理水平×社会支持。该路径说明，在项目本身合理性较弱、市场需求不太高的情况下，政府管理水平较高、社会支持度高且具有合理实施方案的科技创新领域PPP 项目可取得融资成功。

路 径M6（PROJ×BEDI×RIAL×～CORP×DEMA×GOMA×SOSU），即项目本身合理性×项目利益分配机制合理性×风险分担机制合理性×～社会资本实力×市场需求稳定性×政府管理水平×社会支持。该路径说明，若社会资本较弱，项目本身合理、市场需求较高、政府管理水平较高且具有合理利益分配机制和风险分担机制的科技创新领域PPP 项目可取得融资成功。

以上6 条路径所有的关键因素中，对社会资本实力要求最低；表 4 给出10 个条件的结果中，社会资本实力的一致性也最低（仅为0.393 375）。这反映了科技创新领域PPP 项目对社会资本实力要求远不及其他条件。虽有大量实力雄厚科技企业参与众多科技创新领域PPP 项目，但与能源、交通、公用事业等相比，科技创新领域项目投资规模较小，投资回收期也较短，对社会资本实力要求较低，说明地方政府在该类项目选择社会资本时可以适当放宽社会资本准入门槛，激发民间投资以进一步推动科技创新。此外，存在5 条路径均包括BEDI、RIAL和OPER 这3 个因素，说明利益分配机制、风险分担机制和运行合理性是除“两评一案”外影响科技创新领域PPP 可融资性最关键要素。其中，路径M1说明实施方案设计合理的项目具有较高的可融资性；路径M2 和路径M5 的差异说明，政府管理水平较弱和社会支持度不高的项目，可以通过加强项目本身合理性和市场需求以提高项目可融资性；路径M3和M4 的差异说明，可以通过提高社会支持度以弥补政府管理水平较弱的不足；路径M6 说明，当其他因素都较强的情况下，PPP 运行机制合理性因素是无关紧要的。项目市场需求的稳定性、政府管理水平及信用度是社会资本和金融机构在评价PPP 项目时比较关心的两大因素，而这两大因素在不同付费机制模式下存在明显差距，因此有必要讨论不同付费机制下PPP 可融资性的影响因素差异。

3.3 不同付费方式比较分析

采用PPP 模式的科技创新项目，合理的回报机制以及合约设计对于吸引社会资本、保障项目实施、提供公共服务以及促进资源环境保护等方面均具有重要意义。按照PPP 项目所涉的行业、形成的公共资产用途及运作方式等实际情况，根据财政部发布的《PPP 项目合同指南》（财金〔2014〕156 号文），按付费机制不同将PPP 项目分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助3 类。不同付费模式下PPP 项目完成融资交割的路径也有所差异，为了提高本研究的严谨性与实践性，采取模糊集定性比较分析方法，将案例按使用者付费、政府付费和可行性缺口补助分类，进一步分析和验证3 种付费模式下PPP 可融资性影响因素（见表6）。

表6 不同付费模式PPP 项目成功融资前因条件构型

3.1.1 使用者付费模式

使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在使用者付费模式下，项目融资交割完成的构型条件中，总覆盖度为0.536，总一致性为1。结果显示，存在2 个逻辑条件组合是项目融资交割完成的有效条件组合，即路径U1、U2（见表6），可表示为：

使用者付费模式下科技创新PPP 可融资性的2条提升路径中，主要核心要素包括：PPP 运行机制合理性、市场需求稳定性、社会支持度；其他要素为辅助要素，社会资本实力的高低对此类项目影响较低。综合表5 与表6 发现，路径U1、U2 和M2、M3 基本相似，在路径M2、M3 基础上，社会支持度高的使用者付费项目更容易获取融资成功。

使用者付费模式是3 种付费模式之中最能体现PPP 模式初衷的模式，不仅能有效缓解政府财政压力、扩大民间投资，同时有利于PPP 模式的可持续发展，有利于转变政府职能，减轻财政负担，使政府从过去基础设施公共服务单一提供者转变成新的引导者、监管者。PPP 项目融资过程中，即使各参与方都在努力推进，但还是会碰到与现行机制相矛盾的地方，制定合理的项目规划，风险由最有能力承担的一方来承担，保证PPP 项目运行机制的合理性很重要；其次，使用者付费模式是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，所以社会公众的支持和稳定的市场需求将决定项目收益水平；再次，由于是使用者付费模式，政府提供管理与监督职能，项目属于技术密集型行业，项目规模较小且投资回收期较短，因此项目所需资金较少，但是需要政府在整体管理模式中具有良好的整体把握能力。例如湖南娄底的智慧娄底PPP 项目采用“设计-建设-运营-移交”（DBOT）模式运营，着力打造“三中心一平台＋N个应用”，即“云上娄底”大数据中心、网络安全融合中心、城市运营管理中心和公共信息共享与交换平台以及涵盖智慧政务、城市管理、民生服务、智慧产业等方面27 个子项目，此项目具有稳定的市场需求，项目收益主要来源于群众性使用者收费和职能部门使用者付费收入，一方面创新政务服务模式，便于群众和企业办事，另一方面用信息化、智慧化推动城市精准治理，减少政府财政负担，具有良好的经济效益与社会效益。

3.1.2 政府付费模式

政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。这种付费方式主要应用于公益性项目，即没有收入或者只有很少收入的项目，政府可依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费模式对应的构型条件总覆盖度为0.67，总一致性为0.954 504。结果显示，存在5个逻辑条件组合是政府付费模式项目融资交割的有效条件组合，即路径G1～G3（见表6），可表示为：

政府付费科技创新PPP 项目可融资性的3 条提升路径中，主要核心要素包括：项目利益分配机制合理性、政府管理水平，这表明在政府付费模式下，政府管理水平高低和合理的项目利益分配机制对完成PPP 项目融资交割更为重要。综合表5 与表6 发现，路径G1、G2 和M1、M4 基本相似，路径G3 和M6 基本相同，在M1、M4 的基础上，政府管理水平高的政府付费项目更容易取得融资成功。

财政部资料显示［1］，科技创新领域采取政府付费模式入库的PPP 项目比重不断增加，这也是科技创新领域PPP 项目与其他类型PPP 项目主要不同之处。首先，政府部门的管理水平尤为重要，政府部门作为PPP 项目主要发起者和参与者，若安排不当，会增加政府的隐性债务风险，因此政府部门应提高自身专业知识和管理能力，吸引更多优质社会资本参与公益性项目建设，促使PPP 项目顺利实施。其次，在发展PPP 的过程中，需要以正确的态度和谨慎的方法对待PPP，尤其需要提高保障公私合作可持续性的政府治理能力［43］，合理的利益协调机制对该类PPP 项目的成功也比较重要，只有合理分配协调相关利益，各方目标才能一致，才能达到共赢。此外，要想完成PPP 项目融资交割，需要制定合理的风险分担机制，同时若社会资本实力较弱，需要合理的PPP 运行机制或社会支持。例如广西梧州市城区天网4 期PPP 项目，设计良好的项目运行方案和PPP风险分担机制，项目初期建设成本以及运营维护成本主要以社会资本承担，政府通过后期购买服务方式进行支付，在满足政府现代化管理需求的同时，通过平缓政府支出责任的方式减少政府财政压力。

3.1.3 可行性缺口补助模式

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司的回收成本和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。在可行性缺口补助模式下，PPP 项目完成融资交割的构型条件中，总覆盖度为0.647 045，总一致性为0.905 246。结果显示，存在3 个逻辑条件组合是项目融资交割的有效条件组合（见表6），可表示为：

可行性缺口补助科技创新PPP 可融资性的3 条提升路径中，主要核心要素包括合理的项目利益分配机制和风险分担合理性，这说明此模式下更强调利益相关方之间利益分配和风险分担的重要性。综合表5 与表6，路径S1、S2、S3 和M2、M3、M5 基本相同。在此模式下，若社会资本实力较弱，具有稳定市场需求的项目才能促使项目融资成功；而同时具备政府管理水平较高、稳定的市场需求和社会支持高的项目比较容易取得融资成功。

无论数量还是项目投资额，目前我国可行性缺口补助的PPP 项目占比最大，可行性缺口补助是目前我国PPP 项目的主流回报机制。与政府付费方式一样，该模式下政府方需要谨慎形成隐性债务风险。对于可行性缺口补助的PPP 项目，合理的项目利益分配机制和风险分担机制最为重要，注重项目利益分配机制的合理性。相比于使用者付费模式，可行性缺口补助模式对项目本身市场化条件要求较低，通过可行性缺口补助，弥补无法通过使用者付费取得合理回报的缺口部分，即社会资本方承担的年均建设、运营成本和合理利润等再减去每年使用者付费的数额，因此该类项目更注重利益分配和风险分担机制的合理性。例如江苏淮安市智慧城市项目采用可行性缺口补助模式，项目实施方案中设计合理的风险分担和利益分配机制，从制度层面保证项目顺利进行，改变大部分智慧城市建设中由政府单一出资的局面，社会资本不仅参与信息基础设施，同时也形成了智慧城市产业，共享政务信息资源。

4 研究结论与对策建议

自我国大力推行PPP 模式以来，PPP 模式在深度和广度方面都得到了巨大发展，然而在可融资性研究方面尚未引起学术界和实践界足够重视，导致PPP 项目落地率和融资交割率普遍较低，阻碍了PPP 模式健康发展。PPP 项目是否真正落地，不是以社会资本签约为标志，而是以金融机构签订相关融资协议为标志。PPP 可融资性研究，实际上是从融资视角遏制无序PPP 的发展。由于PPP 项目融资的复杂性且受到多种因素共同作用的影响，而fsQCA 对比只关注单个因素影响的传统回归方法而言，更善于从整体构型角度分析多个因素组合匹配影响，适用于探讨PPP 项目完成融资交割的必要条件和逻辑条件组合，分析影响PPP 融资交割前因要素的共同作用和相互作用的复杂影响机制。

本研究以涉及国内31 省（区、市）不同类型的科技创新领域的100 个PPP 项目作为研究样本，对相关文献进行梳理，基于信贷风险管理理论提炼出条件变量，使用fsQCA 方法，对提高科技创新领域PPP 项目可融资性路径进行探索。本研究区别于以往单个因素对结果变量的影响研究，从不同组态分析影响PPP 可融资性前因。从单因素分析结果发现，合理的项目VfM 评价和财政承受能力评价是PPP 项目顺利完成融资交割的必要条件；从整体构型视角，着重探究要素组合匹配协同影响关系，发现同时存在多重不同路径影响PPP 融资交割，积极推进完成PPP 项目融资交割关键在于因素组合协同匹配形成的推力；通过分析3 种不同付费模式下PPP 项目可融资性的影响因素组合，提出提升不同付费模式科技创新PPP 项目可融资性发展路径。结合不同条件组合路径，给出如下对策建议：

第一，财政部物有所值评价指引、PPP 模式操作指南和财政承受能力论证指引3个文件到期失效，但是对于PPP 项目“两评一案”至关重要，直接影响项目可融资性，因此建议相关部门尽快出台相应政策，继续加强、PPP 物有所值评价和财政承受能力评价；地方政府在推行PPP 项目时，也应重视“两评一案”编制和评审。

第二，由于科技创新领域PPP 项目投资规模较小、投资回收期较短，为大力推进科技创新，地方政府在选择社会资本时往往会降低社会资本门槛，与此同时，由于大量科技创新项目，特别是信息产业园区和科技创新平台缺乏明确、稳定的市场需求，这类项目受政策影响，收益存在极大不确定性，因此应该采用可行性缺口补助方式，提高项目可融资性；而对于平安城市、信息系统项目而言，使用者都是政府本身，项目本身很难产生现金流，宜采用政府付费模式，但应该避免形成假PPP 项目，即将BT 项目包装成PPP 项目。

第三，制定合理实施方案的项目同时在较强地方政府的领导下，或在专业且实力雄厚的社会资本参与下，容易完成融资交割；若实施方案设计不够合理，只有在较强地方政府的领导下和专业且实力雄厚的社会资本的参与下，才容易完成融资交割。因此，强化PPP 可融资性影响因素相互匹配、相互协同，从整体角度系统分析因素组合对PPP 融资交割的影响。在项目通过VfM 评价和财政承受能力评价的情况下，编制项目实施方案时应重视公私合作双方利益分配机制和风险分担机制，这不仅是项目能否持续发展的关键，也是金融机构是否提供再融资的重要准则。

第四，对于政府付费项目，项目利益分配机制和政府管理水平是PPP 可融资性两大重要影响因素；对于使用者付费模式，社会支持和稳定的市场需求环境更为重要；而可行性缺口补助模式更注重合理完善的项目利益分配机制。

由于信息获取渠道有限，本研究的样本仅有100案例，样本量相对较小，样本量的限制意味着统计推断可能无效或统计结果不稳健，存在一定局限性，因此，得出提高PPP 可融资性条件组合的普适性有待进一步检验。在后续研究中，可开展其他不同行业PPP 可融资性影响因素和提升路径研究，分析不同行业PPP 可融资性影响因素和提升路径差异，并实现交叉验证。