稳步推进产权制度改革 多种形式发展集体经济——云南省楚雄市农村集体产权制度改革典型经验

周丽琴

（楚雄市农村经济经营管理站，云南楚雄 675000）

楚雄市位于云贵高原中部，是楚雄彝族自治州的首府，也是楚雄彝族自治州的政治、经济、文化、交通中心。全市行政区域面积4433 km2，2019年末，总人口54.06万人，辖12个乡（镇），154个村 （居） 民委员会。2019年5月，楚雄市被列为全国第四批农村集体产权制度改革整县试点。试点工作启动1年来，楚雄市委、市政府高度重视，把稳步推进集体产权制度改革作为深化农村改革的重大改革任务，按照省级批复文件，围绕构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，在组织领导、政策宣传、制度创设、工作程序等方面统筹安排，精心组织，扎实推进，改革试点任务已基本完成。

一、强化措施，奠定改革基础

（一）坚持高位推进，明确责任是基本保障

楚雄市坚持把稳步推进农村集体产权制度改革作为一项重大政治任务来抓，出台了《中共楚雄市委办公室 楚雄市人民政府办公室关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，成立了以市委书记、市长任双组长，分管农业农村工作的副书记、副市长任副组长，市属17家相关部门为成员的楚雄市农村集体产权制度改革工作领导小组，明确了党委政府的主体责任。各乡（镇）也相应成立了以书记、镇长为“双组长”，分管领导任副组长，相关站所负责人、村党组织书记（主任）为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，构建了市、乡（镇）、村三级党组织书记抓产改的组织领导机制和工作推进机制，形成了“市领导小组把方向、定政策，农业农村部门牵头统筹协调指导，乡（镇）和村两级负责具体实施”的工作推进机制，建立了部门挂包责任制度、工作督导检查制度、进展情况通报制度，确保改革试点积极稳妥推进。

（二）广泛宣传发动，加强培训是重要基础

共举办政策业务培训50多场次，市、乡（镇）、村、组四级参训人员达2.15万人次。同时，建立QQ群、农经微信群等交流平台，加强日常业务学习交流，提高基层业务人员的政策业务水平。共编印《楚雄市农村集体产权制度改革工作手册》1000册，主要内容为农村集体产权制度改革工作流程、各阶段任务目标、民主程序要求、规范材料清单、政策百问和上级相关文件等，有力地指导州内干部农村产权制度政策业务学习培训。在工作推进中，坚持“有法依法、无法依规、无规依民、民主确定”的原则，充分尊重基层干部群众的意见建议，不断总结完善，形成了全市清产核资“六步工作法”、成员身份确认“四保留六不进”和“七步工作法”、经营性资产股份合作制改革“六个步骤”等具体操作模式，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，坚守法律政策底线，确保改革试点工作方向正确。

（三）坚持整合力量，统筹协调是重要方法

在清产核资、成员身份确认、总结评估等工作中，始终坚持统筹协调全市力量参与完成改革任务，各乡（镇）整合联系领导、挂村单位人员、驻村扶贫工作队员、大学生村官等充实农村集体产权制度改革工作人员力量，不断加大组织协调、工作调度、矛盾调处工作力度，与脱贫攻坚、乡村振兴等重点工作同部署、同安排、同检查。市领导小组办公室采取督促指导、阶段性验收、“大比拼”考评、“三农”工作考核等多种措施协调推进工作，建立了每周反馈和每月书面通报制度，把工作差距和问题晒在“阳光下”，促使各乡（镇）以问题为导向、以目标为导向，严格把控时间节点，补短板抓落实，确保工作进度和质量。

（四）坚持民主公开，依法推进是根本途径

在改革试点工作中，楚雄市始终坚持尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的基本原则，结合实际制定出台了《楚雄市农村集体经济组织成员身份认定指导意见》《楚雄市农村集体经济组织成员登记备案管理办法》《楚雄市农村集体经营性资产股份合作制改革指导意见》《楚雄市农村集体资产股权管理办法（试行）》《楚雄市农村集体三资管理制度》等一系列指导性文件和制度，把“明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利、推进集体经营性资产改革、探索集体经济新实现形式和运行机制”作为主线贯穿始终，坚持“有法依法、无法依规、无规依民、民主确定”的原则，通过民主程序、民主协商妥善解决改革试点中的各类疑难问题，确保改革顺利推进。

二、循序渐进，稳妥推进改革

（一）按期完成农村集体资产清产核资

根据中央和省、州党委、政府的统一部署和《楚雄市人民政府办公室关于印发农村集体产权制度改革清产核资工作方案的通知》，楚雄市于2019年5月完成15个乡（镇）154个村（社区）2831个村（居）民小组的农村集体资产清产核资工作，通过数据校验、按时录入“全国农村集体资产清产核资管理系统”，并按要求开展了清产核资“回头看”对相关数据进行核查认定。截至2019年底，15个乡（镇）154个村（社区）2831个村（居）民小组农村集体资产总额61.2亿元，其中经营性资产8亿元，非经营性资产53.2亿元；盘盈账面资产13.34亿元，盘盈经营性资产4.06亿元，清查核实集体土地总面积45.35万hm2，其中农用地面积 44.43 万 hm2。

（二）全面确认农村集体经济组织成员身份

按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，制定出台了《楚雄市农村集体经济组织成员身份认定指导意见》。各乡（镇）坚持“一村一策”民主制定农村集体经济组织成员身份确认的具体程序、标准和管理办法，依法规范开展农村集体经济组织成员身份确认工作，积极稳妥处理“农转城”“外嫁女”“农嫁非”等特殊人群成员边界不清的问题，防止“两头占”“两头落空”情况。截至目前，全市15个乡（镇）145个村（社区）2831个（居）民小组共确认农村集体经济组织成员37.08万人。

（三）加快推进经营性资产股份合作制改革

根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和省、州关于“有序推进经营性资产股份合作制改革”的精神，制定出台《楚雄市农村集体经营性资产股份合作制改革指导意见》，始终把鹿城镇、东瓜镇的城中村、城郊村、经济发达村等作为改革重点，将农村集体经营性资产以股份的形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。各乡（镇）坚持“一村一策”进行民主协商确定折股量化范围、方式及股权设置，民主讨论制定《楚雄市农村集体经济组织章程》。股权设置以成员股为主，实行一人一股制；集体股经成员民主讨论同意后按总股数的20%设置。股权管理大部分实行静态管理模式，农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。截止目前，全市有经营性资产的115个村（组）折股量化集体资产总额8.06亿元，设置股权11.3万股，量化集体资源性资产份额达到 1.21 万 hm2。

（四）赋予农民集体资产股份权能

积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承6项权能改革试点，稳步推进赋予农民集体资产股份权能各项工作。一是制定《楚雄市农村集体资产股权管理办法（试行）》《楚雄市农村集体经济组织股权证管理办法（试行）》和收益分配制度；二是建立集体资产股权登记制度，统一制作了股权证书，以户为单位出具股权证书3.5万本，按户建立股权登记簿档案，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，保障成员对集体资产股份实际占有权，目前，正在推进股权信息管理系统建设工作；三是健全集体收益分配制度，在《楚雄市农村集体经济组织章程》中载明收益分配方式，明确公积金、公益金提取比例，坚持“效益决定分配、无效益不分配”原则，年度收益分配方案按照章程和“四议两公开一监督”工作法，把农民集体资产股份收益分配权落到实处；四是有条件的开展股权继承和有偿退出转让试点，符合《楚雄市农村集体资产股权管理办法（试行）》有关规定的股权可以依法继承，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回；五是慎重开展集体资产股份抵押、担保贷款试点，受相关配套政策制约，目前尚在探索研究中。

（五）充分发挥农村集体经济组织功能作用

楚雄市有经营性资产的村（组）115个，为充分发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，115个村（组）均成立了股份经济合作社或联合社，设置了农村集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会治理机制（其中：成立组级农村集体股份经济合作社83个、成立村级农村集体股份经济合作联合社32个）；新成立的农村集体经济组织将在村党组织的领导下，积极开展集体资产的维护、管理和运营，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，有效增加成员财产性收入，增强集体经济组织实力。目前，楚雄市正在通过“全国农村集体经济组织登记赋码管理系统”进行登记赋码并发放《农村集体经济组织登记证书》。

（六）全面加强农村集体资产财务管理

2009年以来，楚雄市按照“四权”（所有权、使用权、审批权、收益权）不变原则，全面加强农村集体资产财务管理工作，对全市154个村（社区）2831个村（居）民小组的资金、账务统一实行村级会计委托代理服务。2011年，楚雄市先后印发《楚雄市加强农村集体资金资产资源管理工作的实施方案》《楚雄市农村和城市社区集体经济组织“三资”管理办法》《楚雄市农村集体“三资”管理制度》，健全监管机构、明确部门职责，不断强化农村集体资产财务管理指导、巡查、审计工作。2019年，楚雄市结合农村集体产权制度改革试点工作，对全市农村集体“三资”监督管理平台建设工作进行统筹安排部署，在鹿城镇、东瓜镇先行试点，总结完善农村集体资产资源信息化管理基础工作，并向农村集体经济组织成员及股权信息化管理延伸拓展，确保与“楚雄市数字乡村建设总体规划”相衔接，不断促进农村集体“三资”监督管理工作规范化、制度化、信息化。

三、规范操作，改革初见成效

（一）摸清农村集体资产的“家底”

通过全面开展农村集体资产清查核实，准确界定资产权属，按照资源性资产、经营性资产、非经营性资产分类登记，建立农村集体资产资源台账，并纳入“全国农村集体资产清产核资管理系统”平台管理，摸清了农村集体资产的存量、结构及经营管理状况，明晰了集体资产的权属，健全了固定资产台账，完善了资产清查制度和资产资源管理、使用、处置制度，有效解决了产权虚置、账目不清、管理不善等问题，防止了集体资产的流失，交出了集体资产“明白账”。

（二）建立农村集体经济组织成员登记备案管理制度

遵循农村集体经济组织成员身份确认的具体程序，坚持依法依规、民主协商解决历史遗留的成员边界不清问题；按照中央和省、州关于在农村集体产权制度改革中切实维护妇女合法权益的政策要求，民主协商处理“农转城”“出嫁女”“农嫁非”“再婚女”，享受村民待遇的国家公职人员等特殊人群的成员边界不清问题。各村（组）完成农村集体经济组织成员身份确认工作后，以小组为单位编制农村集体经济组织成员名册上报乡（镇）人民政府备案，建立农村集体经济组织成员登记备案制度，同时完善成员管理信息化基础工作。自农村集体经济组织成员身份确认工作开展以来，全市农村集体经济组织成员身份确认工作推进平稳有序，无群体性上访事件。

（三）完善农村集体经济组织收益分配制度

通过经营性资产股份合作制改革，建立健全农村集体经济组织章程，确立集体经济收益按股分红的体制机制，依法成立股份经济合作社（或联合社），农村集体经济组织的功能作用得到充分发挥，资产运营的效益不断提升，从根本上改变以往村集体征地按利息分红或发放生活费采取“一事一议”等习惯做法。通过集体经济收益分配制度完善，进一步明确集体经济组织收益的主要用途、分配顺序，进一步明确公积金和公益金提取比例、年度收益分配方案审批监督等，切实保障集体经济组织成员的集体资产收益分配权。

（四）调动成员参与发展集体经济的积极性

农村集体经营性资产采取“量化到人、确权到户”的方式，发展多种形式的股份合作，实现由共同共有向按份共有的历史性转变，构建集体经营性资产保值增值的集体成员财产权益联结机制，让集体成员共享经营性资产收益。通过编制股东名册、发放股权证书，实现“证上有名、名下有股、同股同权、按股分红”。成员变为股东后，居民参与村集体经济发展和资产运营、维护、经营管理的积极性普遍提高，不断加快资源变资产、资金变股金、农民变股东的实践进程。

（五）强化农村集体“三资”管理的监督制约机制

通过改革，建立既相互促进又相互制约监督的民主管理体制，村干部的权力在股东大会和监事会的监督下、农村集体“三资”管理在村级会计委托代理核算中心的核算监督下，同时，在全面贯彻落实对村干部的集体经济创收奖励制度化、村（社区）干部任期和离任经济责任审计制度化、各级巡查审计监督全覆盖常态化的政策下，楚雄市全方位的监督激励机制激发了农村集体经济发展活力，激励村集体经济组织更好地服务成员股东，不断推动农村集体经济新实现形式和运行机制形成，进一步激发村民内生动力，增强乡村振兴活力。

四、因地制宜，多种形式发展农村集体经济

近年来，楚雄市大力实施村级集体经济“惠民强村”行动，整合农村改革政策、脱贫攻坚政策和产业发展政策等资源，因地制宜多种形式发展壮大村级集体经济，让村集体经济的发展成果惠及全体村民。

（一）资源开发型

合理开发利用土地、山林、水面等优势自然资源，资源变资产实现村集体经济可持续发展。如云龙村委会采用租赁的方式开发水资源，每年生产纯净水实现净利润30万元，增加村集体经济收入6万元。

（二）资产盘活型

盘活闲置的各类房屋建筑物、厂房设备、仓储设施等，发展物业管理、大健康服务等新经济业态。如永安社区闲置房屋综合楼和铺面出租，实现集体经济收入20万元。

（三）乡村旅游型

利用集体山林、自然风景和人文景观等资源，发展高原特色现代农业和乡村旅游业。如紫溪社区把彝族传统文化与乡村旅游深度融合，实现村集体经济收入20万元。

（四）探索农业生产型

为农户和各类农业经营主体提供代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输等产前、产中、产后农业生产性服务。如干田村委会实施冷库出租、大棚出租、红梨储藏加工等，实现村集体经济收入10万元。

（五）股份合作型

整合集体积累资金、产业扶持资金、“四位一体”建设资金等，入股农业产业化龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体，或跨区域发展“飞地”经济，增加村集体经济收入。如西舍路镇德波苴村委会、清水河村委会通过财政扶持村集体经济发展，试点资金支持发展“飞地”经济，实现村集体经济收入30万元。