上海市健康教育评估体系研究

卞宏毅，俞铭敏，魏晓敏，顾沈兵

2009年，中共中央、国务院颁发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出，公共卫生体系需要“加强绩效考核，提高服务效率和质量”，促进公共卫生服务的均等化。对健康教育工作绩效科学考核与管理，切实提高健康教育公共服务能力，成为新时期继续完善健康教育与健康促进体系建设的迫切需要。虽然国内外有关绩效考核的理论与方法已经相对成熟，并且在相关领域尤其是医疗领域也有丰富的实践经验。但在我国，卫生系统开展的诸多绩效考核研究和实践基本在医疗卫生领域，在公共卫生领域的很少，而在健康教育体系的考核评估研究几乎是空白。我国健康教育服务功能覆盖面广，涵盖各种疾病宣传教育、健康促进等众多职能，在缺乏相关评价指标体系和经验共享的情况下，科学设计全面反映健康教育体系工作的考核框架、构建考核指标体系、实现绩效的综合评价以及将上述理论研究结果付诸实践并确保其可操作性等一系列关键技术问题就显得尤为重要。

上海市健康促进中心作为上海市卫生预防、健康教育的综合管理、组织实施和科研管理机构，负责对全市健康教育工作的指导和评估。一直以来，上海健康教育的考核评估工作都是根据年初计划临时制定考核方案，尚未形成固定的、模式化的考核评估体系，需要加以改善。现阶段，应客观、准确地评价与改进上海区健康教育工作的考核体系，并根据相关标准，将各项指标细化、具体化、制度化、可操作化，初步建立上海区级健康教育考核评价指标体系。在进行区健康教育考核评估体系研究与实践中，科学设计全面反映区县健康教育的考核框架、系统收集与筛选考核指标并建立指标体系、实现绩效的综合评价、确保科学可操作的实施等一系列关键问题尚待解决。因此，应借鉴国内外其他领域成熟的理论与方法，紧密结合上海区健康教育工作的特点，系统研究评价健康教育考核指标体系及综合许多国家都建立和发展了其卫生系统的绩效框架，用于监测、评价和管理卫生系统的绩效，从而保证系统的有效性、公平性、效率和质量。

1 资料与方法

1.1 研究资料

本研究根据国家卫生健康委员会以及上海市卫生健康委员会颁布的相关文件，包括《健康教育专业机构绩效考核办法（试行）》《2005-2015年全国健康促进区县建设项目方案（改）》《国家卫生城市标准指导手册》《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》《健康教育事业发展十三五规划框架》《全国爱国卫生运动委员会关于印发国家卫生城市标准（2014版）的通知》《全国健康教育专业机构工作规范》《全民健康素养促进行动规划（2014-2020年）目标》《上海市健康教育工作规范》《上海市健康教育十二五规划》《市卫生计生委关于进一步加强本市健康教育工作的通知》《卫生部关于印发（国家基本公共卫生服务规范（2011年版））的通知》等文件。课题组成员认真学习、反复比对，摘录出核心信息。

1.2 研究方法和对象

1.2.1 成立研究小组

本次课题小组成员总共有6人，其中正高1人、教授1人、中级2人、初级2人。研究小组的任务主要是通过内部讨论，先形成一套指标体系。形成了初步的6个一级指标、18个二级指标以及54个三级指标的区县健康教育评估体系指标。

1.2.2 开展深度访谈

选择上海市健康促进中心7名中层干部、1名本中心副主任、大学教授2人、市卫健委专家2人，区卫健委专家1人，共13人为本次研究的访谈对象。学历均为本科以上，健康教育工作经验丰富，且多数专家均有国外学习参观等经历。将初步形成的指标体系先通过电子邮件提前发送给专家，后采用专家深度访谈法，对13位专家进行深度访谈。然后，对指标体系进行二次修订完善。去除措辞不准确、含义模糊、定义不清的指标，加入实际可操作、可应用指标。

2 结果

2.1 专家对一级指标“组织保障”的意见

在“人员保障及职责分工”指标中，专家认为要把专兼职人员提高到不少于5人，认为不少于2人的要求太低。人员保障方面：每个区县疾病预防控制中心（简称“疾控中心”）从事健康教育与健康促进专（兼）人员不少于2人，专家认为太少，有区都有4个人了，还是人手不够。建议应该是按照每万人口配多少人；经费保障部分：仅仅查看经费预算和拨付清单不够，那投入多少才算合理，应该有一个标准。

2.2 对“健康教育网络建设”的意见

专家建议开展和健康相关活动，不仅限于卫生日，比如开展健康城市、交通安全等相关宣传活动。在评估居民健康教育需求时，需要和现有工作结合来评估，并细化无烟单位创建指标。

2.3 对“健康促进建设”的意见

专家建议健康教育需要有一个覆盖率。建议在全民健身运动及环境支持中增加室外支持性环境二级指标，并因地制宜地开展健康主题公园、健康一条街、健康小屋等支持环境。把健康信息推广改为健康信息推广及维护，并把开展健康素养促进次数放入其中。

2.4 对“场所健康教育”的意见

如何定量评估医护人员健康教育传播技术与技能掌握情况。医院健康教育改为辖区二、三级医院健康教育，在其三级指标中加入病房健康教育，并配备健康教育专兼职人员，并对其进行培训及核查资料。把社区街道健康教育改为社区卫生服务中心健康教育；在企业健康教育中，要因地制宜开展健康教育活动，不仅限于开展工间操，可以开展宣传画、讲座等不同形式。

2.5 对“控烟”的意见

希望在控烟中增加依法行政手段。

2.6 对“健康教育效果评价”的意见

辖区居民健康素养监测报告指标；区县健康素养水平率评估方法。

2.7 其他意见

评估体系需不需要考虑创新发展指标？

2.8 形成指标体系

综合各方面专家意见，最终形成区健康教育评估体系，包含6个一级指标、18个二级指标、55个三级指标。见表1。

表1 区健康教育评估体系

续表1 区健康教育评估体系

3 讨论

在卫生领域，世界卫生组织2000年第一次提出了3项总体目标的绩效考核指标：健康状况的改进度、人群期望的反应性和卫生筹资的公平性。世界银行从技术效率、配置效率、质量、公平4方面出发，每个方面再从投入、过程、产出或结果三个环节选取指标，从而形成全面、综合、系统的二维立体评价指标体系来对医院绩效进行评价[1]。而对于公共卫生领域，尤其是疾病预防控制体系的绩效考核研究很少：仅原卫生部在1995颁布了《全国卫生防疫站等级评审管理办法》（试点方案）和《全国卫生防疫站评审标准》，并于1996年开始对全国卫生防疫站实行评审。20世纪90年代后期，伴随着卫生监督与疾病预防控制体制改革的推进，卫生防疫站更名为疾病预防控制中心，其职能也进行了较大的调整，如何科学考核其工作绩效尚缺乏深入而系统的研究。对于健康促进领域，在美国，从70年代起健康教育开始受到美国社会各界的高度重视，成立了一套完善的健康教育项目。一个新的公共卫生策略也由此产生：健康促进。健康教育被认为是实现各种卫生工作目标的中心环节[2]。在国内现今的考核指标中不乏亮点，比如“目标人群”——指要进行“行,为干预”的特定人群，如控烟项目中的吸烟者、娱乐场所应使用安全套的高危人群以及对结核病、糖尿病、肥胖病人、高血压等进行行为干预的病人及高危人群；此外，也有考核重点卫生防病知识，主要是指乙型肝炎、结核病、艾滋病、血吸虫病等重点疾病的卫生防病知识。每年区县健康教育条线还组织各种大型活动和特色工作都纳入考核范围。再有，健康教育的开展，必须有一个组织有序、上下贯通、相互协作的健康教育网络[3]。一个新的方案框架制定应该是对公共卫生政策制定者是有帮助的[4]。

通过本次研究，初步建立起一个健康教育评估体系，具体内容还需要继续研究和推敲，以期更加完善，并与时俱进。