拉萨市农村污染防治立法现状分析及对策

王贤玉 西藏大学政法学院

建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。农村污染防治立法是法治中国建设必不可少的组成部分，现阶段，我国对于整体上的污染防治立法已经相当完备，但针对农村这一特定区域的污染防治立法还有待完善。

拉萨市是西藏自治区的首府，其所处的重要地位决定了该地区农村污染防治立法具有重要意义。拉萨市的立法工作是西藏自治区贯彻全面依法治藏原则的重要体现，将影响自治区其他地市相应的立法进程。这就对拉萨市关于农村污染防治方面的立法提出了更高的要求，制定切实可行的农村污染防治法律规范，服务广大农牧民群众。

一、农村污染防治立法在依法治藏中的地位研究

党的十九大报告高度关注“三农”问题，《振兴乡村战略规划（2018-2022）》要求推动乡村生态振兴。在依法治国的大时代背景下，振兴乡村离不开法律的保障。中央第六次西藏工作座谈会首次提出了“依法治藏”重要原则 ，拉萨市大力落实“依法治藏”总体部署，实施“环境立市”战略，努力构建“生态拉萨”、“绿色拉萨”。西藏自治区党委全面依法治藏委员会会议强调，要推进地方科学立法，加强生态保护、乡村振兴等领域的立法。农村污染防治立法有利于填补污染防治法律体系的空白，引导执法机关有法可依，建立农村环境污染防治机制，指引广大农牧民群众树立污染防治的责任意识。由此可见，农村污染防治立法对于“依法治藏”具有基础性意义。

二、拉萨市农村环境污染具体表现

（一）畜禽养殖污染

不规范的畜禽养殖业造成了严重的环境污染问题。拉萨市实施“2018-2022年奶牛万户百场十中心”工程以来，“户、场、中心”结合的规模化、产业化畜禽养殖超出了农村生态的环境承载力，导致了更加严峻的污染扩散。粪便通过各种途径进入水系统，导致水体富营养化，严重威胁到农村居民生产生活的饮用水。畜禽排泄物产生的甲烷、硫化氢等有害气体，不仅造成大气污染，还直接损害人类身体健康。

（二）旅游垃圾污染

旅游在拉萨乡村引起了日益严峻的白色垃圾污染和水污染。 “五一小长假”、“十一黄金周”、“雪顿节”期间，乡村旅游游客数量急剧增加，客流量高峰对乡村生态平衡形成巨大的冲击。一方面，有限的旅游资源不足以承载超额游客数量，前期游览区域划分不合理，导致暴增的游客直接涉足无旅游接纳能力的“净土”，导致污染；另一方面，拉萨市乡村旅游标准不一，行业内部规范不健全，负责游客接纳的农牧民业务能力参差不齐，景区难以实现对游客的综合管理，游览过程中频繁出现“乱丢乱扔”等污染现象。

三、拉萨市农村污染防治立法现状

（一）相关法律规范数量总体偏少

1956年至今，西藏自治区范围内出台的地方性法规、规章中，涉及环境保护的规范性文件不足二十件。其中包括，自治区人大常委会颁布的地方性法规，如《西藏自治区环境保护条例》、《拉萨市水资源条例》；自治区人民政府颁布的地方政府规章，如《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》；拉萨市人大常委会出台的地方性法规，如《拉萨市城市绿化条例》；拉萨市人民政府出台的地方政府规章，如《拉萨市旅游管理办法》。纵观自治区及拉萨市六十余年的立法历程，关于社会、经济、文化、交通、城市等领域的立法工作相对全面，而针对农村污染防治的立法工作相对滞后，相关规范性文件在数量上总体偏少。

拉萨市早在1986年就有了《拉萨市城市环境卫生管理条例》，然而，时至今日尚未出台一部关于农村污染防治的地方性法规规章。立法工作在2006年以前基本不涉及农村污染防治，2006年以后特别是2010年以来，西藏自治区和拉萨市立法机关加强了对环境保护和污染防治方面的立法，遗憾的是涉及农村污染防治方面内容的条款仅占少数。近年来，《拉萨市生活垃圾管理办法》、《拉萨市生态环境保护责任追究办法》、《拉萨市环境噪声污染防治办法》（部分条款修改）等涉及农村污染防治的项目均包含在了拉萨市政府2018年立法计划。诚然，拉萨市农村污染防治立法工作取得了较大进步，但就其整体进程而言，仍然处于较为缓慢的状态。

（二）专门性法律规范空白

拉萨市尚未出台一部关于农村污染防治的专门性法律规范，在《宪法》的指导下，形成了以《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律以及地方性法规、规章为主体的农村污染防治法律体系。在农村水污染防治方面，《拉萨市全面推行河长制实施方案》规定了村级河长对河道日常工作的管理；在农村生态建设方面，《西藏自治区“十三五”生态环境保护规划》、《拉萨市环境保护考核办法》均指出，实施农牧业与工业等污染源差异化管理；在农村白色污染防治方面，拉萨市人民政府颁布《拉萨市2014年禁止白色污染工作方案》，重点禁止商业、旅游、服务行业白色污染；在农村养殖污染防治方面，《西藏自治区环境保护条例》规定防治农业面源污染，划定畜禽养殖场禁建区，加强对畜禽、水产养殖污染的防治；此外，《拉萨市古村落保护条例》还规定了对古村落进行整体保护，适度发展旅游业，不得进行破坏行为等。1986年-2016年的三十年期间，拉萨市人大常委会出台的地方性法规中，没有与农村污染防治相关的专门性法律规范，更多本应当包含农村污染防治的法规，根本不涉及农村污染的防治，如《拉萨市城市环境卫生管理条例》、《拉萨市城市绿化条例》，其效力范围仅仅适用于拉萨市城区，并不包含农村地区。现阶段，立法机关还未制定关于拉萨市农村污染防治方面的专门法律规范，专门性法律规范仍然空白。

（三）法律责任规制的手段单一

拉萨市涉及农村污染防治的法律规范对法律责任作了明确规定，大部分法律规范以“法律责任”专章的形式进行说明。对行政机关或执法部门在农村污染防治工作中乱作为、不作为等要求整顿与监督；对企业或者个人违反法律规定，制造农村面源污染，破坏乡村环境等进行罚款、责令恢复原状。在种类上，法律责任的规制手段比较单一，主要是惩戒方式，而以奖励方式督促鼓励防治主体积极履行职责的法律规范相对较少，如《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》规定，自治区人民政府对生态环境保护工作成绩显著的县（市、区）给予奖励；《拉萨市市容环境卫生管理条例》规定，对在市容环境卫生方面做出突出贡献的单位和个人，由市、县（区）人民政府或市政市容主管部门给予表彰和奖励。

四、针对拉萨市农村污染防治立法提出可行性对策

（一）推进立法进程

完善现阶段拉萨市农村污染防治立法。在领导层面引起高度重视，明确农村污染防治的指导思想，在该思想的积极指引下，将农村污染防治纳入到地方立法机关的年度立法计划之中，从而加大农村污染防治立法的比例，切实有效地促进立法工作，增加农村污染防治法律规范的总体数量，以求扎实推进拉萨市农村污染防治立法的进程。

（二）填补专门性法律规范空白

加强立法的针对性，填补农村污染防治的专门性法律规范空白。建议在对拉萨市农村环境出现的新情况、新问题进行综合性的考察后，结合拉萨市农村地区的实际，如当前农村畜禽污染、新兴旅游产业带来的污染等，制定与拉萨市经济社会发展相适应的法律法规，出台《拉萨市农村环境污染防治条例》。

（三）健全监督管理体系与治理联动机制

拉萨市农村污染防治立法应当确立“服务农村”的宗旨和基本原则，积极构建与原则性条款相配套的制度，建全农村污染防治法律体系，增强立法的可操作性。在监督管理体系的建设方面，明确防治主体特别是行政机关和执法部门的具体职责，建设多元化的奖惩机制，加强内部监督与外部监督；在治理联动机制方面，强调乡镇企业和农牧民群众的在农村污染防治中的主体地位，鼓励其参与农村污染防治过程并发挥积极作用，有效地遏制污染源的恶性扩散，促进污染解决联合机制的形成。

结语：拉萨市农村污染防治立法工程任重而道远，相关的法律法规尚不健全，管理制度尚未完善，拉萨市农村污染防治工作的严峻性、复杂性、挑战性都表明，立法工作势在必行，立法进程必将持续推进。