我国转基因食品标识立法的完善刍议

李 响

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100091）

一、粮食安全：“卡脖子”与产业化

（1）我国的粮食安全形势

俗话说“手中有粮，心中不慌”，农业在我国国民经济中起到了“压舱石”和“稳定器”的作用，其中又以粮食安全为治国理政的重中之重，所以正如习近平总书记谆谆教诲的那样，我们要牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧，无论到了什么时候，中国人的饭碗都一定要端在自己的手中。[1]事实上，党中央始终高度重视农业生产，历年来的一号文件都在持续关注“三农”问题，反复强调地方各级党委和政府应实行党政同责，一把手要亲自抓“米袋子”，切实扛起粮食安全的政治责任，采取一切可行措施保障重要农产品的有效供给。由此可见，党中央把确保老百姓的基本口粮充足供应从官员的工作职责上升到政治伦理高度，的确是谋万世者的高瞻远瞩之举。

今年全年粮食产量稳中有升，连续6年保持在1.3万亿斤的水平，总产创历史新高，为经济社会大局稳定提供了有力支撑。[2]从总体上看，我国粮食生产已实现“十六连丰”，稻谷、小麦两大口粮库存可满足全国居民1年的消费需求，各种主副食品市场供给充足，粮食安全具备基本保障。但是也存在一些问题：一是粮食增产的势头逐年放缓，受到耕地面积缩小、土壤肥力下降、农村劳力减少、农业用水匮乏、工业污染危害等问题的影响，过去依靠加大要素投入的方式实现增产越来越不具有可持续性；二是粮食生产的成本和终端商品的价格不断攀升，粮食丰收与粮价上涨并存，包括玉米在内多种农产品的价格突破历史峰值，传导到终端市场上自然令消费者们大呼吃不消；三是粮食进口增长显著。以玉米为例，仅去年前11个月，我国就进口了超过900万吨玉米，是前一年全年进口总量的122.8%，另外还有700万吨的订单等待装船，但这相较以亿吨为单位的大豆进口，不过是小巫见大巫而已。[3]可见，在今后一段时间里，我国粮食供需仍会维持在紧平衡的状态。受制于农业资源禀赋短缺、农业人力资本投入不足、农业经营规模效率低下等因素，我国农业生产在原有生产关系下已呈现创新性不足的趋势，只有坚决依靠科技创新，才有可能在生产力方面取得质的飞跃。

（2）打破“卡脖子”的应对之策

面对复杂严峻的粮食安全形势，党中央经过周密调研后指出，当前中国农产品保供表面上是流通问题，但本质上还是供给问题，故而进一步增强粮食生产能力是保障我国粮食安全的核心命题。为此，党中央因症施策提出了“藏粮于地”和“藏粮于技”的战略部署，前者要求实行最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩的红线，后者则强调依靠科技进步实现粮食增产，尤应加强以育种为重点的基础研究和技术研发。

在2020年底召开的中央经济工作会议上，种子问题历史上首次被作为年度经济工作重点任务单独列出，体现了党中央前所未有的重视。此次会议的公报，针对种子问题，明确了“尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用”的关键任务，提出“开展种源卡脖子技术攻关，立志打一场种业翻身仗”。所谓“生物育种”，是指采用现代生物技术手段对农作物品种进行辅助选育，换句话就是利用转基因或基因编辑方式育种。因此，这一表态被市场普遍解读为转基因产业发展迎来重大机遇：以转基因为代表的生物育种技术将得到更为广泛深入的运用，相关品种审定办法等配套文件会密集出台，新转基因性状安全证书清单或加速公布，转基因种子商业化应用有望陆续落地。受消息面鼓舞，随即股市中的转基因板块集体应声大涨，像隆平高科、大北农、登海种业等转基因技术储备丰富、转基因性状研发领先、品种竞争力强劲的公司更是股价逼近涨停。

值得注意的是，党中央在“有序推进生物育种产业化应用”之前，还加上了“尊重科学”和“严格监管”的前提条件，这与我国一直以来的生物安全法治立场是一脉相承的：首先，尊重科学是指对转基因的安全性审查须建立在科学的检测和评估基础之上，即应确立以科学结论为依据的独立决策阶段，这不仅是一个行政管理流程，更是一个实质性的判断和决策过程；其次，严格监管是指应将转基因产业化应用从研发到售后的全部环节纳入政府监管，并且在监管当中切实贯彻动态调整和多元共治的措施，尤其应注重建立面向公众的风险沟通机制，做到信息发布与交流及时有效。[4]

（3）我国转基因技术的发展历程

我国转基因作物培育始于20世纪80年代，是世界上最早开展相关技术研究的国家之一。这项研究得到了国家的大力支持，2008年党的十七届三中全会决定启动转基因生物新品种培育科技重大专项，力求尽快培育出一批抗病虫、抗逆、优质、高产、高效的转基因生物新品种，提高农业转基因生物研究和产业化整体水平。在“十二五”和“十三五”期间，转基因生物新品种培育重大专项在转基因动植物新品种培育、基因克隆与转基因操作技术、转基因生物安全技术和转基因生物新品种中试验、推广及产业化等领域，先后启动实施了百余项重大与重点课题，提升了我国自主基因、自主技术、自主品种的研发能力。作为农业领域唯一的国家重大科技专项，现在已建立起涵盖基因克隆、遗传转化、品种培育、安全评价等全链条的完整转基因技术体系，抗虫水稻、高植酸酶玉米、抗虫玉米、耐除草剂大豆、节水抗旱小麦等原创产品打破了发达国家和跨国公司的专利垄断，为保障我国粮食安全提供有力的科技支撑。[5]

在技术应用层面，我国已先后为包括水稻、玉米、大豆在内的多种转基因作物颁发安全证书，批准了抗虫棉和抗病番木瓜的商业化种植，以及允许转基因大豆、玉米、油菜、棉花、甜菜等5种国外研发的转基因农产品作为加工原料进入国内市场。据农业农村部给出的统计数字，目前我国转基因农作物的种植面积约为290万公顷，位列全球第七位（2000年以前一度排名全球第四位），但和美国、巴西、阿根廷等转基因种植大国仍有显著差距。[6]另外，我国种植的转基因作物基本上都是棉花，农业农村部尚未批准任何一种转基因粮食种子在中国境内种植，所以眼下在国内并没有可供直接食用的转基因粮食作物种植（违规种植除外）。

在终端消费层面，我国是全球最大的转基因粮食进口国，所进口的大豆、玉米、油菜当中有90%以上都是转基因品种，除了一小部分被用作饲料以外，其余绝大多数都会充当原料，在经过深加工之后被制成各式各样的食材。以食用油为例，我国批准了进口转基因大豆用于榨油（余料还可以制作豆粕），由于转基因大豆价格低廉品质佳，所以市场占比最高的大豆油几乎使用的都是转基因原料，在京东购物平台上销售量排名前十的食用油更全部都含有转基因成分。[7]

总之，我国转基因发展的现状可以概括为“有技术、无产业”。在技术方面，由于起步较早，和发达国家在大多数领域内并未拉开代差；但在产业方面，却存在巨大差距，许多的先进技术停留在实验室，并未运用于实践。如果我国的转基因技术今后依旧只能止步于实验室，市场化与产业化仍然停滞不前，这对中国在转基因研发领域保持长期竞争力将会是沉重的打击。由此可见，党中央这次将政策发力点瞄准了“产业化应用”，也是针对我国转基因食品技术研究向产业化转向不足而提出的。

二、转基因食品标识：障碍还是助力

（1）作为阻碍的转基因食品标识制度

2020年已是“十三五”的收官之年，回顾国家在2016年发布的国家科技创新规划，其中明确表态要推进新型抗虫棉、抗虫玉米、抗除草剂大豆等重大产品的产业化，但这个计划最终未能实现，导致转基因产业踟蹰不前，影响了产业化和进程。

至今我国从政策、安全问题、制度建设方面都为转基因食品提供了支持。首先，我国政府向来支持转基因产业的发展，翻看历年来的中央一号文件，从2007年首提转基因以来，几乎年年都有鼓励转基因科研，探索其商业化道路的表述，这一立场从来都是坚定鲜明的；其次，转基因技术经过几十年的发展，其中有些已经相当成熟，何况为了自证安全性，甚至有中国企业（华恢）去申请了美国农业部、食品药品管理局和环保署的联合认证，获得了向美国出口转基因大米的资格，所以这并不是一个站得住脚的理由；第三，中国已经建立了跟国际接轨的农业转基因生物技术安全管理的法律法规体系、技术规程体系和行政管理体系，这套体系覆盖了转基因从研究、实验、生产、加工、进口许可到市场销售的各个环节，完全有能力保障消费者的合法权益。

可见，我国转基因食品产业化进程迟滞的原因其实是商业考虑，有不少学者做过有关现阶段中国城市消费者对转基因食品认知程度、接受程度和购买意愿的调查分析，得出的结果几乎都是既不（想）了解、也不（能）接受，更不（愿）购买，所以现在转基因产业化遇到的主要是种出来容易而卖出去难的问题。[8]之所以转基因食品会在我国老百姓心目中呈现出如此的印象，与我国针对转基因食品实行的标识制度密切相关，当前不科学、不合理的标识要求，无形之中助推了老百姓因为不了解而对转基因食品产生的恐惧心理，从而避免购买具有转基因标志的食品。这在心理学上被称为“自我预言实现”效应，即越强调，越担忧，越回避。

综上所述，食品标识制度的本意在于通过强制性的信息披露，来满足消费者对于所选购食品的知情需要。这套制度在信息对称且消费者理性的前提下，无疑是具有充分合理性与正当性的，有助于把消费者的选择权落到实处，但是在针对转基因食品这类消费者并不能充分理解相关信息含义及做出理性选择的商品时，反而会起到适得其反的效果。实际上，学者的研究结果也早就证实了，转基因标识制度与消费者购买决策基本上成反比关系，越是貌似森严的标识要求，越会打消消费者的购买欲望，而标识要求越是宽松，消费者也越是乐于尝试体验。[9]

（2）标识制度助力转基因食品销售的范例

作为个体的市民，吃不吃转基因食品，完全属于个人爱好，任何人都无权干涉，但作为群体的国民，吃不吃转基因食品，就和国家的粮食安全形势产生了联系。中国人凭借农业科技进步养活自己，做到谷物基本自给、粮食绝对安全，但人的追求不应该仅仅是吃饱饭而已，所以我们的粮食安全边际还无法称为牢固，想要彻底摆脱肚皮对于精神的桎梏，只有依靠以转基因为代表的现代生物技术，这一点是党中央早已确立的发展路线。但试想如果大家总是对国内出产的转基因食品抱有强烈的抵制情绪，我国的转基因粮食始终无法打通从田间地头到厨房餐桌的最后一公里，转基因产业链的供给侧与需求侧长期无法匹配进而形成内生循环，这一发展路线又谈何走下蓝图呢？

如何破解既要建立转基因产业，又要消除人们对转基因食品抵触的困境呢？一个是加强科普，通过舆论导向在全社会展开转基因科学知识的宣传和讨论，让人民群众在思想认识层面发自内心的真正接受转基因食品；二是加强推广，通过一定的政策倾斜和制度设计创造消费需求、培养消费习惯、引导消费行为，使得老百姓在亲身体验过之后见识到转基因食品不是什么洪水猛兽，自然而然地接受它，进而在今后的日常生活当中自愿复购。如果打算采用第二个办法，我们就亟须适当的转基因食品标识制度加以配合了。

实际上，当我们回顾一下美国何以能够成为当今世界最大的转基因作物种植国、转基因粮食出口国、转基因食品消费国，就不难发现其早期实行的以宽松自由著称的转基因食品标识制度功不可没。美国原转基因食品标识制度最主要的特点，就在于对转基因食品实行的是自愿标识制度，没有任何法律强制性要求食品必须在外包装上注明自己是否使用了转基因原料或包含转基因成分，即生产厂商并不负有向消费者披露转基因相关信息的法定责任。因此，纯粹就合规角度而言，转基因与非转基因食品在标识方面遵循的是相同标准，生产厂商不需要特地在食品的外包装上以文字或图案的形式对两者予以区分，但在这种可标可不标的情况下，如果自愿选择了标识，那么就一定不要欺骗或误导消费者。

美国之所以对转基因食品标识采取了如此的态度，其核心逻辑在于以联邦食品药品管理局为代表的政府部门一直以来坚持认为转基因与非转基因食品只存在生产方法的区别，在安全性方面是实质等同的。既然并未有坚实可靠的科学证据表明相较于同类型的传统食品而言，使用基因改造技术生产出来的食品会对全部或部分消费者的人体健康构成任何特殊的威胁（或者会危害环境），那么也无须在外包装上特别提示其身份信息以提醒可能受此影响或对此介意的消费者慎重选购，自然也就没有必要对转基因食品在标识方面另眼相看，否则便构成了歧视性对待与不公平竞争。这么多年来，美国国内也陆续有消保、环保或反转团体，企图通过诉讼的方式改变转基因食品自愿标识的做法，但始终未能占据上风。法院拒绝对转基因食品采取强制标识制度的法律依据主要在于宪法第一修正案的言论自由条款，指出食品标识本质上属于商业言论，强制性标识等于强迫商家发言，除非存在真实且迫切的公共利益考量，否则便是不合理的行政管制措施，诸如满足消费者知情权之类的理由不足以抗衡商家的言论自由，因为不同消费者之间的诉求过于分散泛滥，想要一一满足是根本做不到的。[10]

这样一种全凭自觉的标识制度，显然对转基因食品在美国的早期推广起到了相当积极的作用，老百姓还没有来得及受大众传媒影响形成对转基因的好恶观感，就已经在不知不觉当中接纳了这一新生事物，既然亲身证明了一代人吃下来对身体健康也没有造成任何负面影响，后续便是习惯成自然，就这么顺理成章地一直吃下去。时至今日，转基因食品在美国占据了绝对统治地位，其国内生产和销售的转基因大豆、玉米、油菜、番茄和番木瓜等植物来源的转基因食品超过3000个种类和品牌，加上凝乳酶等转基因微生物来源的食品，美国市场销售的含转基因成分的食品则超过5000种，绝大多数色拉油、面包、饼干、薯片、蛋糕、巧克力、番茄酱、鲜食番木瓜、酸奶、奶酪等或多或少都含有转基因成分。[11]

当然，对于不喜欢转基因的消费者来说，也不是完全无从分辨和选购非转基因食品，这是因为：一来美国有面向不同阶层消费者的超市，像沃尔玛大众超市里面大多是转基因食品，但像the Whole Foods（精品超市）里面全都是非转基因或有机（绿色）食品，店家会替消费者从源头把关；二来美国的食品工业基本上为各大跨国公司所把持，其各个层次的产品线非常丰富，既卖便宜的转基因食品，也卖昂贵的非转基因食品，所以为了避免低价商品和高价商品混淆销售，会主动在外包装上对两者加以区别；三来美国的第三方认证机制十分发达，有专业组织会对食品进行各种类型的第三方认证，是不是转基因的只要查阅相关认证信息就可以了。

总而言之，美国的经验告诉我们适当的食品标识制度对于转基因产业的发展有着十分重要的促进作用，而不为社会当中的反对声浪所动摇坚持采用最有利于转基因产业发展的食品标识制度，其关键在于美国政府始终在转基因食品安全性问题的判断上坚持了实事求是的立场，笃信当下的科学验证是决定转基因食品是否需要被区别对待的唯一标准。此外，美国的经验也展示了即便不依赖强制性的标识制度这一社会总体耗损最大化的方式（所有强加给商家的标识成本最终会被转嫁到消费者头上），转基因与非转基因食品也可以做到相安无事，消费者仍然有余地选购到自己心仪的商品。

（3）我国当前转基因食品标识制度的缺陷

在我国，转基因食品标识尚未有专门立法，而是由一系列法律（《食品安全法》）、法规（《农业转基因生物安全管理条例》）、部门规章（《农业转基因生物标识管理办法》）、国家标准（《预包装食品标签通则》）、规范性文件（《关于加强植物食用油标识管理的公告》），以及地方性立法（《黑龙江省食品安全条例》）当中零星的相关条款拼凑而成，其思路、框架与举措主要脱胎于农业转基因生物标识法律制度，其中又杂糅了一部分食品安全管理与消费者权益保护的内容，因而显得机制混乱，操作性差，在实践中没有有效的依据，现实生活当中各式各样不标、错标、乱标的现象层出不穷，甚至发现了问题都不知道该向的哪个部门投诉。

相对于美国长期将转基因与非转基因食品在标识要求方面一视同仁不同，我国的相关制度就显得对转基因食品十分不友好了。世界上绝大多数国家（地区）都以阈值来界定转基因食品标识的范围，即只有转基因成分可检出量在某样食品的最终成品里占到一定比例才需要标识，否则便容许在市场销售环节将其视为非转基因食品同样对待，因此阈值越小便意味着标识要求越严，例如被认为是对转基因食品监管最严格的欧盟，标识阈值是0.9%，马来西亚、韩国是3%，日本是5%。[12]而唯独我国是以目录来控制转基因食品标识的范围，但凡使用进入农业转基因生物目录当中的品种作为原料制成的食品都必须强制标识，但并未设置阈值，或者我们不妨把阈值理解为0。我们姑且不论这种“定性不定量”的标识制度是否具有科学上的必要性和救济上的合理性，单就技术上的可行性而言，随着全球范围内转基因作物种植面积的持续增长，在某些领域内用于食品制作的转基因原料数量也在不断增加，与非转基因原料的交叉混杂必然会发生，所以要求商家在生产过程中做到同类食品里一点都不含转基因成分，根本不具备现实可操作性。实际上，对农作物进行基因改造已经是一种相当成熟稳定的技术，自从1993年第一款转基因食品（转基因晚熟西红柿）走进人们的日常生活以来，全世界起码有几亿人吃了将近30年转基因食品，至今还没有因此患上任何疾病的实证。

总之，转基因食品到底能不能吃，不是一件可以交给老百姓集体讨论商量出一个结果的事情，而是应该由国家在科学决策原则指导之下给出结论，而不是仅仅给相关商品贴上一个模棱两可的标签，交由消费者自己去判断。所谓标识应该是“标”和“识”两方面的协力，我国当前的转基因食品标识制度只强调了“标”的作用，而忽略了识的功能，可如果最终只做到了把一些老百姓看不懂的名词印在外包装上，而没有机会和途径向他们解释清楚这些究竟意味着些什么，反倒只会让大家对陌生标识心生戒备、退避三舍。对于消费者来说，这到底是在维护知情权，还是误导选择权这是不言而喻的。

三、完善我国转基因食品标识立法的建议

（一）他山之石

在当今世界主要发达国家（地区）当中，日韩基本只吃不种，欧盟既不种也不吃，都没有发展生物育种产业的需求，只有美国和我国的情况相差巨大，要在如此大体量的条件下保证本国粮食安全万无一失，做到大类品种自给自足不依赖进口，必须建立起产销一体的转基因农业内生循环机制，所以美国利用标识制度推广转基因食品的做法值得我们借鉴。

然而，我们已经错过了效仿美国成功经验的最佳时间窗口，因为美国走的是类似于“先污染后治理”的路径，先用鱼目混珠的办法为转基因食品凭借自身价格优势占领市场创造机会，在确定转基因食品的消费习惯已经养成且主导地位固若金汤，无论农民、商家还是消费者都作为既得利益者，被牢牢绑在了转基因产业链上面无力摆脱之后，再顺应民意于2016年通过了名为《国家生物工程食品披露标准》的联邦新规（S.764法案），将标识制度由完全自愿改为部分强制，反手堵住了反转阵营的悠悠之口。与此同时，我们也要看到自愿标识制度其实是以押上政府信用为代价的，由国家来为转基因食品的安全性作保，但在威权主义落幕而民主意识高涨的今天，恐怕没有哪个国家的政府还能顶住汹汹民意，冒天下之大不韪在标识问题上一意孤行，敢于明目张胆隐瞒转基因食品的身份，诱使老百姓在不知情的情况下放心大胆地吃，所以让我国改行美国从前那种自愿标识制度几无可能。而美国的新规仍比日韩与欧盟的标识制度宽松不少，其中有颇多可取之处，值得我们学习借鉴。

根据2020年1月1日开始正式实施的新规（强制性合规日期为2022年1月1日），美国把强制标识的阈值定在了5%，即只有转基因成分含量高于5%的食品，才必须向消费者披露相关信息。另外，标识可以采取多种方式，包括文字、符号或由智能手机读取的二维码等，若食品采用小型包装也可仅提供电话号码或网址，以便消费者自己查询转基因信息。[13]

结合随后由美国农业部农业营销服务处制定的实施细则来看，这一新规的要点包括以下几个方面：（1）只有包含可检测到的遗传物质的食品才需要标识，所以供直接食用的转基因大米需要标识，而由转基因甜菜、大豆、玉米深度加工制成的糖、食用油、淀粉等都是不需要标识的，并且所有用转基因饲料喂养的动物制品，比如肉、蛋、奶等，则属于禁止标识之列；（2）就算包含可检测到的遗传物质，但如果阈值不超过5%，也不用标识，以在市场上销售的最终成品为准，而不论在生产过程中使用了多少转基因原料；（3）商家可以自主选定标识的方法，如果选用符号，有统一的样式，如果选用文字，则需自拟措辞，如果选用二维码，要提示扫这里可获得更多信息；（4）餐厅和零售自制食品的商店不在此法案的约束范围之内，无须告诉顾客某道菜品是否使用了转基因原料，另外微型食品生产商（very small food manufacturers）也在豁免之列；（5）所有转基因食品标识规定以本法案为准，此前各州制定的相关地方性法规一律作废，此后也不得对其提出任何比本法案更高的要求；（6）标识了的一定是转基因食品，但未标识的则不一定是非转基因食品，所以原则上并不禁止反向标识，但不能欺骗误导消费者；（7）重申了实质等同原则，强调标识不与安全挂钩，标识过的转基因食品并不比非转基因食品或是无标识的转基因食品更加安全或不安全；（8）农业部长无权以安全方面的担忧为由召回应标识而未标识的转基因食品。[14]

这一新规给我们的启示在于：首先，应由立法机关主导统一立法以确保转基因食品标识的一致性，这样可以避免九龙治水管理模式下政出多门的弊端，消除了商家和消费者此前由于制度过于碎片化而导致的合规困难与理解困惑；其次，应为后续生物育种科技的发展留下了足够空间，例如该法案把转基因食品改称为生物工程食品，并且缩小了传统理解上转基因的定义，将其限定为涉及DNA（脱氧核糖核酸）重组技术的遗传修改，因此一些新兴基因编辑技术，如CRISPR将不包括在转基因技术之内，也就不适用强制标识的规定了；再次，应考虑照顾低收入群体的利益，保障物价平滑与社会稳定，该法案5%的阈值设定应该算是全世界最高一档，使目前市场上绝大多数转基因食品得以免于标注，保证了食品价格不至于产生剧烈波动（标识成本约占食品售价的10%，有研究预测，若实行全面强制标识，每个家庭每月的食品开支将会增加300美元左右[15]）；最后，应注意原则性与灵活性相结合，不要以有形之手过度干预市场竞争，譬如该法案设置的转基因食品标识方式十分灵活，商家有较大余地根据自己产品特点与市场接受程度，巧妙选用看起来不那么突兀醒目的方式予以标识，有助于缓冲给消费者决策心理和行为习惯带来的改变。

从效果上来看，美国制定转基因食品标识新规是一次高明政治手腕，当时的局面是美国联邦政府已经弹压不住各州的蠢蠢欲动，从佛蒙特州开始陆续有20多个州已经或着手制定针对转基因食品标识的地方性法规，而且在标准和手段上一个比一个严厉，于是国会干脆抢先一步推出了这个外强中干版本的新规，并以各州自行其是会导致混乱的借口废止了所有地方性法规，看似对反转阵营做出了一定的妥协，但实则以立法形式确认了实质等同立场，背地里更大程度保护了转基因产业。

（二）完善建议

立法从来都不是求得理论上最优解的过程，而是不同利益诉求之间相互博弈的结果，所以一旦国家在近期启动针对转基因食品的立法项目，最需要注意的就是确保公众能够有效参与其中，在服从巩固国家粮食安全的前提下，征询各方意见，结合实际提出符合我国国情的转基因食品标识制度。我谨提出以下三点建议以备参考。

从宏观角度而言，眼下的当务之急是为转基因食品标识制度单独立法，即便制定《转基因食品法》的时机还不成熟，也应该尽快推出专门的《转基因食品标识条例》。这是由于目前我国采取的立法形式欠妥：如前所述，转基因食品标识的相关规定是散见于《食品安全法》和《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规当中的，其中绝大多数的名称里都带有“安全”二字，顾名思义主要规范的是安全性方面的问题，这就难免会让大家对转基因食品标识制度产生一个先入为主的负面联想，觉得之所以需要特别标识，是因为转基因食品不安全的缘故，由此转基因食品便在大家的印象里牢牢和安全性担忧捆绑在了一起。这种做法对于转基因食品是不公平的，实际上只要通过了上市审查程序，那么在安全性方面转基因和非转基因食品是完全等同的，标识制度是为了满足消费者的知情权，而不是一种类似于“吸烟有害健康”的警示。因此，我们要努力消除任何使标识与安全挂钩的联想，为了避免两者继续同时出现在一部规范性文件里，赶紧让转基因食品标识制度另立门户实乃应有之义。

从中观角度而言，我国应该顺应世界发展潮流，用国际通行的阈值标准取代当前的目录机制，从而切实减轻生产商的合规压力与消费者的购买成本，以利于更好体现出转基因食品的价格优势。我国现在实行的目录机制从本质上看是一种定性标识，即不管食品中转基因成分含量多少，只要被纳入目录，都必须标识。然而，这样制度设计明显脱离实际，对转基因食品构成了过度监管，纯属理论上无依据、实务上无价值、成本上无必要、技术上无手段、结果上无影响，直接导致了现实生活中守法的盲目性、违法的偶然性、执法的随机性。[16]纵观世界其他国家，几乎毫无例外地采用了阈值标准来确定转基因食品标识制度的实施范围，这绝非是不约而同的偶然，而是实事求是的必然，要知道随着转基因技术在工农业生产中的应用极大普及，以后各国食品市场的两极分化只会日趋严重，要在保持价格低廉的同时还想追求纯粹自然，恐怕将越来越难。因此，即便从降低转基因食品标识的操作难度这一现实考虑出发，我国改用阈值标准也势在必行，这一点在学界与业界已经达成了共识，异议只在于阈值应该就高还是就低。[17]

从微观角度而言，可能是受到“宜粗不宜细”之类传统立法观念的影响，我国现行转基因食品标识制度当中存在着很多疏漏之处，兹举几例略加说明：比如前文已经提及的主责机关不明的问题，现在由于转基因食品标识制度大多借鉴的是农业转基因生物标识规定，农业行政主管部门出面规制的情况较为常见，但用管庄稼的办法管面包肯定不是长久之计，待到单行法出台以后，还是交由市场监管部门进行日常管理为宜。再比如到底什么是转基因食品这一基础性的问题，我国相关法律并未给出过一个清晰明确的定义，而这直接关系到标识制度的适用对象与覆盖范围，要知道在定义里增加或减少一两个字，带来的后果可能是对成百上千种转基因食品标识要求的改变，对此我建议借鉴美国新规的定义，把可检测性作为一个限定条件，从而遏制消费者知情权毫无边际地肆意扩张。还比如转基因食品具体应当如何标识的问题，目前我国的相关规定过于呆板，只允许显著文字这一种标识形式，并且对表述方法也有限定，显然不利于把转基因信息全面、正确、灵活地传递给消费者，在智能手机已经如此普及的情况下，我们为什么不引进二维码标识呢？凡此种种，难以一一列举，留待专文详述。

（三）结语

粮食安全是一个重大和永恒的话题，其要义在于买得到且买得起，一个国家只有做到粮食自给，才能掌握粮食安全的主动权，进而才能控制经济社会发展的大局，而要想实现这一切，我们不仅要依靠科技创新培养良种，而且要凭借机制创新制订良法，让我国农民在用最好的技术种出最好的粮食之后，在法律的保驾护航下使得这些粮食能够顺利变成农民兜里的钞票、市民碗里的佳肴、国家心里的底气。

2021年作为“十四五”的开局之年，如何找准方向起好步至关重要，内需、创新和安全无疑将是这一阶段的关键词，这就需要我们通过提振内需来引领创新从而保障安全，故而以完善转基因食品标识立法为突破口有序推进生物育种产业化应用正当其时。正如习近平总书记所指出的那样：“只有立足自身，把国内大循环畅通起来，才能任由国际风云变幻，始终充满朝气生存和发展下去。”[18]诚如斯言，蓝图已经绘就，唯有砥砺前行。