制度视角下城市建设国际化营商环境研究——以成都市为例

李金兆 董 亮

（成都市经济发展研究院 四川成都 610032）

十八大以来，从中央到地方均高度重视优化营商环境工作，随着“放管服”改革的不断深入，全国营商环境得到整体优化。从国家层面看，营商环境是发展的体制性、制度性安排，优化营商环境就是解放生产力，发展生产力，提高国际竞争力。近年来，中国的营商环境在全球经济体中的排名大幅提升至31位，改善幅度持续领先。从城市视角看，营商环境是城市制度竞争力的集中体现，优化营商环境既是城市承担的重要改革任务，也是城市提升自身核心竞争力的重要抓手。世界银行发布的《中国优化营商环境的成功经验：改革驱动力及未来机遇》专题报告，总结了中国营商环境改革的六大驱动力，以北京、上海为代表的地方政策试验是其中之一。国家发展改革委编著的《中国营商环境2020》全面介绍了全国15个标杆城市的改革经验，充分显示了城市改革对全国营商环境优化的重要贡献，同时也凸显出城市间营商环境的差异性。

在全国统一的社会主义市场经济制度框架下，不同城市的市场化、法治化、国际化营商环境水平为何存在显著差异？除了落实“放管服”的改革要求之外，城市间开展营商环境改革竞赛所面临的其他差异性因素是什么？营造国际一流水平的营商环境为何会成为城市的共同目标？本文从制度视角出发，分析城市优化营商环境的机理，并以成都市为例，分析特大城市建设国际化营商环境的现状、问题，并提出针对性的对策建议。

一、城市优化营商环境的内在逻辑探析

(一)提高制度竞争力是优化目的

营商环境是“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”①，本质上是一种经济制度环境。企业在其生命周期中，除自身经营性成本外，还会因遵循制度、规章、政策安排而产生外部成本，即制度性交易成本。迈克尔·波特认为，社会基础设施和政治制度是影响企业生产率的两个最重要因素。传统的“重审批、轻监管、弱服务”模式，让市场主体在市场准入、市场竞争甚至市场退出等环节均承担着高昂的制度性交易成本。营商环境更好的城市，企业家经济活动时间更长，配置到生产活动的时间占比更高。2019年国务院《政府工作报告》强调，要深化“放管服”改革，推动降低制度性交易成本。优化营商环境的过程，就是由高制度性交易成本向低制度性交易成本的治理机制变迁，实现制度性交易成本的有效降低。

制度型开放是相对于商品和要素的流动型开放而言的，是通过主动对接国际经贸惯例和领先规则，推进国内制度层面的系统性全面开放。良好的营商环境能将要素禀赋优势转化为参与分工和贸易的现实优势。当前全球服务贸易中政策壁垒和监管差异、治理水平方面的成本占比达到31%，比货物贸易高出18个百分点，这促使各个国家不断通过改革来促进国际贸易物流自动化。2014—2019年，OECD国家22.7%的服务行业的边境内措施对服务贸易的限制作用下降。与一般性生产要素相比，人才、信息、数据、技术等创新生产要素的流动和集聚对制度环境要求更高。一个经济体制度环境越优越，对创新要素的吸引和集聚能力就越强。十九届四中全会提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，是积极应对复杂多变的国际贸易规则、改善营商环境的关键所在，有利于推动全方位、高水平对外开放。

因此，从制度视角来看，优化营商环境，是一个制度性交易成本不断降低，制度型开放水平不断提升的交互过程（图1）。制度性交易成本的降低，将促进国内企业积极融入双循环格局，不断拓展国内国际市场；制度型开放水平的不断提升，将进一步增强对外国企业和外资的投资吸引力，同时对进一步降低制度性交易成本提出新的需求。地方先行先试是中国改革进程中重要的制度供给路径。相比较传统的资源竞争模式，优化营商环境是更为良性和有效的制度竞争工具。由于各个城市在观念意识、资源禀赋、发展阶段、治理能力等各方面均存在差异，使得各个城市所形成的微观营商环境水平差异较大。城市政府根据区域特点和改革重点进行原创性、差异性的制度创新竞赛，在推动全国的经济体制改革取得成效的同时，也能降低所在城市制度性交易成本、提升制度型开放水平，从而进一步提升城市的投资吸引力和竞争力，促进经济社会高质量发展。

图1 制度视角下的营商环境优化曲线

(二)助力融入双循环是重要举措

营商环境对市场主体的影响，一方面是通过特定市场体系内的正式与非正式制度对交易成本、企业绩效产生作用，另一方面是通过不同国家、区域市场之间的制度、政策差异和不协调引起的制度摩擦，对交易成本、企业绩效产生作用。一流营商环境能够促进企业充分利用国际国内两种资源、两个市场，使其物流、人流、资金流、信息流、技术流“畅通其流”。党中央强调的“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的双循环新发展格局，是一个基于对全球化新趋势的审慎判断，根据完善社会主义市场经济体制的战略需要而做出的中长期发展战略。城市在市场规模、产业基础、区位交通、开放通道等方面具有独特优势，是国内大循环的战略支点和国内国际双循环的重要节点。只有实现城市支点和节点顺畅，才能真正实现国内国际双循环（如图2所示）。

图2 双循环视角下城市营商环境优化的机理

因此，助力城市融入双循环新发展格局，是在新发展阶段中城市优化营商环境工作的重要举措。一方面，城市通过深化“放管服”改革破除障碍，有助于进一步畅通生产、分配、流通、消费各个环节，发挥城市重要循环支点、节点功能，将有力支撑全国统一的高标准市场体系建设和促进全国营商环境的整体优化，也能为企业发展壮大创造良好环境，提升城市在内循环中的比较优势；另一方面，城市通过推进制度型开放，将加快形成更高水平的开放型经济新体制，促进城市深度嵌入全球城市网络和生产流通消费网络，提升城市参与国际竞争合作的实力。

(三)达成国际一流水平是优化目标

国务院《优化营商环境条例》确立了优化营商环境“市场化、法治化、国际化”三大原则，这是因为市场经济具有平等性、竞争性、法治性和开放性等一般特征，决定了营商环境具有市场化（公平竞争）、法治化（法治保障）和国际化（开放市场）的内在要求，涵盖了营商环境的运行逻辑、行为逻辑、发展逻辑，对城市优化营商环境工作具有普遍的指导性和适用性。

1.市场化是营商环境的运行逻辑

市场经济是营商环境的存在基础，没有市场经济也就不可能存在营商环境。市场化既是市场主体产生的原因，也是其参与市场经济活动的基本原则，是营商环境的运行逻辑。要使市场在资源配置中起决定性作用，并保持良性运转，就必须推动有效市场和有为政府更好结合，处理好二者的关系，既减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，同时也能更好发挥政府作用。

2.法治化是营商环境的行为逻辑

市场经济的本质是法治经济，法治是市场经济良性运行的根本保障。法治化是市场主体开展市场经济活动需要遵守的行为准则，是营商环境的行为逻辑，要求建立和保障统一开放、竞争有序的市场体系，为市场主体创造公平竞争环境，使商品和生产要素自由流动、公平交易、平等使用，市场主体可以公平、有序地参与竞争，同时也要依法保护产权等企业各项合法权益。

3.国际化是营商环境的发展逻辑

市场经济的核心特征是开放型经济，没有开放的国内国际市场就没有市场经济的发展。国际化是市场主体发展壮大和国际经贸合作的内在要求，是营商环境的发展逻辑。只有开放的制度规则，才能支撑要素、商品与服务跨国界自由流动，实现更优资源配置和更高经济效率，助推国内国际双循环的新发展格局的形成。

因此，优化营商环境，市场化是基础、法治化是保障、国际化是目标方向，三者有机统一、相辅相成。同时也要看到，改革开放以来，随着国家深度参与积极引领全球化进程，国际化的营商环境在构建新型国际经济关系中发挥着越来越重要的作用，习近平总书记在国内外多个重要场合提出营造国际一流营商环境的要求。与国家发展步骤一致，中国城市逐渐走上世界舞台，成为国际竞争的重要主体，各个城市纷纷根据城市能级和发展战略制定国际化发展战略，如建设全球城市、世界城市、国际大都市、国际化城市等，开启了城市国际化的发展历程。从城市的视角看，优化营商环境能有效提升城市的国际吸引力、影响力、竞争力，也自然地成为各个城市国际化战略的一个重要组成部分，建设国际化营商环境，成为中国城市优化营商环境的一个典型路径。

(四)国际化营商环境的主要特征

1.规则衔接

规则衔接是开展跨国投资贸易的基础，国际通行规则主要包括国际贸易、国际投资、国际金融、基础设施。当前，全球双边或区域自由贸易协定正在持续重构国际经贸新规则。以CPTPP、USMCA、EPA、TTIP、TISA等为代表的高标准投资贸易协定，呈现出从以投资准入、关税等边境类措施向竞争政策、知识产权、服务贸易、劳工权益等边境后的国内制度体系延伸的趋势。在国际经贸规则重构中争取主动，需要从国内制度体系层面进行系统性改革和创新，大力提升制度型开放水平。对于城市来说，以自由贸易区为依托加强国际制度规则衔接，是建设国际化营商环境的重要抓手。

2.国民待遇

外商投资领域的国民待遇与投资自由化的概念紧密相关，是指主权国家给予外国投资者及其投资，在企业设立过程、投资财产、投资活动、司法行政救济措施等方面与本国国民相同的待遇。准入前国民待遇的目的是消除对市场竞争的扭曲和对外国投资者的限制。目前我国的负面清单制度实行全国一张清单的管理模式，主要包括《市场准入负面清单》《外商投资准入负面清单》《自贸试验区负面清单》。外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，市场准入负面清单适用于境内外投资者，属于国民待遇的一部分。目前我国负面清单范围持续缩减，外商投资里企业的准入前国民待遇正得到普遍落实。对于城市来说，落实负面清单是实施更高水平开放，建设国际化营商环境的重大要求和契机。

3.贸易便利

贸易便利化是指精简优化货物在国际贸易活动中所涉及的各种程序，以此降低或消除此过程中产生的制度性成本，提高经济体之间的贸易效率和互利水平。世界银行营商环境评价指标中，跨国贸易主要衡量货物进出口总过程中单证合规、边界合规和国内运输相关的时间和成本。当前传统贸易壁垒减少，全球关税已降到较低水平，新设立的海南自由贸易港，将在国内率先对部分进口商品实施零关税，通过免征进口关税、进口环节增值税和消费税，助推贸易便利全面实现。而低效冗余的贸易流程以及不完善的基础设施等带来的高贸易成本就成为了阻碍贸易发展的重要因素。对于城市来说，着力优化各类口岸营商环境，进一步促进跨境贸易便利化，是建设国际化营商环境的重要内容。

4.竞争中性

竞争中性是指在市场经济各个环节领域对各类所有制企业透明公平对待。2019年国务院《政府工作报告》提出，按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。OECD则将竞争中性政策归纳为国有企业组织合理化、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购8大要素。当前，用竞争中立原则规制国际经济竞争秩序已成为国际制度竞争的焦点。对于城市而言，确立竞争中性原则，完善公平竞争审查体制机制，保障外资和民营企业获得要素机会的可得性，是建设国际化营商环境的内在要求。

5.权益保护

权益保护可分为产权保护和投资保护。亚当·斯密曾说，产权是市场交易的基础条件。产权保护的范围，既包括国有资产产权，也包括民营经济产权、农村集体产权，既包括知识产权，也包括物权、债权、股权等各类产权形式，以及新技术、新业态背景下出现的各类新权益形式。外商投资保护是指东道国针对外商投资在东道国的政治风险所作出的保证和保护措施。我国的《外商投资法》及《实施条例》从产权及知识产权保护、强化对涉及外商投资规范性文件制定的约束、促使地方政府守约践诺、完善外商投资企业投诉维权机制等四个方面的建立了完整的投资保护制度，为加强吸引和利用外商投资，提供了强有力的法治保障。对于城市来说，保护好市场主体的各类权益，是建设国际化营商环境的重要保障。

二、成都建设国际化营商环境主要做法

2019年以来，成都把优化营商环境建设作为新时代推进成都“三步走”发展战略目标的筑基和引领工程，以及提升城市软实力和竞争力的关键举措，确立了打造国际化营商环境标杆城市的目标。通过积极对标世界银行标准，学习先进城市经验，全面实施综合改革，在制度创新、市场开放、平台建设、法治保障方面开展一系列创新探索，国际化营商环境建设取得积极进展。

(一)推进规则衔接探索制度创新

1.探索规则衔接

自贸区是与国际规则衔接的重要平台，成都自贸区对标国际先进指南，聚焦贸易便利、投资开放、金融服务、政府治理、法治保障、人才流动六个维度，梳理总结出15个对标方向、共计73项国际先进规则。探索建立与国际投资通行规则接轨、以负面清单为核心的投资管理制度，构筑对外投资服务促进体系，创新口岸服务机制并优化监管通关流程，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度框架。持续推进放宽外商投资建设工程设计企业外籍技术人员的比例要求、放宽人才中介机构限制、创新推出与国际接轨的税收服务举措等改革任务。自贸试验区内的持牌金融机构增至600余家，宝马出行获全国首张外资企业《网络预约出租车经营许可证》。

2.深化制度改革

企业开办方面，实现外商投资企业商务备案与工商登记“一窗办理”。工程建设项目审批制度改革方面，实施“承诺制”试点、建设项目分类、施工图第三方网上审查。纳税改革方面，建立成都税务应用支持中心和智能监控系统，建设成都税务智能导税系统，试行“清单化、标准化、规范化”服务机制，出口退税申报业务流程缩减到5分钟。跨境贸易方面，国际贸易“单一窗口”搭载信用保险等具有地方特色的服务功能，实现100%的报关覆盖率，“生产型出口企业出口退税服务前置”模式和“中欧班列集拼集运模式”成为全国自贸区改革复制推广经验，2020年一季度，中欧班列（成都）开行量同比增长92.7%，跨境电商业务增长21倍。

3.推进制度创新

国务院先后在全国复制推广多项由成都探索形成的营商环境相关制度创新，包括：以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革；省级行政区内专利等专业性技术较强的知识产权跨市区审理；基于“两表制定、审助分流”的知识产权案件快速审判机制；面向中小企业的一站式投融资信息服务；贷款、保险、财政风险补偿捆绑的专利权质押融资服务；国税地税联合办税等。三年多来，成都自贸区探索形成430余个改革实践案例，2019年创新成果入选数在全国第三批自贸试验区中列第二位。尤其是知识产权类型化案件快审机制、“铁银通”铁路运单金融化创新、“自贸通”综合金融服务、中欧班列集拼集运新模式、公证最多跑一次等五项创新成果向全国推广。

(二)深化市场开放扶持企业成长

1.开放城市机会

以新技术、新要素、新组织、新业态、新模式、新产业等为特征的新经济，需要更开放包容便利的市场环境来提供更多发展机会。2019年以来，为解决新经济发展信息不畅、平台不足、场景不优等问题，成都通过建立城市机会信息收集发布机制，发布多批次、多领域的《成都城市机会清单》，撮合城市需求和企业机会，以市场化方式促进企业和城市相互赋能，促进资源配置效益最大化和效率最优化。成都还聚合项目业主、民间资本、金融机构三方诉求，构建“项目清单+城市合伙人”对接机制，常态化向民间资本推介项目，为更多民间资本创造条件、提供机会。

2.优化产业环境

打造综合成本适宜的产业环境是营商环境优化的重要内容。成都大力建设产业功能区，聚焦主导产业制定产业链全景图、产业生态发展路径图、重点企业和配套企业名录表，推动要素市场化配置改革，加快由“供要素”向“供平台”转变，打造产业生态圈。三年来，产业功能区引进重大项目数量和投资总额6785亿元，均占全市总量的90%以上，工程技术、研究中心、顶尖团队、高层次人才加速集聚落地。

3.激励企业成长

成都推进以成长为导向的企业扶持激励制度改革，聚焦初创、快速发展、领军等企业不同发展阶段对要素匹配和政策服务的差异化需求，优化人才、技术、资本、土地、能源、信息等要素供给机制，在政府服务体系、科技成果转化、财政金融支持、人才发展培育、创新能力提升、产业融合发展等重点领域制定出台一揽子政策措施，初步形成了企业全生命周期扶持激励政策体系。2019年，全市培育新经济企业582家，全市新经济企业营业收入突破4000亿元；快速发展型企业不断壮大，6家企业达到独角兽标准，67家企业达到准独角兽标准，企业主营业务收入100亿元以上企业18户，认定总部企业163家。

(三)畅通道建平台提升开放合作

1.构建开放通道

成都持续推进以立体交通为重点的开放大通道建设，建立国际航线、国际班列、长江水运、陆海联运等多通道协同运行格局，努力构建“空中丝绸之路”和“国际陆海联运”双走廊，形成“48+14+30”国际航空客货运战略大通道。成都航空口岸144小时过境免签政策与周边省市的区域联动，为国际商务人士出入境和到区内外商务考察提供便利化服务。通过打造多条国际铁路通道和国际铁海联运通道，构建起以成都为枢纽、联系太平洋和大西洋的新亚欧大陆桥，成都至北部湾出海口通路成为西部陆海新通道三条主通道之一。

2.打造开放平台

成都拥有天府新区、成都高新区、成都经开区、成都国际铁路港等国家级平台，四川自贸试验区、国家自主创新示范区等创新平台，成都航空港、成都国际铁路港及高新综合保税区等开放口岸平台，同时是西部首个市场采购贸易方式试点城市。中德、中法、中意、中韩、中日以及新川等国别合作园区正在探索建设“两国双园”“多国多园”。中国—欧洲中心入驻政府机构、国际组织等44个，成为重要的对欧开放合作平台。全球跨境电商服务资源中心等机构也建成运营。

3.深化开放合作

成都通过建设国际门户枢纽城市，推进与东盟的交流合作，不断拓展欧洲、南亚市场，持续加大与“一带一路”沿线国家(地区)经贸合作力度。目前，获批在蓉设立领事机构的国家增至19个，国际友城和友好合作关系城市达103个。成都已与235个国家（地区）建立了经贸关系，落户的世界500强企业达301家，外商投资企业存活数量、利用外资规模位居中西部城市前列；入驻成都的国际一线品牌企业数量超过100个、品牌门店数量超过200家，排名位居全国第三。成都也积极搭建对外经贸合作平台，为企业“走出去”提供精准的政策支持，在全球备案的境外企业和机构已达730余家，协议投资总额达280多亿美元。

(四)强化法治保障完善法律服务

1.落实法律法规

成都全面落实“准入前国民待遇加负面清单管理制度”，以及《外商投资法》及其配套法规，清理取消外商投资负面清单以外仍存在的对外商投资专项审批规定，并推进公平竞争审查，保障企业公平参与竞争。深入实施《中国（四川）自由贸易试验区条例》，为自贸试验区开展原创性、差异性改革创新提供了法治保障。成都对市场主体实行包容、审慎的柔性监管，通过“一支队伍管执法”，出台行政处罚“三张清单”，推行“互联网+监管”综合执法智慧服务，市场监管的法治化水平不断提升。

2.健全法治机构

四川天府新区成都片区人民法院、人民检察院，四川自由贸易试验区人民法院及高新巡回法庭、人民检察院等先后设立。四川自贸区积极建设法治服务示范区，集聚了全国首个公证行业知识产权保护中心、首家域外法律查明机构蓝海中心，贸促会自贸试验区服务中心、自贸试验区仲裁中心等机构也加快建设。成都仲裁委设立成都国际商事仲裁院，已办理涉外商事案件41件，标的额7.97亿元，居中西部仲裁机构首位。

3.完善法律服务

成都充分发挥涉外仲裁、涉外调解和外国法查明法律服务“三中心”优势，以国际仲裁、国际商事调解、外国法查明为核心功能，开展“一带一路”法律服务咨询、专项涉外法律服务定制、涉外法律服务培训，构建一站式国际商事争议解决机制。帮助涉外企业申请办理与不可抗力相关的事实性证明，有效降低疫情给涉外企业带来的违约风险。成渝两地签署外商投资企业投诉处理合作协议，积极引导、指导外商投资企业通过跨区域协作机制化解矛盾纠纷。

通过两轮营商环境综合改革，成都成为全国优化营商环境的15个标杆城市之一。在科尔尼咨询发布的《全球城市营商环境指数暨百强城市排行榜》中，成都营商环境在全球城市中排名第70位，国内（大陆）城市第7位。连续两年荣获“2019中国国际化营商环境建设标杆城市奖”。成都优化营商环境的成效也体现在成都经济社会发展上。近两年新增市场主体数量保持在50万户以上的高位增长态势，市场活力进一步激发，创新创业氛围浓厚。2019年实现地区生产总值17012.65亿元，比上年增长7.8%；外贸进出口总额增长17.2%，成为西部地区外贸“第一城”。

三、成都建设国际化营商环境的问题及原因分析

当前成都距离建成国际化营商环境先进城市还存在较大的差距。一是其国际化营商环境与城市经济规模的国际排名还不相称，成都2019年GDP已达与全球经济体第45名的捷克相当的水平②，但其世界城市排名第59名③，全球城市营商环境排名全球城市第70位④，营商环境对经济高质量发展的引领作用没有充分发挥。二是营商环境综合排名还没有进入全国城市排名前三的“标杆”水平，还难以充分支撑“投资中国、看好成都”的营商共识。三是关键指标还有较多短板，开办企业、获得电力、知识产权创造保护和运用等3个指标排名靠后，体现在市场准入、要素获得、产权保护三个重点领域还缺乏竞争力。四是政策落实还有堵点，存在政策细化完善不够、市级审批监管权限下放不足、政策兑现落实不理想的问题，显示营商环境体制机制还不够优化。具体来看，存在以下几个方面的原因。

(一)专业化服务不足

高效、专业的现代商务服务业是营商环境的核心组成部分，也是目前全市营商环境的短板。当前，政务服务中心门口、机场抵达大厅出口各类“串串”现象长期存在。提供工商登记、账务服务、知识产权代理、人力资源外包、助贷服务等基础商务服务的机构大量存在，但从业门槛低、服务不规范、缺乏品牌机构，企业选择费时费力。律师、注册会计师、猎头服务、科技成果转化等专业服务由于价格不菲，创业企业获取服务成本较高。现有政策对鼓励支持专业服务业发展力度不足，除了与政府审批紧密相关的中介服务业外，缺乏明确服务标准、收费标准、评级体系，制约营商环境的进一步优化。

(二)行业性优化不够

不同的行业（产业）基于不同的知识背景、要素和环境产生，应针对性优化细分营商环境，促进产业政策和服务向普惠化和功能性转型。当前营商环境政策主要是从企业全生命周期涉及到的指标进行横向指标优化，对于具体行业、产业特殊需求针对性不足，如在外资语言类培训机构的办学许可方面，全市层面缺乏统一规定，一些机构在不同区（市）县办理办学许可证的境遇不同。医疗行业社会办医疗机构执业许可证的办理存在卫健部门和公安部门审批因为刻章问题互为前置、申请人反复跑腿的现象。在营商环境共建方面，各类商会熟悉行业、贴近企业的优点没有发挥，在行业规则的制定、监管与治理中存在缺位现象，成都高新区探索开展的业界共治等创新模式没有得到推广。

(三)区域化协同滞后

消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒，促进“行政区经济”向“经济区经济”转变，是营商环境优化的应有之义。区域营商环境的整体优化是高质量发展的内在要求，对企业来说就是最要紧、最好的一体化。当前，长三角、粤港澳大湾区等区域在营商环境一体化方面加快推进，促进经济更具活力、开放程度更高、创新能力更强。相比之下，成渝地区双城经济圈、成都都市圈区域内部营商环境一体化水平还比较低，尚未有效破除体制机制和政策对跨区域市场化的局限和约束，还无法完全避免“攀比优惠政策、挖企业、争投资、风险溢出”等无序竞争的情况。“放管服”改革合作刚刚起步，一些事项仍然存在多地来回跑、多平台办理、多头申报的问题。

(四)数字化支撑不优

数字化在促进营商环境优化方面具有降低交易成本、缓解信息不对称和更好匹配供需（提高生产效率）三大作用。当前智慧城市建设和网络理政已经取得巨大进展，但部门间、系统间的互联互通尚未充分实现，不同平台、系统间的数据壁垒问题依然存在，垂管部门的信用数据开放、智能化使用程度不足，制约“城市大脑”等大数据综合支持平台应用不广、协同不足，在重点民生关注领域、关键环节对信用信息的应用场景还不够。企业支持政策缺乏统一平台，无法针对企业需求精准分析。民营企业在新基建方面参与度还不足，中小企业数字化转型面临着经验技术不足、人才缺乏、知识产权保护能力低等问题。

四、成都深化国际化营商环境建设的路径

(一)强化“国际化”引领

在“两个大局”中把握城市发展战略机遇，从世界城市定位出发，按照打造全球经济系统的中枢或世界城市网络体系中的组织节点的要求，强化对营商环境的“国际化”内涵认知，着力夯实成都营商环境在规则衔接、国民待遇、贸易便利、竞争中性、权益保护等重要方面的比较优势，助力城市深度融入构建国内国际双循环发展新格局，最大程度集聚运筹全球高端要素资源、参加国际合作，支持和鼓励各类市场主体参与国际分工，完善产业链、供应链、价值链、创新链，打造具有国际竞争力和区域带动力的产业生态圈。

(二)集成推进三类改革

1.深化“要素市场化”改革

一是加快完善市场准入退出、市场监管、竞争机制等运行机制，针对部分行业市场准入门槛较高、企业优胜劣汰机制不完善、市场交易和监管制度不完善、社会信用体系不成熟等问题出台具体政策举措，促进生产要素合理流动和优化配置，进一步完善土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场体系和运行机制。二是加快探索完善技术和数据信息要素的价格形成机制。针对技术和数据要素交易主体权责模糊、产权规则尚未建立、市场交易低效率、市场价格难形成的问题，探索出台数据交易市场建设和数据交易行为方面的促进和管理办法，激发数据交易主体活力，促进数据资源流通。三是深化产业用地改革。在产业功能区探索有利于土地复合兼容利用的行业标准，促进产业用地高效复合利用。建立竞争性的激励机制，推进功能区内优质企业增产扩容计划，提高控制性详细规划调整效率。

2.加快“制度型开放”

一是积极对标国际经贸新规则。聚焦企业在开放型经济新体制背景下从事市场经济活动涉及的制度性因素和条件，将吸引外商直接投资从市场开放转向规则开放，探索国内投资和贸易政策与国际协议的规制和监管的融合路径，对外资形成要素—供给—市场需求—制度开放的叠加优势。二是健全涉外沟通和保障体系。保障外资企业在获取高质量要素方面的国民待遇，增加政策透明度，减少对政策不确定性的担忧；简化外资企业申请科研项目补助流程，允许同等享受政府创新创业相关优惠政策，让外商投资者有长期稳定的投资预期。三是推动外资与优势产业结合。挖掘成都在国际产业链条中的成本优势和产业错位竞争优势，通过全面准入与重点扶持相结合，鼓励市场和行业开放与本地区产业结构升级调整的目标深度融合。发挥人才成本低于东部沿海地区，人才质量高于周边区域的比较优势，吸引外资企业投资落户。

3.强化“法治化治理”

一是加快营商环境治理建章立制工作。统筹推进营商环境、社会应用、政务服务、知识产权、涉企政策制定及兑现、数据交易等综合性、可操作立法工作，提高成都落实《优化营商环境条例》要求标准，充分体现成都制度创新，充分对接市场主体需求，充分听取行业商会协会意见，切实推动政企联动解决市场主体反映强烈的成都营商环境痛点、难点、堵点问题。二是完善知识产权保护协作。实行最严格的知识产权保护力度，通过刑事指控与经济处罚措施相结合，增加对知识产权侵权行为的处罚力度。完善专业知识产权法院体系，提升执法效能和监管合力。以国别园区为载体，加强与相关国家开展知识产权保护国际协同治理，健全打击侵权假冒协作机制，促进国际知识产权创造与应用。三是优化鼓励新技术新业态发展的法治环境。以立法形式赋予新技术发展与应用的法治保障，完善劳动法及相关工伤保险制度，保障就业人员基本权益。深化有利于数字经济发展的监管创新，探索在数字经济、智能经济、绿色经济、创意经济、流量经济、共享经济中存在风险点的领域设立监管沙箱，允许企业在法律许可的范围内试错。

(三)实施四大优化行动

1.实施“专业化服务”行动

一是提升专业服务集聚水平。出台专门政策发展高端专业服务业⑤，进一步加大人力资源、法律、会计审计等专业服务领域的扶持力度，提供精准政策支持，加快集聚更高能级的国际机构。进一步完善总部经济发展政策措施，打造专业服务业试点区。二是重点招引高级生产者服务业机构。对标GaWC175名单⑥，对“银行、保险、法律、咨询管理、广告和会计”六类高级生产者服务业机构叩门招商，吸引相关国际行业组织、协会等机构落户成都设立办事机构。三是打造专业服务“成都品牌”。加快培育管理咨询、财务、法律、市场调查等专业服务业，打造一批具有影响力的本土专业服务品牌企业，实现专业服务业由对内服务迈向区域服务，逐步提升全球服务能力。

2.实施“行业化优化”行动

一是聚焦产业生态圈精细优化营商环境。针对14个产业生态圈在市场环境、生产要素、供应链构建和贸易成本方面的差异，着眼“建链、强链、补链”，增强营商环境政策与产业生态的耦合水平，出台针对性优化举措。二是围绕细分产业完善特色政策体系。围绕“两图一表”集成产业政策服务，及时精准公布城市机会清单、产业平台、招商计划等信息，在机会供给、优惠政策、突发事件扶持等方面，推行惠企政策“免申即享”，推广“业界共治”和“政策众筹”模式，营造良好产业政策环境。三是构建产业功能区一站式服务体系。以“办事不出功能区”为目标，在各产业功能区高品质科创空间中设立企业一站式服务中心，聚焦同类企业关注的融资、纳税、物流、用工、供地等共性需求，提供一站式（代办）服务，建立精准化的企业服务体系，完善服务链条。

3.实施“区域化协同”行动

一是推动建立成渝地区双城经济圈营商环境政策沟通协商机制。学习借鉴长三角地区成立高层级决策协调机制经验，围绕建立统一的准入、监管、服务标准，对影响一体化发展的法规规章进行清理，提高成渝双城营商环境政策出台的协调性、规则一致性和执行协同性。改变各自以产业做切分的政策制定模式，改变重视大企业和大项目而忽视企业集群和产业成链，重有形资产、实物量而忽视品牌和知识产权的观念和做法。二是开展“成德眉资”政务服务“同事同标”行动。围绕企业开办、获得建筑许可、市场监管、民生服务等领域，推进政务服务“都市圈通办”，重点聚焦企业跨区投资、迁移等难点问题，率先提升企业设立登记和投资项目备案等重点事项极简审批、区域通办的办事效率和服务体验。三是开展区域性营商环境测评。对标世界银行标准，聚焦成渝区域市场一体化发展要求，联合开展营商环境特色指标体系研究和开展动态测评，实现对重庆都市圈、成都都市圈的全覆盖，以营商环境一体化促进区域发展一体化。

4.实施“数字化提升”行动

一是积极争取数字营商环境便利化试点。把握《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》中有关推动数字营商环境便利化的机遇，探索构建与数字经济创新发展相适应、与数字经济国际地位相匹配的数字营商环境。积极争取开展数据跨境传输安全管理试点。二是以“上云用数赋智”为抓手提升城市数字产业扶持力度。发挥龙头企业对数字化生态的招引能力，对中小微企业提供数字化转型所需的平台、工具和能力支持，鼓励各类平台、开源社区、第三方机构参与完善城市机会清单+应用场景建设，重点突破“信用+”“新基建+”为代表的新场景应用。三是支持民营企业参与新基建新消费新服务。用政府开放数据来激发市场主体活力，支持民营企业深度参与新基建、促进数据要素流通、拉动数字消费，鼓励民营企业以项目混改、技术入股、知识产权入股等多种形式参与数字孪生城市建设，提振数字产业能级和数字生态环境，三是强化数字监管手段。增强数据要素流动和应用过程监管，探索区块链技术在数据汇聚、治理、应用、开放过程的应用，为数据要素价值发挥提供可信环境。强化企业信用评价机制建设，推动重点关注对象在不同地区连续监管，加大跨区域守信联合激励和失信联合惩戒力度。

注释

① 该表述来源于国务院《优化营商环境条例》总则第二条，可参见http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm。

② 成都2019年GDP17012.65亿元（约245922百万美元），与全球经济体第45名捷克（246,953百万美元）相当。

③ 2020年GaWC《世界城市名册》正式发布，成都排名较2018年再次提升12位，位列全球59名。

④ 成都在科尔尼发布的《全球城市营商环境指数暨百强城市排行榜》中，排名全球城市第70位，国内（大陆）城市第7位。

⑤ 主要包括贸易代理服务、法律服务、会计审计及税务服务、咨询服务、广告服务、人力资源服务、会议展览及相关服务、工程技术与设计服务、工业及专业设计服务、知识产权服务等。

⑥ GaWC的排名依据是高端生产性服务业在全球城市的分布情况。其研究方法是基于世界知名的175家高端生产性服务企业（包括75家银行/金融/保险企业、25家会计师事务所、25家律师事务所、25家广告企业和25家管理咨询企业）的全球商务网络（总部和各级分支机构的分布网络）。