PPP项目风险分析

胡婧婧

【摘要】在公共设施建设方面，我国主要是依赖政府投资，但随着社会主义市场经济的发展、城市化进程的不断加快，我国的工程建设投资规模以及建设总量呈上升趋势。自2014年以来，随着国家对地方政府去杠杆、减存量、降债务力度的加大，PPP项目的实施得到政府的大力推崇，大型建筑企业通过PPP模式与地方政府磋商合作，实现互惠互利，涌现出PPP项目热潮。虽然PPP模式有许多的优点，但是在实际运用的过程中，也出现了许多问题，面临多样化风险的挑战。

【关键词】PPP模式；风险分析；风险管控；建筑企业

【中图分类号】F275

2014年3月在十二届全国人大二次会议审议通过的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》给出了PPP模式的含义。PPP（Public-Private-Partnerships）模式，即公共私营合伙制，是一系列融资方式的总称，包括：BOT、TOT等多种形式。在《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》中提出推动PPP融资支持基金和PPP相关立法工作达到强化财政资金政策的导向作用。2016年3月4日，财政部与国内10家大型金融机构、投资机构，共同发起设立政企合作投资基金。该基金的成立主要目的是为了PPP融资的便利性。而在2016年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上做政府工作报告，首次明确提出“推动地方融资平台转型改制进行市场化融资”，完善政府和社会资本合作模式，可见PPP模式的发展具有远大的前景。

由于实施PPP项目投资多、周期长、风险大，相对融资难度小、平台大、资金雄厚的大型建筑类企业逐渐成为PPP项目实施主体。

一、PPP模式项目风险识别

PPP项目风险形成的因素分为系统风险和非系统风险。前者指超出项目本身范围的风险，包括政治风险、政策风险、法律风险、信用风险、社会风险、金融风险、市场风险、环保风险、宏观环境风险、自然风险等，如表1所示；后者指项目自身控制的风险，包括施工风险、完工风险、技术风险、成本风险、设计风险、组织管理风险、管理者素质风险、经营风险等，如表2所示。

二、以某建筑企业参与的某高速公路项目为例分析PPP项目风险

某建筑公司申请参与云南某高速公路PPP项目投标，路线全长95公里，预计投资170亿元，政府方作为项目实施机构，和社会资本方签署PPP项目合同，运营期内，通过可行性缺口补助与使用者付费弥补建设投资及获得一定的合理回报。合作期满后，项目公司向政府方或其指定机构移交项目设施的运营维护权及相关技术资料。

（一）事前风险控制

1.制定PPP项目管理办法，规范PPP项目投资管理

对PPP业务实行总量控制，按国资委要求明确公司PPP业务规模上限，累计对PPP项目的净投资不得超过上一年度股份公司合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。

公司拟参与的PPP项目，应符合国家及地方政府有关规定，确保纳入财政部PPP综合信息平台项目管理库。

公司拟参与的PPP项目，应符合以下所有条件，才能进入公司审核程序：（1）不得因开展PPP业务突破年度资产负债率、带息负债、“两金”、法人数量等控制指标，谨慎开展表内业务。（2）不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。（3）公司不得为项目其他方股权出资提供担保或承诺收益等，严禁对项目融资提供股东担保。（4）不得垫资施工，月进度工程款支付比例不低于80%。（5）项目工程利润率原则上不低于15%。（6）公司获得的工程利润、综合收益（工程利润与扣除资金成本后的投资收益之和）原则上同时覆盖在项目中的全部出资。

2.履行公司审批程序，确保项目符合公司管理办法

公司对拟实施的PPP项目进行可行性研究和内部决策，并向公司提交相关材料，财务部、法律部、投資部等职能部门对该PPP项目投资事项进行审核后，编写议案，报决策机构审议。只有经过公司审批后，才能参与实施PPP项目。

（二）事中风险控制

1.融资风险

该项目融资需求约133亿元，贷款期限34年，资金需求大，贷款期限长，融资存在较大难度，可能需要与多家银行商谈，以银团形式完成项目融资，存在较大的融资风险。公司应以政府方为背书，申请地方项目贷款，如果贷款不到位，不应以公司名义为项目提供任何融资担保及流动性支持。

2.运营风险

本项目运营成本包括日常管养费（含人工、管理、养护、绿化、保洁、水电及中修等费用）和大修等成本费用。本项目总运营成本约为38亿元，金额大，且运营期长，随着社会经济波动，未来相关成本费用难以准确预估，具有较大不确定性，存在运营成本相关绩效考核不达标的风险。

公司应与政府方协商，制定更为灵活完善的成本调查机制，确保覆盖项目公司运营期内合理运营成本，同时公司加强项目调研，深入研究项目运营内容，合理编制运营方案，谨慎投标。同时加强项目运营管理，严控项目运营成本，加强设施维护，确保项目运营成本保持在合理水平。

3.施工利润风险

本项目施工难度较大，预计施工利润率15%。存在实际施工无法实现可研预期施工利润率的风险。

公司应综合考虑当地定额情况，加强施工组织设计管理，提高成本管控能力，加强施工过程管控，并精心编制施工方案、严控项目质量、严把项目安全，做好现场绿色环保施工工作，充分评估项目施工风险，确保实现施工收益。

4.政府付费风险

本项目回报模式为可行性缺口补助，项目可行性缺口列入政府财政年度预算及中长期规划。随着项目实施，可能导致政府负债增加，存在政府可能无法按照约定比例及时付费的风险。

公司应在签订PPP项目合同时，将及时足额支付作为重要的合作基础，并明确双方违约责任及相关应对措施。若政府方出现支付不及时等违约情况时，应按约定支付高额的违约金。

三、建筑企业PPP项目风险管控建议

（一）选择合适的项目实施PPP项目

PPP项目一般投资金额大，运营期限长，建筑企业在参与PPP项目投标时不能盲目地接受政府的承诺而忽视实际市场需求，应严格评估项目风险及政府信用情况。

第一，确保项目纳入财政部PPP项目库，政府支付纳入政府跨年度财政预算和中期财政规划，将其作为项目投资和实施的前提条件。若项目退库，政府应承担社会资本方的损失。

第二，明确项目相关责任人，及时更新政府对于PPP项目合规性的要求，协助其办理项目各项手续，掌握审批进程。配备PPP模式的专业研究人员，对项目合作模式、运营能力、经营风险等方面进行全面的分析，提前预警风险。

第三，将政府及时、足额支付作为重要的合作基础，并作为政府方的主要义务之一，若政府方出现支付不及时等违约情况时，应按约定支付高额的违约成本。

（二）加強事前管控，制定硬性标准

对PPP项目投标条件进行明确规定，防范公司代垫大额资金，同时造成公司资产负债率、“两金”等指标超出管控目标，给公司造成额外风险。

（三）落实项目资本金到位情况

对联合体成员的出资能力进行详细尽调，落实其出资能力，并在联合体协议或投资合作协议中对出资责任义务进行明确，要求各方按照制订的投资计划及时筹备、安排注入资金，并约定明确的违约责任。社会资本方联合体成员的资本金到位措施如下：

一是优先安排投资预算。按照项目 PPP《招标文件》，联合体各成员单位均应将本项目列为企业重点投资项目，提前将本项目资本金出资列入年度投资预算中，优先保障本项目资本金预算，且各成员实力雄厚，货币资金充足，能够应对项目公司资金需求，满足资本金出资。

二是简化内部审批程序。联合体各成员单位优化内部审批程序，重点投资项目专人办理出资手续审批，督促审批流程，提高审批效率，保障资本金及时到位。

三是提前安排资本金到位。充分合理利用各方融资优势，开展项目公司组建及项目建设等前期工作，保证项目实施进度。

（四）完善合同体系与内容

PPP项目合同体系通常涉及项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等多个合同。签订合同时要保障各方履约承诺，并设立违约条件，确保所有承诺事项落实合同权利义务，避免产生违约风险。

（五）加强施工管理，防范施工风险

第一，优化项目设计，从多种方案中选择最佳方案，以提高价值为目标，以功能分析为核心，以系统观念为指针，以总体效益为出发点，在安全和经济中找到一个最佳平衡点，达到优化设计效果，优化使用材料，优化施工方法工艺，进而降低成本。

第二，规范管理，施工现场管理是工程项目管理的关键部分，要不断加强施工现场管理，保证工程质量、降低成本、缩短工期，提高市场竞争力。

第三，做好与施工场地交通运输、供水、供电等主要外部协作配套部门的沟通和协调，降低外部协作条件变化的风险，确保项目顺利实施。

第四，切实增强责任意识，严格按照上级工作任务的具体要求，强化工作措施，以时间节点倒排工作进度，加快推进重点项目建设，确保按时按质完成各项任务；要坚持规划先行，聘请专业规划设计团队进行科学合理设计，确保工程安全有序施工；要及时沟通汇报项目进展情况，协调解决项目推进过程中遇到的困难和问题，扎实有序开展下阶段工作任务。

第五，二次经营，即项目中标进场后，以项目管理为平台，在建立并创造良好的外部环境和氛围基础上，通过对合同条款的研究，把握和利用工程量清单调整、材料价差的调整、施工过程中变更、索赔等机遇和平台，提高项目盈利能力。

（六）合理测算项目收入，保证项目收益

项目运营期内的使用者付费收入，政府方和项目公司每5年对实际通行费收入进行评估，评估期内，各年实际通行费收入与预测通行费收入（按照同政府约定的工可车流量80%的打折系数测算得出的通行费收入）的差额部分作为中期评估缺口。合作期届满时，如仍存在实际通行费收入达不到预测通行费收入的缺口部分，政府方将通过延长收费期限等方式予以弥补。项目使用者付费包括车辆通行费收入、广告收入、服务设施收入。在运营期可能存在车辆通行费难以达到工可车流量的80%的情况，从而导致延长收费期的风险。

第一，聘请专业咨询机构对项目进行OD调查，了解项目实际车流量情况，并根据实际情况进一步优化项目还款方案，减少项目运营期资金缺口。

第二，以区域内大数据为基础，对项目区域路网结构、流量、出行分布、路网分配、交通增速、发展趋势等进行详细分析，预测本项目进入运营期通行费收入。

主要参考文献：

[ 1]罗珍妮.某国有大型建筑企业参与PPP项目的风险管控案例分析[ D].北京：清华大学，2017.

[ 2]张莹.建筑企业集团参与PPP项目风险管控的思考[ J].中国室内装饰装修天地，2018（4）：103.

[ 3]鲁霞.建筑央企PPP项目财务风险管控探究[J].国际商务财会，2019（05）：62-64.

[ 4]冯媛媛.建筑企业PPP项目风险管理的思考分析[ J].江西建材，2016（17）：299-300.