农村宅基地“三权分置”路径探析

蔡雨歆 程 琪

作者单位：浙江农林大学文法学院

一、 农村宅基地存在的现实困境

2018 年中央一号文件中提出的宅基地“三权分置”，由于这是一项全新的政策，故对此项制度的落实有待完善。要想顺利实施宅基地“三权分置”，要重点研究和关注以下几方面：

（一） 制度设计有待完善

目前，我国实行的《农村宅基地管理办法》，允许农村宅基地使用权进行转让，而对于宅基地的转让追加了诸多的限制，不允许向本集体组织以外的成员进行转让，使宅基地“三权分置”改革的步伐变得举步维艰。由于宅基地“三权分置”仍然属于新兴产物，正处于改革的关键阶段，此项工作主导部门的相关职责还尚未明晰，因此从国家层面应当加强职责分工、明确实施机制、完善顶层设计。同时，对于同一块宅基地如何清晰界定其所有权、资格权、使用权，以及如何明确三个主体的权利范围仍需进一步考量。

（二） 一户多宅的处理问题

“一户一宅”是我国宅基地制度的基本原则之一，但随着农村社会的不断发展，出现了“一户多宅”的问题，部分农民占有使用的宅基地远远超过其基本需求，存在宅基地闲置的情形，并且该现象愈演愈烈，严重影响我国经济社会的发展，甚至威胁农村社会的稳定。因此如何处理“一户多宅”的问题成为了核心难题，而现有的实践经验并没有从根本上解决该问题。因此，如何认定合法的宅基地，对于非法的宅基地如何处置，保障合法权益者不受侵害将关系到该问题的彻底解决。

（一） 宅基地使用权的流转问题

依据我国现行法律，农民对于宅基地享有使用权和部分收益权，处分权受到严格的限制，因此宅基地使用权无法进入交易市场进行流转。快速城镇化使得农村出现大量的闲置宅基地，造成资源的浪费，农民为了促进财产性利益的增加，私下流转宅基地的情况屡见不鲜。因此，如何保障宅基地合理合法地流转，相应配套的法律法规需要及时跟进，保障使用权流转中原有农户的利益。

（二） 农户自愿有偿退出宅基地所占比例小

随着城镇化进程的进一步发展，大量的农村劳动力涌向城镇，但是其并未放弃原来农村的宅基地，农民选择进城却不落户。虽然政府大力推进宅基地自愿有偿退出，但是实践中所占的比例却比较小。一是因为中国传统落叶归根的思想，农民始终认为农村才是真正的家，他们最后会选择重新回到农村，不愿意放弃原来的宅基地。二是退出宅基地所得到的补偿，不足以使他们用来购买城镇的房屋，退出宅基地所获得的收益对农民来说缺乏吸引力。三是筹集资金难，无论农民自愿退出宅基地，还是政府主导的强制退出，补偿款是一笔不小的开支，这笔费用的筹集存在一定的困难。

（五） 有待形成成熟经验

目前各地都在积极开展宅基地“三权分置”的改革，选取多地进行试点改革，形式多样，各有特色，但是尚未形成成熟的经验便于进行大范围的推广，仍是处于探索的过程。例如，绍兴市的改革重心放在放活宅基地的使用权，义乌市则更关注如何确认宅基地的资格权，象山县更是重点探索宅基地资格权登记，改革工作如火如荼地展开，但依然存在权属不清，使用不规范，缺乏规范有序的措施等问题。

二、 宅基地“三权分置”实现路径构想

（一） 完善制度设计

1. 落实宅基地集体所有权

首先，完善宅基地制度要坚持其集体所有的性质，明确宅基地为集体所有，进而确定“集体”的主体范围并赋予其相应的处分权。以改革试点余江村为例，在余江村的试点改革过程中，余江村结合本村实际情况设立了村民理事会作为协调解决余江村宅基地纠纷的机制，这一举措发挥了农村宅基地所有权行使的主体作用，村集体的所有权有明确的行使主体，通过这一方法提高村民参与感，有利于发挥集体的作用，从而促进农村宅基地的盘活与利用。借鉴余江村的先例，可以通过立法组织并确认类似的村民理事会，明晰宅基地的主体，并以此更好的调动和协调宅基地适用，充分调动农村土地资源的经济活力。

其次，在明确其所有权后，赋予村集体宅基地处分权则能更进一步的完善的村集体宅基地所有权。村集体享有处分权意味着村集体不仅有将宅基地分配给有相应资格权的村民的权利，也享有着收回宅基地的权利。我国《土地管理法》第六十六条规定，不按照批准的用途使用土地的或者因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。因此，明确赋予村集体对宅基地的回收和分配的权利，进一步落实宅基地集体所有的处分权，使得宅基地在闲置的时候村集体能够更好的对宅基地进行回收利用和在分配，更利于宅基地的激活利用和促进乡村经济发展。

2. 保障农户宅基地资格权

宅基地使用权的细分，将其分为流动性更强的使用权和固定集体成员的资格权，以此解决宅基地的社会保障性质和财产资产性质的矛盾。通过确认集体成员的资格作为取得和退出宅基地的标准，进而在不影响宅基地社会福利性质的情况下发挥宅基地财产权的作用。

通过确认集体成员的资格权，使得成员能够通过身份获取相应的宅基地。同时，因为宅基地的社会福利性质和保障作用，不盲目鼓励村民退出宅基地，在治理宅基地一户多宅等乱象的同时，确保集体成员的基本居住权，不鼓励低收入者退出宅基地。另外，通过宅基地资格权的确认，可以设计一套重获机制，为使得原先在集体当中后转去城市的有意向回村的人通过一定的机制能够重新获得土地，盘活宅基地适用。重获机制不仅更全面的落实宅基地的社会保障福利性质，也为盘活宅基地使用，减少宅基地闲置创造了一条途径。

3. 适度放活宅基地使用权

适度放活宅基地使用权，打破宅基地使用权的限制，允许土地以合法的方式进行流转是使土地从纯粹社会福利性质转为福利性质与财产资产性质并存的关键步骤。适度放活宅基地使用权的限制，合理设定使用权的流转期限、途径、用途等，允许对宅基地享有资格权的人在宅基地空置时将其出租、转让、抵押等，是宅基地能够更好的物尽其用，扩大对宅基地有使用权的人员范围，从而促进乡村经济发展。

宅基地使用权的改革主要包括两个方面，使用权内容的放宽和使用主体的多元化。使用权内容的放宽即进一步放宽宅基地的使用范围，如在满足村民的居住权的情况下，对宅基地进行复垦以充分利用土地“增减挂钩”政策，或者通过使用权的流转将原先的居住用房暂用为经营用房等，积极调动宅基地使用的可能性。使用主体的放宽，即在原有的仅允许户主用于居住，在土地合法流转的情况下允许其他主体对宅基地进行利用，增加宅基地的土地收益和财产价值。

（二） “一户多宅”处理的探索

宅基地所有权归集体所有，农村集体经济组织对宅基地享有占有、使用、收益、处分的权能。依据相关法律法规，规定“一户一宅”原则，由于对户的概念界定不明确、申请宅基地时面积计算不合理、宅基地退出激励机制不健全、相关主体继受取得多处宅基地使用权等历史原因出现了“一户多宅”的现象，鉴于“一户多宅”存在诸多危害，必须予以规制，对于违法占有的宅基地进行强制清理或者收回，对于合法占有的超过部分制定合理的补偿标准，引导其自愿有偿退出。

1. 界定“户”的概念

宅基地使用权的保障性意味着农民有所居，满足农民基本生活需求，这就决定了宅基地申请主体的要件和标准。只有在符合条件的情况下，以申请的方式才可无偿获得宅基地使用权，而条件则是农村未成年子女达到法定结婚年龄后，为组建自己的家庭，有着分户建房的基本生活需求。“户”这个概念在不同地方有着不同的含义，例如户口簿登记户、农村自然户、农村承包经营户，存在一词多义的情形。因此，笔者认为宅基地申请主体的“户”应当与户口簿登记户属于相同的含义，即因婚姻关系的建立继而形成的全新的自然人组合，该全新的自然人组合因生活需要申请宅基地新建住房。对于该含义存在两层内容的解读：其一，存在婚姻关系。正因为婚姻关系的建立，因而产生新建住房的现实需求；其二，申请宅基地新建住房。因无法依靠自身经济实力新建住房，政府考虑到为农户提供基本生活保障，由该新家庭成员进行申请以后，为其提供宅基地新建住房。而有些家庭的建立其经济实力足以支持其生活需要则无需申请宅基地，例如利用原有闲置的宅基地，自愿购买其他宅基地或者进城落户等。

2. “一户多宅”处理模式

以户为单位落实宅基地资格权，将非法占用宅基地的情形予以分类，可归为四类：合法“一户一宅”、合法“一户多宅”、非法“一户一宅”、非法“一户多宅”，根据不同种类分别施策。

1）合法“一户一宅”：“一户一宅”且面积不超过x 平方米（具体问题具体分析）；

2）合法“一户多宅”：因历史原因形成的超过标准占用宅基地和“一户多宅”的，以及非集体经济组织成员通过继承或者其他方式占有和使用该宅基地；

3）非法“一户一宅”：“一户一宅”，其面积超过x 平方米；

4）非法“一户多宅”：“一户一宅”，以外多出的其他宅基地。

针对合法占有，出现“一户多宅”的情形，通过制定合理的补偿措施，引导其自愿有偿退出，退出时还应当按照宅基地有偿使用标准对于多占的部分缴纳有偿使用费，如果积极主动退出的，可以在一定情形下减少或者免除该笔使用费。

针对非法占有，首先考虑在法律上不合法的占有，未确权登记，这部分非法占有的宅基地需要强制清理。其次超过标准的“一户一宅”，其面积超过x 平方米，对于超过部分面积按照有偿使用标准实行阶梯式计费，缴纳有偿使用费；“一户多宅”，其中一宅超过法定面积的，超出部分与多宅部分合计实行阶梯式计费，一宅未超过法定面积的，多宅部分扣除不足面积部分，剩余部分实行阶梯式计费。非本集体经济组织成员通过继承的方式占有宅基地的，同样需要缴纳有偿使用费。等到有一天时机成熟时，将对超出的部分一并收回。

（三） 完善宅基地有偿退出机制

1. 坚持农民主体地位，提高农民的参与度

《深化农村改革综合性实施方案》中明确指出，宅基地制度改革中宅基地的退出实行自愿原则。因此，在宅基地退出制度建立的过程中，农民应当充分发挥主观能动性，积极参与到该项活动中，通过村集体的组织来给予农民充分表达的权利，让农民能够表达诉求，深入沟通交流，及时解决改革中出现的问题，只有这样才能保障农民的主体地位以及宅基地的用益物权。前期沟通到位后，在后续的退出过程中，能够避免一些矛盾的出现。

2. 深入推进宅基地确权颁证工作

在宅基地“三权分置”改革工作不断推进的当下，宅基地的财产功能得以显现。宅基地确权颁证，农民能够获得土地和房屋所有权的产权证，为宅基地的流转提供了凭证，更有利于宅基地有偿退出工作的展开。通过确权登记后，可以对宅基地进行全面排查，可以较好地规避农村宅基地多占、面积超标等情况，为后续宅基地的退出工作奠定基础。

3. 确定合理的补偿标准和程序

制定合理的补偿标准是宅基地退出的关键步骤，因此需要通过法律和政策明确规定宅基地退出的标准，对于不同的宅基地实行的补偿标准也不一样，可以根据当地的实际情况，对补偿的方式和标准进行相应的规范。针对不同类型的宅基地分别进行评估，按照宅基地本身的多样性，构建多样化的地价评估方法，最终以评估结果和补偿标准作为补偿依据。

4. 提供相应的社会保障机制

农民退出宅基地后，大部分会选择进入城镇生活，首当其冲应该解决的是户籍问题，享有和城镇居民相同的权利，避免因户籍的差异产生重新返乡的问题，因此需要推动户籍改革的法治化进程。还需要解决基本的社会保障问题，应当免费为农民提供技术培训的机会，提供相应的公益性岗位增加农民的收入，处理好城乡医疗保障制度的衔接，为农民的基本生活提供有效的保障。