提高乡镇领导干部决策能力的几点思考

冯耀明

〔摘要〕 乡镇领导干部是实施乡村振兴战略的主力军，其决策能力的强弱不仅是工作能力的反映，而且直接影响到群众对党和政府的认同感与支持度。在当前乡镇领导干部队伍中，还不同程度地存在着调查研究欠深入、创造性思维缺乏、法治思维能力不强、对群众民主参与决策的重视程度不够等问题，影响了决策的科学化和民主化。为此，乡镇领导干部应加强调查研究，夯实决策之基;加强学习和教育，锤炼决策的基本功;树立法治思维，增强依法决策的自觉性;重视群众民主参与，提高决策的科学化水平。

〔关键词〕 乡镇领导干部;决策能力;调查研究;法治思维;民主参与

〔中图分类号〕D262.3〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）06-0041-04

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，大力实施乡村振兴战略。2021年中央一号文件指出，要全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，必须建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系，加快建设政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍。乡镇领导干部（本文中指在乡镇担任副科级以上职务的干部）作为连接国家政府与乡村社会的重要力量，在乡村振兴战略实施中肩负着乡村治理的政策执行者、实践领导者及组织动员者的重要使命，是实施乡村振兴战略的中坚力量。这就对乡镇领导干部的各方面素质尤其是决策能力提出了较高的要求。在当前乡镇领导干部队伍中，有相当一部分人科学决策、精准施策能力不强，不仅影响到农村各项工作的健康推进，而且影响到乡村振兴战略实施的质量和进程。因此，认真探讨乡镇领导干部决策能力建设中所面临的各种问题，提出有针对性和可操作性的解决对策，在当下具有非常重要的现实意义。

一、加强调查研究，夯实决策之基

乡镇领导干部是实施乡村振兴战略的主力军，其决策能力如何直接影响到群众对党和政府的认同感与支持度，进而影响到党的执政根基是否稳固。毛泽东同志曾指出：“没有调查，就没有发言权。”〔1〕习近平总书记多次强调指出，调查研究是做好领导工作的一项基本功，研究问题、制定政策、推进工作，“刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究”〔2〕。广大基层乡镇领导干部要提高自身的决策能力，首先应当搞好调查研究工作，将调研结果作为乡镇各项决策的重要依据。

在乡镇工作实践中，目前仍有一部分乡镇领导干部开展调查研究的主动性较差，且调研欠深入。少数乡镇领导干部在进行调研时，不是围绕基层群众关心的急难愁盼问题了解情况、分析原因、制定对策，而是浮光掠影、走马观花，或者只是单纯地开会听汇报;还有一些乡镇领导干部缺乏调查研究的主动性，遇到调研任务往往是交由下属去进行，自己很少深入村庄了解民意。究其原因，表面上看是对于调查研究工作重视程度不够，实则是全心全意为人民服务的宗旨意识不强，怕苦怕累思想严重。由此导致的后果就是，在制定事关乡镇发展的重大决策时，有的乡镇主要领导作出的决策脱离本乡镇实际;还有一些乡镇领导干部在制定决策时虽然进行了集体讨论，但由于缺乏实地调研与深入分析研究，单凭上级领导指令和自己的主观臆断，作出的决策缺乏科学性和可操作性，严重损害了人民群众的利益。

高度重视调研工作，坚持实事求是，是我们党的优良传统，同时也是做好决策的前提。毛泽东同志在寻乌调查时，曾一边帮老乡在秧苗田中拔草，一边向老乡了解情况，最终在田野中掌握了第一手资料〔3〕。习近平总书记一直以来不仅高度重视调研、躬行调研，而且讲究科学调研、高效调研。他在福建等地工作时，总是利用一切机会开展调研工作，并强调指出“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”〔4〕。这就要求乡镇领导干部要摒弃形式主义，到田间地头和基层一线进行调研，发现真问题、听到真心话，察实情、出实招、办实事，在思想深处把民情、民意、民生放心间，把百姓的冷暖挂心上，从而为作出科学决策提供依据。一方面，调查研究应当有计划、有步骤、有目的地进行，乡镇领导干部要主动到问题集中、情况特殊、矛盾突出的地方去，要身往基层扑，听真话、察实情、晓民意，倾听群众呼声，关注百姓疾苦。群众的意见往往能够弥补乡镇领导干部个人知识能力的不足，使其作出更为科学、合理的决策。另一方面，要注重调研方式，采取座谈了解、走访群众、一线查看等务实管用的措施，切莫蜻蜓点水、走马观花，既要身入基层，更要心入基层。同时，对于实地调查掌握的资料，要及时收集、梳理和消化，本着刨根问底、穷根溯源的态度，认真探究问题存在的深层次原因，并在此基础上拿出具有科学性、针对性、操作性的解决办法和措施，形成发现问题、剖析原因、研究对策、解决问题的良性循环。这样的调研才会使制定的决策更加科学合理，出台的政策更加贴近群众，彰显其应有的生命力。

二、加强学习和教育，锤炼决策的基本功

思想认知、知识水平与结构、工作能力、工作方法等对乡镇领导干部的决策能力有着至关重要的影响作用。乡镇领导干部要提高决策能力，必须提高思想认识，加强全面学习，提升内在素质，拓展知识面，增强解决问题的能力。当前，在部分乡镇领导干部身上或多或少地存在着一些主观认识和学习方面的不足， 主要表现在以下几个方面：一是部分乡镇领导干部独立思维能力缺乏。有的在开展工作时奉行拿來主义，不加辨别地复制其他地方的做法;有的在进行决策时犹豫不决、瞻前顾后，既怕与上级指示出现偏差被问责，又担心群众不支持执行起来困难，贻误了推进工作的最佳时机;有的面对前任干部决策中不合理的部分不敢作出及时调整，造成不必要的浪费和损失。二是部分乡镇领导干部创造性思维缺乏。有的疏于学习、观念落后，对于先进的思想、理论和新时代制定正确决策所需要的知识、方法掌握不多，没有意识到自身所肩负的职责，决策时目光短浅，工作标准不高;有的因循守旧、思想固化，面对新形势下乡镇工作中出现的新问题束手无策，不敢接触新事物、涉足新领域，缺乏打破常规的创造性思维，难于通过制定正确决策引领群众实现更大发展。

习近平总书记曾经指出，领导干部“增强本领就要加强学习，既把学到的知识运用于实践，又在实践中增长解决问题的新本领”〔5〕。要提高决策能力，乡镇领导干部必须锤炼基本功，通过自身学习和集中教育培训，学习决策所需要的科学方法和相关知识，为作出科学决策奠定坚实基础。首先，在学习内容上，上级部门要引导乡镇领导干部用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，牢固樹立全心全意为人民服务的宗旨，在制定决策时首先要考虑到的就是坚持以人民为中心，勇于担当，一切以满足人民群众对美好生活的需要为出发点;学习决策学、哲学、领导学、管理学等相关知识，掌握制定决策所需要的基本知识和辩证方法，弥补自身知识上的结构短板，努力提高自己的决策水平;在了解掌握党的路线方针政策的基础上，学习现代农业经济知识、农业科技知识、市场经济知识、法律知识、应急管理知识等方面的内容，丰富乡镇领导干部的知识体系，推动其高效开展农村事务管理，从容处理各类突发事件，更好地引导群众发展致富。其次，在培训方式上，可以采取党校及高等院校培训、外出考察学习以及邀请专家作讲座等，丰富乡镇领导干部的知识结构，掌握决策所需要的相关知识，进而提高决策的科学化水平。在培训过程中，培训教师应多使用一些启发式教学方法，引导乡镇领导干部积极思考，针对乡镇工作决策中存在的一些主要问题，可让大家进行认真讨论，加强师生间的课堂互动，在学员讨论和教师引导的基础上达成解决实际问题的共识，确保决策教育培训取得实效，推动乡镇领导干部的决策水平有明显的提升。培训过程中应注意以下两点：一是培训教师在授课期间可加入具有典型意义的具体事例，使乡镇领导干部能够将所学知识同实际工作结合起来，在乡镇工作决策中起到具体指导作用。二是在开展乡镇领导干部集中学习之前，应当做好学前动员，让干部们带着问题来，这样学习更有目的性，有利于促进乡镇领导干部通过教师引导和彼此间讨论更高效地掌握处理各类问题的方式方法，显著提升解决各类复杂问题和作出科学决策的能力。

三、树立法治思维，增强依法决策的自觉性

按照法治思维和方式进行依法决策，是提高基层治理法治化水平的必然要求，也是推动法治国家、法治政府建设的重要保障。2019年4月20日国务院颁布并于当年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》明确规定，作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章规定〔6〕。

近年来，随着全民普法教育的持续开展和依法治国的深入人心，基层干部和广大民众的法治素养有了很大的提高，越来越多的人学会了运用法律武器维护自身的权益，并对基层政府权力的运行起到了一定的的监督作用。同时我们也发现，拥有决策权的乡镇领导干部尤其是党政一把手，法治素养参差不齐，部分人法治观念薄弱、法治思维能力不强，决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法的现象依然存在着，在一定程度上损害了政府公信力，也不利于党群和干群关系的健康发展。突出表现为：一是有的乡镇领导干部法治观念欠缺，缺乏对法律的敬畏，甚至将个人权力凌驾于党纪国法之上，奉行“摆平就是水平，稳定就是搞定”的人治思维，常常采取非法律手段解决现实工作中出现的矛盾和问题。二是有的乡镇领导干部缺乏运用法治思维依法决策的自觉性，制定决策时最先想到的是是否遵从了上级的指令，而很少分析决策是否合法，这也是当前乡镇领导干部推进依法决策的一大难点。三是一些乡镇领导干部法律知识水平不高，法治思维能力不强，随意决策、经验决策、功利决策、人情决策等时有发生，依法决策的能力亟待提高。没有依法决策作保障，科学决策民主决策就难以真正做到，决策随意性难以避免，决策失误必然发生。

习近平总书记指出，领导干部要做尊法学法守法用法的模范〔7〕。体现在乡镇工作决策上，就是坚持依法决策，增强乡镇领导干部依法决策的意识和能力，坚决破除决策活动中的积弊陋习，使依法决策成为自觉意识和行为习惯。这就要求乡镇领导干部必须加强法治能力建设，提高决策的法治化水平。一是乡镇领导干部必须增强依法决策意识，牢固树立法治思维，形成对法治理念、法治价值的认知、认同，敬畏、维护和恪守法律，依法处理公共事务、化解矛盾纠纷、维护群众的合法权益。二是健全依法决策机制，发挥法律顾问、公职律师等在乡镇重大事项决策中的审核把关作用，全面提高依法决策水平。乡镇领导干部在制定出台决策措施时，要结合工作实际，履行法定程序，防控决策风险，避免出现违法决策、随意决策、拍脑袋决策等现象，确保依法决策。三是加强对决策活动的法治化监督，增强乡镇领导干部依法决策的自觉性。尤其是一些事关乡镇发展大局的重大事项，在决策之前乡镇领导干部要进行法律咨询和论证，充分发挥法律专家在决策中的参谋作用，确保决策的科学性。相关部门要完善监督机制，把自上而下的组织监督和自下而上的民主监督结合起来，推动党内监督和群众监督、舆论监督的有效衔接，形成强大的监督合力。

四、重视群众民主参与，提高决策的科学化水平

国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》中明确规定，作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策〔6〕。实践证明，乡镇工作决策的过程，应当是民主讨论达成共识的过程，必须遵循民主集中制、实事求是、群众路线、统筹兼顾等原则。作为基层乡镇领导干部尤其是乡镇党政一把手应当在班子内部起到模范带头作用，并及时公开决策制定中群众关心的相关信息，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，真正实现让群众参与到乡镇重大决策制定的过程中来，确保决策的科学性。

近年来，我国广大乡镇在决策机制创新方面进行了很多实践，乡镇领导干部在作出重大事项决策时更加注重专家的建议以及群众的意见，使得决策不断趋于标准化、合理化。同时在乡镇民主决策实践中也暴露出一些问题，主要表现在以下三个方面：一是部分乡镇领导干部对群众民主参与决策的重视程度不够。如群众参与乡镇重大事项决策的渠道不足，乡镇政府在决策中征求群众意见的时间不长、方式单一、形式不够灵活等。有的乡镇政府在制定重大事项决策过程中虽然征求了群众的意见，邀请了群众参与，但对群众的诉求采纳得少，决策脱离民意的事情时有发生。二是群众参政议政能力不足。许多群众自身参政议政的能力不足，对乡镇重大事项决策所涉及的问题认识不清，个人民主参与的意识不强，个人意愿表达能力欠缺，对乡镇政府决策起不到有效的促进作用。为此，乡镇领导干部应重点做好以下三方面工作，切实推动科学决策和民主决策：一是探索乡镇重大事项决策中民主参与形式的创新，扩大民主参与的渠道。应不断探索新时期和新的技术条件下群众民主参与的新途径，在制定乡镇重大事项决策时发动广大群众积极参与，推动乡镇工作决策在规范化、科学化的道路上走得更加平稳。二是建立完善乡镇重大事项决策民主参与的评价制度，提高乡镇领导干部决策过程中接受群众民主参与的主动性和积极性。没有一个完备的评价制度，只靠乡镇领导干部的自觉性来推动民主参与，效果是非常有限的。只有补齐制度上的短板，把乡镇重大事项决策中群众民主参与作为评价、考核政府运行、运转的一个重要指标，才能使决策体现群众的意愿、符合群众的需求。三是培养群众的民主意识和参政议政意识，促使民主参与乡镇政府重大事项决策成为群众的普遍观念。乡镇领导干部在重大事项决策前要充分地了解民情，坚持问政于民、问需于民、问计于民，准确掌握群众的所思、所忧、所盼，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定决策的依据，把公众参与、专家论证、集体讨论等作为乡镇重大事项决策法定程序，真正推动乡镇决策的科学化和民主化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕毛泽东选集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：109.

〔2〕习近平在武汉召开部分省市负责人座谈会时强调  加强对改革重大问题调查研究 提高全面深化改革决策科学性〔N〕.人民日报，2013-07-25（01）.

〔3〕陈金龙.《寻乌调查》的当代价值〔N〕.学习时报，2018-01-10（04）.

〔4〕习近平.在党的十九届一中全会上的讲话〔J〕.求是，2018（01）：3-8.

〔5〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：402.

〔6〕重大行政决策程序暂行条例〔N〕.人民日报，2019-06-04（15）.

〔7〕习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话强调 领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国〔N〕.人民日报，2015-02-03（01）.

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