推进多元解纷：实质性解决行政争议

王岩

中共中央办公厅和国务院办公厅在《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》中明确提出，能否有效预防和化解行政争议，关系到群众的切身利益、社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。针对当前行政争议不断增多态势，人民法院如何充分发挥司法职能，妥善化解官民纠纷，促进案结事了，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，实现行政争议的实质性解决，是摆在全国各级法院面前的一项重要课题。

经过多年的基层司法实践，目前，法院系统在全国范围内已形成了以“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”为核心的“诉源治理”机制。2019年8月，最高人民法院《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》中进一步指出，要“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”。

行政争议多元化解工作是贯彻执行党的政策的必然要求。我们要从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，充分认识其政治意义，落实习近平总书记“以人民为中心”的发展思想，将解决行政争议变成社会各方共同参与并承担责任、履行义务的过程。

行政审判工作根基在人民、血脉在人民、力量在人民，行政审判工作的人民性决定了行政审判必须认真倾听群众呼声。当前，人民群众对权利的珍视和敏感前所未有，对政府的依靠和期待前所未有，对公正、高效、权威的司法需求前所未有。但在现行法律框架下，行政审判因受案范围、司法审查范围和司法变更权范围上的局限性，难以满足行政诉讼当事人多元、多样的诉讼请求。行政争议协调化解可以在合法性审查的基础上，尽可能解决当事人在案件背后的实质诉求，这是积极回应群众关切的必然要求。

当前，行政审判工作中行政机关败诉率低、行政相对人服判息诉率低，与此形成鲜明对比的是上诉率、申诉率、涉诉信访率持续多年居高不下，严重制约了行政审判职能作用的充分发挥。形成行政案件“三高两低”现象的原因非常复杂，既有社会大环境、行政诉讼的功能定位与制度设计的客观层面因素，也有我们工作理念、工作方法等主观方面的因素。充分发挥行政机关在协调化解和矛盾稳控方面的资源优势，找准矛盾的冲突点和解决问题的切入点，因案、因时、因地制宜，健全行政争议多元化解决机制，做到“案了”“事了”“官了”“民了”，是破解申诉“三高两低”难题的必然要求。

一是把握好实质解决行政争议与实现诉讼目的宗旨的关系。新修订的《行政诉讼法》将行政诉讼的立法宗旨由“保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政”转变为“解决行政争议”，为实质性解决行政争议奠定了法理基础。行政审判在发挥监督作用时，不仅要对行政机关不合法、不合理的行政行为发出司法建议，也要制止行政机关无原则地一味让步;在发挥保护作用时，既要通过协调和解为行政相对人最大限度地争取权益，也要制止相对人借机漫天要价，不讲道理和诚信的不良行为。

二是把握好实质解决行政争议与提升诉讼效率效果的关系。在重視协调和解的同时，仍应遵循“能调则调，当判则判”的原则。对于有协调和解可能的，要加大协调和解力度，对于那些经反复做工作，仍无协调和解可能的案件，则应在查明事实的基础上，依法及时作出判决。我们要通过不断提升自己的协调化解能力和做群众工作的能力，来提升协调和解工作的效率效果。

三是把握好实质解决行政争议与尊重当事人意思自治的关系。在协调和解的启动上，必须征得双方当事人的同意。双方当事人不愿协调的不能硬性协调，愿意协调的应当抓紧协调。在协调方案的确定上，须摸清双方当事人的真实意愿，防止协调走过场，草率了事的情况发生。此外，还应当充分释明案件的事实和法律问题，在不违反法律规定和确保司法中立的前提下，通过行使司法释明权引导当事人的真实意愿更符合实际。

能否有效预防和化解行政争议，关系到群众的切身利益、社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。行政审判工作根基在人民、血脉在人民、力量在人民，行政审判工作的人民性决定了行政审判必须认真倾听群众呼声。

四是把握好实质解决行政争议与落实行政诉讼审查原则的关系。行政诉讼是对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，既包括实体和程序审查，也要兼顾合理性问题。对于虽然实体上未侵犯当事人合法权益，但程序明显违法的，要依法、妥善处理，可先进行协调化解工作。对于协调不成的，要依法判决撤销或确认违法。在实质解决争议的过程中，还要关注和解决案件的合理性问题，做到协调的合法、合情、合理。

五是把握好公正司法与服务大局的关系。对于涉及党和国家工作大局，涉及市级和区域工作大局的事项，要提前介入，关口前移;对于已经进入诉讼的案件，要在法律的框架内，运用协调化解等各种手段妥善解决涉诉争议，防止以“大局”为借口排斥司法监督的倾向;对于政策性强、敏感度高的案件，人民法院要勇于担当，善于运用政治和司法智慧，依法妥善处理，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

对于如何深化行政争议多元化解工作机制，笔者有以下建议：

首先是转变观念，充分认识行政争议实质解决的重大意义。不可否认，在司法实践中仍存在一些行政法官只追求结案数量，不注重矛盾化解，认为协调化解工作费时费力，存在畏难情绪。一些行政机关主动化解的意识不强，面对行政争议多发的领域不积极采取化解措施，导致矛盾加剧。今后，行政法官应立足《行政诉讼法》“解决行政争议”的功能定位，切实转变观念，深刻认识行政争议实质解决的重要意义，将行政争议实质解决贯穿于行政审判的全过程、各阶段;细化完善行政案件协调化解工作规范，建立行政争议实质解决绩效考评机制;注重经验总结，对实质解决行政争议的好经验、好做法、好案例，及时梳理、认真提炼、全面推广，进一步提高行政案件实质化解的比例，努力促进行政争议实质性解决。

其次是完善机制，构建行政争议多元化解工作机制。要形成合力，有效调动社会力量参与协调化解。在行政案件协调化解中，最有效的方法是行政方法、最主要的机制是行政机制、最丰富的资源是行政资源。只有行政机关参与，才能有效平息矛盾、化解纠纷。尤其面对群体性诉讼、敏感类诉讼和矛盾易激化案件，更需要紧紧依靠地方党委总揽全局、协调各方的政治优势。建议行政机关进一步配合法院的相关工作，坚持和发展新时代“枫桥经验”，有效回应人民群众实质需求。通过加强法院立、审、执部门之间的联动，加强上下级法院之间的联动，加强案件管辖法院与属地法院之间的联动，探索与行政案件管辖改革相适应的沟通机制。通过建立府院联动机制，推进行政领导出庭应诉、法院内的协调化解与法院外的参与化解之间的有效对接，深化司法和行政之间的良性互动效果。

最后是要提升能力，夯实行政争议多元化解工作基础。建议政府部门进一步加强源头预防和治理，规范重大行政决策程序，积极探索“大数据”在行政执法工作中的深度应用，提升行政管理效能和科学决策水平。加大一线执法人员的培训力度，树立依程序行政的执法理念，变被动应诉为主动预防。加强行政复议、行政裁决和行政调解工作，力争将纠纷化解在行政程序阶段。优化调解力量配置，在已建成的诉前行政争议调处（解）中心里，聘任高校学者、律师、退休法官等担任调处委员，丰富调处力量，提升调处效果。进一步推进诉讼服务平台一体化建设，建立在线调解平台。人民法院还可通过公开示范庭审、加强裁判文书说理、判后答疑、判后跟踪协调等方式，加强诉中和判后的纠纷化解力度和实效。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com