在PPP项目建设阶段采购第三方服务单位的探索

庄凯

摘要：随着工程建设行业的高速发展，PPP项目日趋增多，但如何能在PPP项目建设阶段，简化第三方服务采购程序，缩短项目建设周期，降低建设成本，一直以来都是公司在PPP项目建设中的一个痛点。本文首先从现行法律法规层面对PPP项目建设阶段采购第三方服务进行剖析，并通过典型案例分析，结合我司具体情况，提炼出有效简化PPP项目建设阶段采购第三方服务单位程序，避免二次招标，缩短项目建设周期，降低建设成本的参与PPP项目方式。希望能给同行提供参考意见。

关键词：PPP项目建设阶段;第三方服务;采购

一、从现行法律法规层面对PPP项目建设阶段采购第三方服务单位的探索分析

2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（試行）》，规范了PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。同年12月31日出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，对政府和社会资本合作（PPP）项目的政府采购方式和采购程序进行了详细的阐述;两个文件的发布对 PPP项目实施单位（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商）有了较为明确的程序和办法，也给社会资本方参与和响应采购文件提供法律依据;但文件仅对采购社会资本方作了明确的规范，而对社会资本方中标成立项目公司之后，在项目具体的建设过程中关于采购第三方专业服务单位（指在项目中承担建设工程的承包商、规划单位、勘察单位、设计单位、造价咨询单位，具有专业运营能力的物业管理公司等专业单位）的二次招标活动却没有明确的规范描述。

那么，社会资本方中标签署PPP项目合同并依法成立项目公司后，在项目具体的建设过程中采购第三方服务单位的服务是否必须进行二次招标，如果需要进行二次招标，应执行《政府采购法》还是执行《招投标法》，如果不进行二次招标，有什么法律法规条款作支撑，在不违法违规的情况下，那又需要通过什么方式来实现。

（一）在项目具体的建设过程中服务于项目的第三方服务单位是否必须进行二次招标。

根据《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

1、大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;

2、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;

3、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

尽管目前PPP项目投资属于政府投资还是社会资本投资（包括国企、私企、外企、其他性质企业）尚无定论，但结合我司企业性质及拟实施PPP项目性质，符合上述法律情形，属于必须进行招标范畴，因此如果我司不具备实施项目相应的资质条件，就必须进行二次招标。

（二）如果需要进行二次招标，应执行《政府采购法》还是执行《招投标法》

首先应该明确《政府采购法》与《招投标法》的主要差异：

1、立法目的不同。《政府采购法》是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。《招标投标法》是为了规范招投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量。

2、适用范围不同。《政府采购法》判断依据为是否使用财政性资金。《招标投标法》多用于工程建设项目的招标投标活动。那么，由使用者付费的非工程建设PPP项目该适用哪部法律呢？

3、规范主体不同。《政府采购法》规范政府在采购过程中占有主动地位，该法律主要针对采购人和采购代理单位而言。《招标投标法》明确规定了招投标活动及其当事人——招标人、投标人、以及招标人组建指定的招标委员会和评标委员会的责任和义务。

4、监督管理主体不同。《政府采购法》中各级人民政府财政部门是采购活动的监管主体。《招标投标法》中各级国家发展和改革委员会部门是招投标活动的监管主体。

5、强调的法律责任不同。《政府采购法》属于行政法的范畴，强调的是行政责任。《招标投标法》属于民法的范畴，强调的是民事责任。

项目公司的二次招标非政府行为而是企业行为的招投标活动，资金来源也非使用财政性资金而是企业自有资金及部分其他股东资金，综合上述差异分析，二次招标应该执行《招标投标法》;其次根据《政府采购法》第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。因此项目公司的二次招标应执行《招标投标法》。

（三）如果不进行二次招标，有什么法律法规条款作支撑，在不违法违规的情况下，那又需要通过什么方式来实现。

根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定：除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：

1、需要采用不可替代的专利或者专有技术;

2、采购人依法能够自行建设、生产或者提供;

3、已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;

4、需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求;

5、国家规定的其他特殊情形。

从上述可以不进行招标的第三种情形中可以得出以下推论

1、以招标方式选定的特许经营项目投资人如果不具有自行建设、生产或者提供的能力，项目公司仍然需要以招标的方式进行工程采购（即进行二次招标）;

2、没有以招标方式选定的特许经营项目投资人，无论是否具有自行建设、生产或者提供的能力，项目公司都必须通过招标的方式进行工程采购（即进行二次招标）;

3、已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法具有自行建设、生产或者提供的能力，项目公司是可以不通过招标方式进行工程采购的（即不需进行二次招标）。

但在PPP项目具体建设实施中，我司资质情况是不具有自行建设或提供能力的，因此在政府就PPP项目的采购环节就应寻求与有自行建设、生产或者提供的能力的优质企业组成联合体参与投标，中取PPP项目。根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第六条规定：“资格预审公告应当包括是否允许联合体参与采购活动”，如果资格预审公告中允许联合体参与采购活动，那么采用以联合体的方式参与投标，中标后项目公司在PPP项目的建设实施过程中采购第三方服务单位的服务不再进行二次招标是合法合规的。

为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》〔2014〕156号文，文中第十七节，第一款政府方的监督权，其中对承包商和分包商选择的监控是这样描述的“有时政府方也希望在建设承包商或者运营维护分包商的选择上进行一定程度的把控。通常可能采取两种途径：

1. 在合同中约定建设承包商或运营维护分包商的资质要求。但须特别注意，上述要求必须是保证本项目建设质量或者运营质量所必需的且合理的要求，不得不合理地限制项目公司自行选择承包商或分包商的权利。

2. 事先知情权。要求项目公司在签订工程承包合同或运营维护合同前事先报告政府方，由政府方在规定的期限（例如，5个工作日）内确认该承包商或分包商是否符合上述合同约定的资质要求;如果在规定期限内，政府方没有予以正式答复，则视为同意项目公司所选择的承包商或分包商。

需要特别说明的是，在PPP项目中，原则上项目公司应当拥有选择承包商和分包商的充分控制权。政府方对于项目质量的控制一般并不依赖于对承包商及分包商选择的直接控制，而是通过付费机制和终止权利来间接把控项目的履约。例如，如果项目质量无法达到合同约定的标准，项目的付费就会被扣减，甚至在严重情形下，政府方可以终止项目。”

综合上述政府方监督权的描述来推断项目公司在PPP项目建设实施过程中采购第三方服务单位的服务不再进行二次招标是否可行，是否具有法律法规效力，能否作为不进行二次招标的依据，有待分析求证。

二、目前国内PPP项目建设阶段采购第三方服务单位的典型案例

发改委官方网站PPP专栏列举了一系列的典型案例，其中河北省廊坊市固安县固安工业园区PPP项目在项目建设实施过程中采购第三方服务单位的方式是很有借鉴价值的。

（一）项目概况及背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南 50 公里，园区总面积 34.68 平方公里，是经国家公告（2006 年）的省级工业园区。 2002 年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、 开发、建设、运营固安工业园区。同年 6 月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”） 签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、 合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。（该项目概况及背景与我司拟实施的深汕合作区赤石南教育科技城PPP项目较为相似）

（二）社会资本方概况

华夏幸福基业股份有限公司创立于1998年，于2011年实现A股资本市场上市，股票简称华夏幸福（股票代码：600340），是中国领先的产業新城运营商，公司资产规模超1000亿元，目前，公司投资运营的产业新城主要布局于京津冀、长三角和环沈阳区域，事业版图遍布北京、河北、天津、辽宁、江苏、浙江等地，辐射全国20余个区域。

（三）该公司在PPP项目建设实施过程中采购第三方服务单位的方式

华夏幸福基业股份有限公司为满足项目公司建设实施PPP项目的需要成立了独立的总部集中采购中心。固安工业园区PPP项目的第三方服务单位就是由总部集中采购中心来负责采购。总部集中采购中心建立招投标平台，按照《招标投标法》设置招投标规则，社会潜在专业技术服务单位均可通过其建立的招投标平台申请注册会员，经过采购中心对服务单位的资质、业绩、财务状况等审核合格后，注册为供方会员，进入该公司供方数据库。采购时，总部集中采购中心在招投标平台上发布招标公告，供方会员只要符合招标文件要求均可参与投标，然后根据《招标投标法》完成招投标程序，最后在招标平台上发布中标公告，确定服务单位，为PPP项目建设实施服务。

三、在PPP项目建设阶段采购第三方服务单位实施方式分析

综合上述对PPP项目建设阶段采购第三方服务单位有关法律法规及典型案例分析，在合法合规的前提下，简化PPP项目采购第三方服务单位程序，缩短项目建设周期，有效降低建设成本，可以采用的方式有以下两种：

（一）以联合体方式参与政府采购并以联合体身份实施PPP项目

在政府PPP项目采购（即一次招标阶段）环节寻求与有自行建设、生产或者提供的能力的优质企业组成联合体（包括大型勘察设计单位和施工总承包单位）参与投标，以联合体的身份实施PPP项目，可以在合法合规的前提下有效避开采购第三方服务单位（即二次招标）的程序漫长时间，从而达到缩短项目建设周期，降低建设成本的目的。

至于项目实施过程中联合体合作单位报价不能充分竞争问题，可以在签署联合体协议时约定，联合体合作单位参与工程合同报价金额需要征得联合体各方认可，工程本身利润按联合体各方出资比例分成的方式来解决。

（二）建立供方数据库，通过公司招投标平台完成PPP项目第三方服务单位的采购任务

参照华夏幸福基业股份有限公司对PPP项目第三方服务单位采购模式，建立独立的总部集中采购中心（具备相应招标资质）及招投标平台，根据《招标投标法》规定，按资格预审的要求标准将社会潜在的第三方服务单位纳入招投标平台供方数据库，采购时，将招标公告发布在招投标平台，让合格的潜在服务单位充分参与竞争，并按《招标投标法》规定完成招投标程序。

此采购方式竞标价格通过充分竞争，可以获得比较理想的合同价格，且招投标过程时间可控，可相对减少采购时间，缩短建设周期，降低建设成本。但此采购方式是否完全符合法律法规规定，仍存在不确定性，但既然在国内PPP项目中，有社会资本方在采用并具体实施，就有很强的参考价值。

四、结论

结合我司具体情况，为简化PPP项目采购第三方服务单位程序，有效避免二次招标，缩短项目建设周期，降低建设成本，建议按第一种以联合体方式参与政府采购并以联合体身份实施PPP项目。

参考文献：

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[2]焦媛媛，付轼辉，沈志锋.全生命周期视角下PPP项目利益相关者关系网络动态分析[J].项目管理技术. 2016（08）.32-37.