转型升级形势下中心城镇的规划分析——以两英镇为例

陈燕纯

（汕头市潮南区规划设计研究院，广东汕头 515144）

我国城镇化步伐加快，取得了显著成绩。在实现城镇化道路上过度追求发展速度，导致传统发展模式下产生诸多问题，生成新型城镇化理念。中共十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。我国将城镇化提升至国家战略的高度，城镇化成为中央政府的重要政策目标与施政手段。小城镇是联系大中城市和乡村的纽带，其发展的重要性日益凸显。

1 两英镇转型的必要性

自改革开放以来，广东省两英镇进入高速发展阶段，取得显著成绩，在产业上形成完整链条。从地方经济发展分析，部分小城镇已经能够与城市并肩。但是随着深化改革的推进，传统发展路径已经无法适应新城镇化理念。小城镇的突出问题为区域发展不平衡，大多数发达小城镇主要集中在东部沿海地区，中西部小城镇发展较为缓慢；产业层次模糊，大部分小城镇创新活力弱，产业层次偏低，未形成竞争力，公共设施较落后。

两英镇建设现状如图1所示。

图1 两英镇建设现状

2020年规划的城镇人口5～10万的中心镇中，近一半未建立县市级综合性医院，文化、体育设施较匮乏。其中，仅15%的中心镇拥有面积超过1 hm2的公园绿地，存在城镇化质量不高、城镇建设趋同、特色同质、公共空间狭窄、生活环境较差等问题。传统产业的高质量可持续发展、公共服务设施的配套完善、道路交通系统提升、用地空间结构优化、公众参与、构建特色城镇品质等已成为中心城镇转型升级的重要方向。

2 经济转型路径——绿色城镇化

2.1 传统工业转型升级

两英镇用地布局规划如图2所示。

图2 两英镇用地布局规划

小镇应立足本地区特点，推动产业发展向创新驱动型转变，实现高质量发展，逐步形成绿色发展、创新活力高、内生增长的新发展机制。在高附加值环节的转型中获取更多价值增值，形成品牌效应，增强地区创新活力。国家启动“特色小镇”建设计划，将广东省打造为全新发展平台，是深化改革关键步骤。陈沙大道双创走廊是潮南区落实“南拓北优”战略，全面打造城市副中心，从根本上解决城镇产业布局混乱、发展动力不足问题，规划打造“一廊三段三核”空间结构。两英镇作为“两英创智核”是陈沙大道双创走廊的重要载体，是潮南最具影响力的创智新最具活力的共享空间和最富特色的形象展示中心，其主要功能为设计、研发会展等。两英镇为潮南地区改革试验基地，陈沙大道双创走廊概念规划对两英镇的功能定位提出更高的要求，从纺织工业转变为新型服务业。镇区功能的提升对两英镇的规划再定位有直接的促进作用。

2.2 变自然、农业资源为旅游资产

随着民众物质水平的提高，消费结构向生态化、高端化和休闲化转变，创意消费、住房、文化消费、个性消费度假旅游方面具有广阔的市场空间。小城镇生活方式与城市生活具有较大差异，可以通过自然环境吸引城市居民到本地区旅游，通过多种方式使现代服务业与农业结合，将农业资源转变为旅游资产，在发展乡村旅游业的过程中融入本地区民俗文化、民生文化等元素，进一步丰富乡村旅游内容，提升附加值，将其打造为广东新特色产业。

3 社会转型路径——公平城镇化

3.1 转变政府职能，强化公众参与

我国根据各地区实际情况提出“小政府、大社会”发展理念，提升小城镇政府的治理效能，在城镇中营造公平竞争的营商环境，构建公平共享的公共服务体制，形成科学、民主决策机制。在这一过程中，鼓励公众参与政府决策工作，为民间团体提供更为宽松的管理空间。

3.2 改革户籍制度，普惠公共服务

每个城市的福利政策均建立在户籍制度上，各地区之间、城乡之间存在差异，外来人口很难享受本地区福利政策带来的优惠。户籍制度改革不够彻底，将导致难以预见的社会风险。目前，我国各城市纷纷颁布落户政策，小城镇生活成本较低，通过提高社会福利吸纳外来人口，可以实现就地城镇化转变。在此过程中，需要为外来人口提供与本地人同等的发展机会，解决外来人口子女教育问题，为外来人口提供参与职业培训的机会，是实现城镇化的重要保障。在实施过程中，部分政府的财政能力难以解决外来人口教育、社会保障和就业等问题，可以在不同阶段采取不同的标准方式，逐步解决外来人口面临的问题，最终实现公共服务均等化。需要对小城镇中的休闲设施、文化设施建设加大投入力度，实现多元社会文化共融，提高外来人口的幸福感和归属感。

3.3 统筹城乡发展，提升村庄水平

目前，我国部分地区城乡差距较大，新型城镇化中提出减少城乡差距、实现城乡共荣的理念，有效解决“三农”问题。各地区应以此为契机建设美丽乡村，进一步提升乡村发展水平。从全局视角分析，应快速发展乡村特色产业，对人口分散、产业空心化和地理位置偏远的乡村开展迁并；强化城镇对乡村的带动作用，如公共设施向农村延伸、公共服务实现全覆盖、现代文明向农村辐射，进一步提高农村生产力和农民的生活水平。

4 空间转型路径——品质城镇化

4.1 划定生态底线，构筑绿色空间

生态环境是城镇竞争力的根本，小城镇与大自然更加贴近，其城镇化发展应规避盲目扩张，充分结合城市文明与生态文明的理念。从全局视角分析，以生态分析为基础，划定生态红线和城镇增长边界。从具体视角分析，在规划方面充分利用自然环境资源，在城镇内构建绿色骨架，通过打造生态公园、绿化带等方式，形成生态宜居的空间格局。在广东平湖市2015年开展“多规合一”规划中，明确划定乡镇层面的生态红线和城镇增长边界，促进小城镇集约、绿色发展。

4.2 推动老镇区的文化传承与有机更新

老镇区大多是小城镇的历史发源地。随着时代的发展，老镇区暴露出环境品质较差、权属复杂和用地混乱等问题。在老旧镇区改造过程中，应避免一刀切式的搬迁拆除，顺应小城镇的结构与机理，尊重历史文化，体现居民意愿，通过循序渐进的方式进行改造。针对用地混乱问题，将镇内企业进行搬迁处理，整合原有的商业区和住宅区，形成系统性的城镇功能区。进一步完善公共基础设施，在城镇建设方面加大对市场、教育和休闲等场所的投入，促使自然环境与城镇空间的融合，将其打造为具有地方特色的城镇。

4.3 塑造城镇新区的宜居、特色空间

小城镇新区的规划设计应具有整体性和高标准，实现新旧城区融合，增强本地区文化魅力，提升城镇品质。应充分展现本地区的自然环境与地域特色，强化城镇特色空间塑造，将其打造为环境优美、生态宜居和特色鲜明的小城镇。在空间利用方面，应考虑空间集约化使用，使小城镇更加有人情味，避免过度使用规划城市的手段，如建设大广场、高楼等大型建筑和设施。

4.4 改善交通条件，促进发展

司英路位于高速下，规划红线50 m，作为连接两英、司马浦的主要连接线，为原公路减轻压力，增强与周边区域的联系。司神公路南北贯穿镇区，是两镇的交通要道，也是未来两镇交通发展的主要方向，对两英镇规划再定位具有重要的指导意义。小城镇的交通系统优化提升，为城镇的产业空间优化与再定位带来新的可能性，对传统产业升级、新兴产业的发展具有重大意义。

5 结语

小城镇是我国城市的重要组成部分，小城镇的升级转型需要从空间、社会、经济等多个角度入手，探索新型发展模式，不断优化结构，实现产业升级转换，在社会转型中体现人性化，最终实现小城镇的持续发展。