广西壮族自治区国有林场被侵占林地回收研究

杨 丹

（广西壮族自治区国有派阳山林场，广西 崇左 532200）

广西壮族自治区地理位置、气候条件优越，拥有丰富的林业资源。近年来，广西壮族自治区国有林场不断向前发展，取得了良好的生态效益和经济效益，与此同时，国有林场林地被严重侵占问题日益受到社会各界的关注。

1 国有林场被侵占林地回收的必要性

1.1 维护国有林场的合法权益

国有林场是国有资产的重要组成部分，是国有林场基本的、重要的资源。其产生的收益归林地所有者，即国有林场所有，是国有林场的主要经济收入来源，支撑着国有林场的运营。林地侵占损害了国有林场的合法权益，给国有林场带来经济损失。回收被侵占林地是历来国有林场的重点工作之一。

1.2 利于国有林场林地规划和保护

国有林地由国有林场按照国家政策进行整体规划利用和保护，以获得更高的生态效益和经济效益。对被侵占林地实施退耕还林，减少土地流失是国有林场的重点工作之一。林地被破坏会引起很多自然灾害，随意改变林地性质，改变土壤质量，最终会导致生态和经济双重损失。

1.3 震慑侵占国有林场林地的违法违规行为

侵占国有林地是违法行为。国家制定大量的法律法规来保护国有林地不被侵占，如《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国森林法》等。《中华人民共和国刑法》中第324条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役［1］”。林地侵占行为屡禁不止，这是对国家律法的蔑视，法律权威的挑战。必须依法回收被侵占林地，对于不法侵占行为严肃处理，震慑不法侵占分子，捍卫法律尊严。

2 国有林场林地被侵占情况

2020年，广西壮族自治区林业局开展的“绿网·飓风”专项整治行动中，林地侵占案件多达3 500 起，其中不仅包含行政案件，而且包括部分违法严重的刑事案件，国有林场林地被侵占面积超过1 700 hm2。侵占面积大、侵占范围广、侵占时间长、回收困难是广西壮族自治区国有林场被侵占林地的特点［2］。以派阳山林场为例，派阳山林场位于崇左市宁明县，于1955 年建立，是广西壮族自治区林业局直属的大型国有林场，拥有专业技术人员 260 多人，职工 1 800 多人，总资产 22 亿元，年产值9 亿元左右，是国家重点良木种植基地及科技示范林场，森林资源储备大，林地经营面积大。派阳山林场的整体实力位于广西壮族自治区前列，但是林地被侵占现象依旧严重，林地被侵占历史问题由来已久，回收情况不容乐观。

2.1 侵占面积大

派阳山林场面积约50.0 万m2（不含场外造林），而被侵占林地高达7.7 万m2，侵占面积约占总面积的15.4%。即使近年来派阳山林场一直重视和坚持林地回收工作，但是与侵占面积相比，回收面积只是一小部分，侵占面积之大已经严重影响林场的生态效益和经济效益。

2.2 侵占范围广

派阳山林场下设7 个分场：那赖、公武、浦城、鸿鸪、大王山、念克和北山，7个分场均存在林地被侵占的情况（见表1），给林场的长远规划带来了较大的困难。

表1 2020年派阳山7个分场林地被侵占情况

2.3 侵占时间长

派阳山林场被侵占林地中最长的侵占时间可追溯到20多年前，而且林场被侵占的情况一直未停止，侵占时间长、侵占持续不只是派阳山林场面临的巨大考验。

2.4 被侵林地回收困难

多年来，尽管派阳山林场一直在努力回收被侵占林地，但是由于历史遗留及其他各种原因，被侵占林地回收非常困难，由回收引起的各种问题和冲突不断。

3 国有林场被侵占林地侵占原因

经过国有林场多年来不懈努力，林地侵占回收取得了一定的成效，但仍困难重重。林场侵占严重是由多方面原因造成的。

3.1 管理人才缺失，林地管理不足

当前，我国国有林场共计有4 297 个，这些林场覆盖地域广泛，地势复杂，林地众多，但是林场管理人员非常有限［2］。广西壮族自治区共有13 个区直林场，这些区直林场大都地处偏僻，林地地形复杂［3］。有些临近边境，交通不便，下设分场所属地的经济不如县市繁荣，导致这些区直国有林场人才招聘比较困难，加之工作环境艰苦，薪资待遇不高，难以留住优秀人才，一人身兼多职的情况十分常见。这种情况还导致在岗人员无法抽出时间去参加更多专业化的培训，专业水平无法得到有效提高。无法提高专业水平一方面影响了林地的高效管理，另一方面人员得不到自我提升，满足不了自我的需求，导致人才流失，如此形成了一个恶性循环。同时，由于上级财政划拨的经费非常有限，无法实现林场管理科技化，对管理人员的依赖性较大。因此，专职专岗管理人员缺失，科技专项经费少，加之林地管理范围广，地形复杂，地处偏僻，导致林地无法得到有效的监管，许多国有林场对林地被侵占情况的整治心有余而力不足。

3.2 管理体系漏洞，违规承包林地

为了方便林地管理，降低林地管理成本，国有林场经过慎重考虑将一些林地进行外包。《中华人民共和国农村土地承包法》［4］中第20 条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”而第21 条中规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”

国有林场的林地外包涉及林权流转等问题，所有林地转包外包给林场以外的自然人、法人时都必须依法合规。但是，由于国有林场的管理体系存在漏洞，国有林场的林地被违规外包，为不法分子所侵占［5］。例如，在2020年4月9日广西壮族自治区合浦县“铁帚”专项运动中，国营山口林场存在重大违纪违法行为，林场管理班子与某涉黑集团内外勾结，不经批报双方签订了不合规的抵押借款合同，将国有林地以低廉的价格抵押承包给该集团，获得非法收益，导致国营山口林场险些损失过10亿元。

国有林地属于国有资产，在国有林场改革之际，管理体系尚未完善，在重大利益诱惑下，国有林地被虎视眈眈，在尚未查到的地方林地侵占问题亟待被发现和解决［6］。

3.3 干部对回收政策理解不够深入，执行有所偏差

如何有效、快速回收被侵占林地，国有林场一直在不断摸索和探寻，现有政策和方针都是在不断总结前人经验上得出的。林地回收涉及的律法程序较多，加之当地群众不配合，使林地回收工作进展受阻。开展林地回收工作过程中，部分干部对回收政策理解不够深入，生搬硬套，极易引起回收纠纷。另外，干部在政策执行过程中遭受的质疑和不理解，会打击执行干部的信心和积极性，在执行过程中，导致林地回收工作难以推进。

3.4 宣传不到位，群众法律意识淡薄

大部分国有林场林地被侵占，与群众淡薄的法律意识有关。尽管国家相关的法律法规规定侵占国有林地是违法行为，但是由于宣传不到位或相关部门的执行和监督力度不足，大部分林地侵占者并未意识到侵占林地是严重的违法行为，或因违法成本不高，顽固分子、不法分子甚至与林地回收部门和干部进行对抗，利用群众，煽动群众阻挠林地回收。一些村民的侵占手段繁多，防不胜防：有的认为已经用于丧葬的林地不应被回收，不合道德，不合孝义等；有的认为回收自己开荒的林地，必须赔偿自己的损失；有的利用互联网故意扭曲林地回收工作，网络暴力回收人员。这些都导致林地回收冲突不断，强制回收林地面临来自社会各方面的巨大压力，而且长期维持林地不被重新侵占耗时耗力，根源在于群众目光过于短浅，对国家政策不了解，法律意识淡薄。

4 国有林场被侵占林地侵占回收措施

要想回收国有林场被侵占的林地，必须在治标的同时治本。

4.1 科学激励人员，加强科技化管理

对于林场人才缺失问题，在加大人才招聘力度、拓宽人才招聘渠道的基础上，国有林场需要建立科学的激励机制，优化人员管理，留住优秀人才，减少人员流失。一方面，可以从完善薪资结构入手。根据马斯洛需求理论，林场在满足物质奖励和员工福利的同时应注重人文关怀，尤其是因林场岗位职责要求无法兼顾家庭的员工，林场可以考虑部分福利涵盖员工家属，多组织员工与家属的互动活动［7］。而员工的精神奖励也必不可少，对于特别优秀的员工，肯定其付出，承认其对社会的贡献，赋予其荣誉来激励其前进，给这些员工提供更好的发展平台。另一方面，加大对林场的经费投入，引进一些先进的、自动化设备，建立起科技化、信息化、自动化的一体管理框架，分担管理人员工作，减少人工依赖性，将人员从繁重工作中解放出来。鼓励干部自主学习，与时俱进，制订专业方面的培训计划，提高人员管理水平。

4.2 完善管理体系，规范化林地外包流程

对于管理体系上的漏洞，国有林场需建立监督机制，完善管理体系。开展林场管理工作时，必须做到有法、有标准可依，有章程可以执行，坚决反对个别领导暗中搞权利集中制，规范林地外包流程。监督部门需建立监察机制，财务部门需把握财务风险控制，交叉审核，严禁不经批准擅用滥用林地或改变林地性质，变相侵占林地。对于决定外包的林地，负责人要积极主动对接完善批用程序，需要挂网招标的外包项目，不得与投标人暗中控标，侵占国家利益，要保持招标的公平公正性［8］。外包出去的林地到期后及时回收，考虑续期的外包林地，要仔细认真衡量续期的必要性，确定续期的仍需按照程序完善手续。同时，需提高承包人履约意识，违约使用林地的视为侵占行为，取消承包资格，并转入追责程序。林地外包是为了更好地实现国有林场的生态效益和经济效益，促进国有林场健康、稳定、持续发展，切不可让管理的缺陷成为某些人谋求利益的空子［9］。

4.3 加深干部对回收政策的理解，积极推进回收工作

干部上岗前，林业部门应进行详细的岗前培训，对回收政策进行一一解读，对相关的律法流程要一一熟悉。在此基础上，鼓励干部积极结合实际情况在不违背政策和律法的前提下灵活落实回收工作。开展回收工作之前，做好准备工作，了解被侵占林地的情况，对于可能出现的回收情况制订不同的方案，耐心与群众沟通，力争达成一致协议，切勿暴力回收［10］。另外，对于干部回收工作的付出和努力进行肯定和表彰。

4.4 加大宣传力度，增强群众的法律意识

要想增强群众的法律意识，加快林地回收，降低回收难度，一是需要相关部门干部上山下乡普法宣传，落实国家政策。协调执法部门和回收部门相互配合，对于扰乱被侵占林地回收的行为坚决打击。二是被侵占的林地回收要注重回收的方式方法，不可一刀切，针对不同的情况制订不同的回收方案，明确林地所有权的归属。在村民合理的诉求下，政府部门可以考虑不触及红线的情况下尽量满足村民的合理要求，对于积极主动配合工作并有突出表现的村民，可以考虑给予一定的奖励［11］。三是规范执法程序，不可暴力执法，一切需有理有据，以免引起反弹和恐慌，尤其是临近边境地方，必须防止分裂分子或国外势力利用村民煽动动乱。相关部门要加大宣传力度，拓宽宣传渠道，注重监督和引导舆论动态回归正向。

5 结语

国有林场被侵占林地回收工作是一项长期的、艰苦的工作，不是一蹴而就的。在面临巨大回收压力的情况下，国有林场被侵占林地回收工作更要有条不紊地进行，既要有长期规划，也要有短期目标，有坚持的原则和灵活的回收手段。国有林场应以国家政策为指导方向，针对当地实际情况，制订合理的回收方案。林地，是国有资源，是国家的财产，每个公民都应积极主动配合国有林地的回收工作，促进国有林场持续、健康、稳定发展，发挥其最大化的生态效益和经济效益。