当前世界贸易组织改革的各方诉求与中国对策

刘孝玉

摘 要：自1995年取代关贸总协定以来，世界贸易组织（以下简称“世贸组织”）就成为唯一的处理国家间贸易关系的国际组织，以其为核心的全球多边贸易体系在推动全球经济发展和社会进步方面发挥了巨大的作用。近年来，逆全球化潮流涌动，保护主义和单边主义抬头，特别是美国威胁退出世贸组织，发动贸易战，破坏全球贸易稳定，使得人们愈发认识到规则的重要性与加快世贸组织改革的紧迫性。为此，有关各方纷纷针对世贸组织改革发出声音，以表达自身的诉求。中国应在研判各方利益诉求的基础上，求同存异，充分把握国家利益和国际道义，采取切实行动维护以世贸组织为核心的全球多边贸易体系。

关键词：世贸组织改革;各方诉求;中国对策

中图分类号：F740      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）02-0098-04

一、当前世贸组织改革的紧迫性

“当今世界正在处于数百年未有大变局时刻”，全球政治经济面临日益严峻的不确定性。虽然全球贸易和经济在经历2008年全球金融危机后持续缓慢地复苏，但是欧美国家兴起的逆全球化潮流给复苏前景蒙上了阴影。特朗普以“美国优先”为竞选口号上台以后，不断搅动民粹主义浪潮，特别是以国家行政力量取代社会运动，掀起了反对经济全球化和全球自由贸易体制的狂潮，对中国、欧盟、印度等发起贸易战，对全球贸易体系和世界经济秩序形成巨大冲击。特别是特朗普上台后，以国家主权和安全为理由执行“退出主义政策”，先后退出多个国际组织及协定，企图施压相关国际组织满足其非分要求。自上任以来，特朗普反复指责世贸组织对美国不友好，声称“将采取更加强硬的态度来应对这个贸易组织”;其贸易代表办公室发布的《2017年总统贸易政策议程》中，更是表明美国法律和贸易行为不受世贸组织裁定的影响。除此之外，美国还采取措施阻碍世贸组织的正常运转。世贸组织的争端裁决机制是它的核心支柱，对全球贸易和国家间贸易关系的稳定性发挥着重要作用。根据规定，争端裁决机制中的上诉机构应由7名成员组成，任期4年并可连任一次，世贸组织如果要任命新的法官，需要得到世贸组织所有成员国的同意。2017年有两名成员第二任期到期离任，另有一名成员辞职，按照规定本应启动程序遴选新的成员，但由于美国一直拒绝启动遴选程序，也拒不支持新的人员任命，导致上诉机构一直难以补充新的法官。截至2019年12月10日，由于再有法官任职期满离任，上诉机构只剩1名法官在任。而由于任何诉讼案件都必须有3名成员才能够审理，因此，该机构被迫陷入“停摆”。①争端解决机制名存实亡，给世贸组织的正常运作造成极大困难，也对全球经济带来风险。

此外，特朗普上台以来，美国已经针对中国、欧盟等经济体挑起多场贸易争端，中美贸易战不断升级已经成为威胁全球经济稳定的首要风险。美国采取单边主义措施，违反多边贸易体系规则和承诺，使得各国在世贸组织改革的紧迫性上达成共识，并承诺采取行动推动改革进程的加快。2019年6月14日，欧盟、中国、印度、加拿大等数十个除美国以外的国家和地区联合向世贸组织提出建议，要求尽快就补充上诉机构成员问题做出决定。这也是世贸成员第11次提出相关建议，这些建议均未得到美国的认可和支持，所以其前景并不乐观。

世贸组织本身也存在较多问题，低效率和机制僵化使其难以适应当今国际形势。最为各成员所诟病的是，世贸组织的谈判功能所存在的问题主要体现为谈判耗时长久且进展缓慢，至今未能就农业补贴等问题形成重要共识，也未能在電子商务、贸易和投资便利化等贸易规则方面实现任何重大进展，这也导致世贸组织客观上对全球自由贸易的发展产生了消极影响。另外，世贸组织监督职能功能弱化、机构行政效率低下，都使得世贸组织日渐在全球经济治理中被边缘化。世贸组织改革已刻不容缓。

从世贸组织主要成员所发布的声明、建议等文件来看，绝大多数世贸组织成员均能在世贸组织改革的紧迫性问题上形成共识，同时他们对世贸组织的存续问题也保持一致，即认为以世贸组织为核心的全球多边贸易体系对于确保自由、公平贸易必不可少，不能被废弃。同时，世贸组织成立20年来，世界经济格局发生了重大变化，因此有必要对这一组织进行系统性改革以适应新形势。2019年6月8日至9日，20国集团（G20）贸易和经济部长会议在日本城市筑波举行，与会的各国部长就“承诺与其他世贸组织成员进行建设性的合作，以紧迫感进行必要的世贸组织改革，包括在世贸组织第十二届部长级会议之前进行改革”。①而这样的改革更需要各方从各自的诉求中凝聚更大范围内的共识。

二、世贸组织改革中的各方诉求

作为当今世界最为重要的国际经济组织，世贸组织的存续与各国经济发展休戚与共。因此，世贸组织成员纷纷在这一组织改革问题上发声，欧盟、加拿大、美国等协同部分国家均发布了关于世贸改革的建议文件或声明，中国先后发布了《中国关于世贸组织改革的立场文件》和《中国关于世贸组织改革的建议文件》，阐述对于世贸组织改革的立场和建议，其他国家也通过各种多边场合发表意见和建议。

（一）美国关于世贸组织改革的诉求

美国是世界贸易组织及其前身关贸总协定的创建者，也曾长期受益于该组织。但在特朗普成为总统之后，美国转变为世贸组织最大的批判者。特朗普政府通过反对世贸组织对上诉机构法官的任命来干扰世贸组织的正常运转，甚至威胁退出该组织，并借由同单个国家之间的多回合双边谈判达成贸易协定的方式另立炉灶，似乎要全面否定世贸组织当下存在的意义。但美国特朗普政府的真实意图并非是抛弃世贸组织这一全球多边贸易体系的支柱，而是希望通过其惯用的“极限施压”手段迫使国际多边贸易规则向其所希望的方向转变。②美国是当今全球多边贸易体系的建立者和长期维护者，对其存续发挥着关键影响，因此，明确其对世贸组织改革的诉求，对凝聚改革共识十分重要。

截至目前，美国并未提出系统性的改革建议文件，但对世贸组织发表过许多评论，也同其他方面共同向世贸组织提出过改革建议和讨论文件，特别是特朗普在2019年7月签署了一份备忘录，明确要求对世贸组织发展中国家的地位进行改革，③从这些材料中可以一窥美国的想法。美国的诉求主要在发展中国家地位、产业补贴、透明度、国有企业竞争和强制技术转让等方面。美国指责世贸组织未能紧跟时代发展变化，依然停留在一种简单和明显过时了的“南北/发达国家和发展中国家”的二元结构中，并认为这是一种静态设计，忽视了经济、社会、贸易和其他指标，对发达国家极为不公平，不能再反映当前的世界了。④这是要求对发展中国家群体进行进一步的区分，根据发展状况进行新的身份定位，反对自我宣称为发展中国家的做法。在备忘录中，特朗普政府更是威胁世贸组织必须在90天内完成相关改革，否则将会单方面采取行动。在另一份名为《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》的文件中，美国联合日本、欧盟等要求提高世贸组织中的纪律约束力，对于不遵守透明度和通报义务的成员进行惩罚。⑤另外，美国还要求加强对所谓国有企业的不当竞争、强制转让技术等问题的重视，保障西方发达国家的权利。

（二）其他西方成员关于世贸组织改革的诉求

欧盟、加拿大等世贸组织的西方成员也通过向世贸组织提交改革建议、磋商文件和声明等方式表达自身的诉求。他们的诉求和美国既有共同之处，也有显而易见的差别。

显而易见的是，西方国家群体普遍认同世贸组织的重要性。欧盟在其《概念文件：WTO现代化》中表示欧盟仍然是多边贸易体系的坚定支持者，并坚信世贸组织对于世界经济增长是不可或缺的。加拿大则认为，应该增强世贸组织职能并使之现代化，以恢复对多边贸易体系的信心，并阻止贸易保护主义措施。这些国家均认为，一方面是世贸组织自身未能适应变化中的世界，另一方面是单边主义及对其进行的反制导致这一权威性国际经济组织陷入了自其成立以来的最深刻的危机。

在具体的改革内容上，西方国家成员存在一定的共性。欧盟主张从规则制定、日常工作的透明度以及争端解决机制这三个方面着手推动世贸组织的现代化。加拿大的要求则同欧盟类似，即提高世贸组织监管职能的效率和权威，加强对争端解决机制的维护和支持，并适时为实质性贸易规则的現代化奠定基础。在规则制定上，西方成员群体认为，应该制定新的规则，创建公平的竞争环境，解决市场准入、歧视和监管障碍等问题，同时他们对提高透明度、加强国有企业监管也做出了说明。与美国极力破坏世贸组织争端解决机制的运转不同，欧盟、加拿大等联合中国、印度等十余个世贸组织成员一起先后提出11项建议文件，要求尽快启动上诉机构法官遴选程序，恢复并加强上诉机构的工作。①同美国一样，其他西方国家也关注产业补贴、强制技术转让问题。欧盟认为，允许三分之二的成员国获得贸易优惠待遇使得这一国际组织受到了阻碍。

与此同时，世贸组织西方国家成员认为，要克服世贸组织危机，重要的是要同其他成员保持经常的接触和协调，并逐步扩大对话，使愿意建设性地参与的其他成员参与到世贸组织改革的讨论中来。

（三）中国关于世贸组织改革的立场与建议

中国加入世贸组织近20年来，逐渐深度融入世界经济之中，发展成为仅次于美国的世界第二大经济体。毫无疑问，中国的发展受益于经济全球化和自由贸易，中国也是世界多边贸易体制的积极参与者、坚定维护者和重要贡献者。关于世贸组织改革，中国先后发布了《中国与世界贸易组织》白皮书、《中国关于世贸组织改革的立场文件》（以下简称“《立场文件》”）和《中国关于世贸组织改革的建议文件》（以下简称“《建议文件》”）等文件，并同世贸组织的其他成员一道提出建议文件，阐述中国对世贸组织改革的观点、立场与建议，以推动世贸组织改革进程。

在《中国与世界贸易组织》白皮书中，中国认为，加入世贸组织是中国参与全球经济的里程碑事件，代表了中国改革开放的新阶段。加入世贸组织，既发展了中国，也造福了世界。在白皮书中，中国再次重申将会切实履行加入世贸组织的承诺，推进投资贸易体制便利化、自由化，反对单边主义和保护主义，坚定支持以世贸组织为核心的世界多边贸易体制。②

在《立场文件》和《建议文件》中中国均指出，当前经济全球化正在遭受威胁，单边主义和保护主义抬头，多边贸易体系的权威性和有效性遭到挑战，因此，世贸组织有必要进行针对性的改革，以回应时代发展的需求。在此背景下，中国支持对世贸组织进行针对性改革，帮助世贸组织克服生存和发展危机，回应时代发展需要，维护全球多边贸易体制，推动建设一个包容开放的世界经济。在《立场文件》中，中国就世贸组织改革提出了三个基本原则和五点主张，而在《建议文件》中，中国着重提出了世贸组织改革四个方面的重点行动领域。

中国除了自己发布相关建议文件以外，还同其他世贸组织成员联合发布推动世贸组织改革的建议文件。这说明中国、印度、欧盟等世贸组织成员在推动世贸组织改革这一议题上存在共识，而且在具体改革内容，如尽快解决上诉机构法官任命问题、推动贸易自由化便利化等方面也意见相同。

（四）其他世贸组织成员的诉求

除了上述世贸组织成员以外，其他国家也纷纷表达其对世贸组织改革的看法与建议。印度商业与工业部长皮尤什·戈亚尔（Piyush Goyal）在参加6月份在日本召开的G20贸易部长部长会议时就表示，“印度认为，改革进程不应损害世贸组织的基本原则，即‘特殊和区别对待（S&DT），要基于共识的决策和发展目标。”③印度还和中国、欧盟一起向世贸组织提出尽快恢复争端解决机制的建议。日本首相安倍晋三在渥太华与加拿大总理特鲁多举行的联合新闻发布会上说，世贸组织未能适应不断变化的经济，需要进行全面改革，并具体提到要重振世贸谈判机制和争端解决机制，承诺将在主办G20峰会时推动世贸组织改革议程。④挪威、澳大利亚、韩国、新西兰等国家也通过建议或声明表达对世贸组织改革的诉求。

三、中国应对世贸改革的对策建议

世贸改革是牵动全球贸易和各国经济的重要议题，对我国国民经济运行和中华民族复兴大业也产生着重要的影响。作为世贸组织成员之一，中国应对世贸改革明确基本立场、坚守基本准则，在具体操作中同世贸组织成员国加强沟通互信、凝聚改革共识，共同反对单边主义和贸易保护主义，推动世贸改革进程朝着合理的方向发展。

（一）坚守我国世贸改革的基本立场

在当今国际格局发生重大变化时刻，推动世贸改革符合我国国家利益，我国应积极应对世贸改革。这一过程中，我国应以《立场文件》中所提出的三个基本原则和五点主张为出发点，坚守我国在世贸改革中的基本立场，坚持我国发展中国家的定位;同时，要在力所能及的范围内承担更多的国际责任，为国际社会提供优质的国际公共产品。

在推动世贸组织改革进程时，要注意遵循世贸组织核心价值观，包括非歧视和开放、保障发展中成员的利益以及遵循协商一致的原则。作为世界上最大的发展中国家，我国在推动形成改革方案时应尽可能为广大发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿国家发声，坚决抵制一些国家分化发展中国家、危害发展中国家利益的企图。

（二）同世贸组织成员凝聚改革共识

国际贸易是推动全球经济增长的主要动力，而以世贸组织为核心的全球多边贸易体系是经济全球化的基石。当前国际社会最大的共识是，美国实施单边主义和贸易保护主义措施，对多个国家发动贸易战并阻扰世贸组织争端解决机制的运行，是以世贸组织为核心的全球多边贸易体系的最大威胁。我国在推动世贸组织改革的时候，应加强同世贸组织成员，包括广大发展中国家和西方国家成员的沟通与协作，共同抵制美国行径，尽快形成一份符合大多数成员共识与期待的改革方案。

（三）推动世贸改革应注意循序渐进

在制订共识性改革方案的过程中，切不可急于求成，应按照轻重缓急的原则确定改革步骤。首先，应尽快在确定争端解决机构法官的人选上形成共识，优先恢复世贸组织争端解决机制的功能，加强其上诉机构的行为能力。其次，要按照既定安排做好世贸组织总干事的换届工作，并不断优化世贸组织职能，特别是审议和监督功能，加强贸易政策透明度，以提高世贸组织的运作效率和权威性。最后，要推动国际社会形成广泛共识，共同维护世贸组织在全球经济治理和世界贸易中的核心地位和重要作用，避免世贸组织边缘化。

结语

世贸组织是全球经济体系必不可少的一环，随着经济全球化的深入发展，世贸组织的作用不断增强。但另一方面，自1995年成立以来，世贸组织的机能演变缓慢，不能与时代发展同步，引起部分成员的不满和反制，又反过来阻碍了世贸组织在全球经济治理中作用的发挥。世贸组织亟须改革。中国作为全球贸易大国和第二经济强国，在世贸组织改革中要积极发挥影响，加强同其他成员国的沟通和理解，共同推动世贸组织改革进程。