拜登政府的“徘徊”开局

曹然　李昨非

1月20日，华盛顿，美国总统拜登在白宫通过视频为新政府成员举行虚拟宣誓仪式。图/人民视觉

白宫椭圆形办公室的壁炉上方，新挂上了富兰克林·罗斯福、乔治·华盛顿、亚伯拉罕·林肯等美国前总统和立国先驱者们的大幅肖像。第三任总统托马斯·杰斐逊和首任财政部长亚历山大·汉密尔顿的画像，有意摆放在了一起。将这两位经常观点相左的美国奠基者肖像成对搭配，用拜登团队成员的话说，这象征着“在共和政体之下，不同意见对于民主的重要价值”。

当地时间1月20日，拜登正式宣誓就任第46届美国总统，接替特朗普成為白宫的新主人。在长约21分钟的就职演说中，“团结”是拜登反复强调的一个词。这也被视为拜登试图确立的“新基调”。

“这是民主中最难以捉摸的东西，”这位想要“重塑美国灵魂”的新总统感慨道。两周前，他发表就职演说所在的国会大厦被特朗普的支持者通过暴力方式攻破，遭遇了一场“过去四年社会分裂加剧所酿成的恶果和危机”。

1月25日晚，美国国会的民主党众议员杰米·拉斯金向参议院移交了已在众议院通过的针对特朗普的弹劾案。而另一边，拜登宣誓就职后首周内，新内阁提名人选中，仅有三人通过了参议院表决，刷新了特朗普曾创造的美国史上最低内阁人事表决效率。与此同时，拜登的多项改革法案也在参议院遭到共和党阻击。

拯救美国家庭

面对首席大法官罗伯茨宣誓时，拜登将手放在一本家族传承的《圣经》上。自从1973年开始，拜登每次进行参议员与副总统宣誓都手按这本有127年历史的大开本《圣经》古籍，其中一次典礼甚至因为他一时没有找到它而被迫推迟。

拜登的就职典礼刚结束，摇滚乐队“激进小子”时隔25年再聚首，在一场名为“全美游行”的线上庆典中献唱《You Get What You Give》。这是拜登已故长子博·拜登生前最喜爱的歌曲。1月19日在家乡特拉华州发表告别演说时，拜登提到博，几度哽咽。

拜登前行政主管兼高级顾问莫伊·维拉在接受《中国新闻周刊》采访时认为认为，“讲述家庭故事”，是拜登获得民众信任的独特方式，这些都成为拜登时代开场的“视觉元素”。

“这是拜登的特长。”维拉说，“他能通过分享自己的人性理念、对家人的爱，使自己在美国人民面前变得很‘脆弱，让每个人对他产生共鸣。”2020年总统选举中，拜登在辩论中就将个人家庭与美国民众的家庭观结合。

全职参与2020年共和党国会竞选工作的密苏里州共和党人安东尼·加西亚对《中国新闻周刊》说，拜登的一些“家庭故事”非常积极且有感染力，能让人产生共鸣。“我很同情他，我无法想象自己失去如此至亲的人。”不过，加西亚也指出，“另一方面，他的家庭也有不少负面新闻，所以这是一个有争议的问题。”

加州大学伯克利分校政治学教授埃米·勒曼指出，讲述家庭故事、停止妖魔化特朗普支持者，是吸引该群体的第一步，下一步则是通过政策直接触及每个家庭。“当他们看到生活有实际变化时，他们或许更愿意改变自己的观点。”

就职典礼结束后的下午，拜登第一次以总统身份入主白宫。白宫西翼椭圆形办公室的窗下，特朗普的照片被撤去，换上了拜登家人的相片。“没时间浪费，马上开始工作。”拜登用一盒子的钢笔，轮换着签署了17份行政指令，首先兑现竞选期间对美国家庭的承诺。

过去一年，他常如此指责特朗普的救济措施：“当你起床吃早饭时，桌前少了那些因新冠去世的家人。而特朗普只关心大企业的死活，他的救济到达不了你们手上。”1月20日到22日，拜登连续签署法令，延长、扩展多项疫情期间针对困难群体的财产保护措施，并宣布在未来一周说服国会通过总预算1.9万亿美元的新冠救济法案。

特朗普政府的新冠救济法案聚焦于通过向行业头部企业提供补偿，以解决疫情带来的产业结构性问题。拜登则宣布给予困难群体每月1400美元的救济金;向地方政府注资以保证公卫人员、教育工作者和其他必要工作人员不被解雇，并大规模招募失业人群“帮助抗击疫情”;修订破产法，给予破产者和中小企业东山再起的机会;扩大失业保险和公共医疗保险，立法明确15美元时薪最低工资标准及带薪休假制度。

拜登团队将这些新政与拯救上世纪30年代美国经济危机的“罗斯福新政”相提并论，但民主党内的进步派则视之为奥巴马解决2008年金融危机的纾困政策理想版。

在维拉看来，拜登对这类纾困计划轻车熟路。2008年他担任奥巴马的副总统时，“每天都将大量的时间投入其中”。但当时在与国会共和党人的博弈中，奥巴马、拜登放弃了涉及改革华尔街银行业的所有关键措施。由于当时的经济刺激计划规模缩减，没有拆分大银行，没有迫使金融机构承担抵押贷款损失，也没有对陷入困境的房贷危机受害者给予直接经济补助，最终导致美国历史上最缓慢的经济复苏和民主党2010年中期选举惨败。

如今，拜登拥有的国会多数党优势远逊于2008年，参议院在副总统兼参议院议长哈里斯投票的前提下才能形成51：50的微弱多数，通过新冠救济法案需要团结十名以上的共和党参议员。而共和党人更青睐前政府模式的纾困计划。

《纽约时报》分析指出，无论是与共和党人达成妥协、回到“救济产业不救济个体”的路径，还是选择像“奥巴马医改”一样进行长达数年的纾困立法持久战，都将无益于民主党2022年中期选举，“选民只会为他们看得到的政策投票”。

艰难的“和解”

“参议院会向前推进，制定一个由民主党人决定的组织协议，而不是听麦康奈尔的指示。”1月24日，刚成为参议院多数党（民主党）领袖的舒默公开宣布，和参议院共和党领袖麦康奈尔未能达成组织协议。某种程度上，这意味着拜登团结国会共和党人的第一次努力暂时失败。

拜登举行就职典礼当天，代表共和党人向新总统、副总统赠送礼物时，麦康奈尔还盛赞拜登及其副手哈里斯是卓越的政治领袖。这位共和党大佬甚至开了个玩笑：“二位都跳过了为众议院服务的过程（拜登和哈里斯都仅担任过参议员）”，逗乐了两党议员。

但在参议院议事厅，拜登的改革尚未启动就已遭到共和党人阻击。1月19日，参议员霍利阻止了对拜登国土安全部提名人选马约卡斯的快速审议程序。此前，马约卡斯表示不会执行特朗普时代国会关于保护“边境墙”的法律。

霍利将矛头指向拜登将在2月提交给国会的移民改革法案。根据新法案，长期居留且积极纳税的非法移民将获得合法身份，而战区难民和未成年非法移民将获得更快的入籍速度，特朗普时代的“美墨边境墙”也将被重新评估。

“在拜登将取消主要的边境安全措施的情况下，马约卡斯没有充分解释他将如何确保南部边境的安全。”霍利称。

作为霍利的前竞选助理，加西亚也对拜登颠覆特朗普的政策感到不满。“他在就职第一天就推翻了一共9项特朗普时代的政令。”加西亚对《中国新闻周刊》说，“作为总统，他当然有权这样做，但考虑到当天他宣布将重新团结所有人，他应该选择稍晚的时机再做这种事，现在这不能不让人怀疑他的诚意。”

美国资深民调专家佐格比对《中国新闻周刊》指出，这预示着拜登在参议院的未来并不乐观。因选举产生50：50的结构，本届参议院按照惯例必须由两党领袖就权力分配达成协议，并成为拜登寻求与国会共和党人合作的前提。协议将决定参议院各委员会的组成结构，并对50：50的特殊参议院如何运作提供原则性指导。

在1月20日前后的公开表态中，拜登和麦康奈尔都主张寻求民主党和共和党的共同点，并在此基础上开展在特朗普时代中断的合作。只是麦康奈尔比拜登多强调了一句：“合作的同时也必须进行互相监督和平衡。”

麦康奈尔指的是“拖延规则”。根据国会议事规则，任何参议员都有权力通过无限时发言拖延法案的表决，而终结这种发言需要60票多数通过。舒默试图将60票规则降低到51票，以方便参议院通过拜登的改革法案，麦康奈尔则坚决反对。

理论上，舒默可以不与麦康奈尔协商，直接通过简单多数表决改变“拖延规则”。但除全体共和党人外，一些民主党参议员也已表示不应如此草率地改变议事规则，这意味着舒默无法获得他所需的票数。

“2020年11月的选举并没有授权任何一方彻底改变意识形态。美国人选出的是一个势均力敌的参议院，一个势均力敌的众议院，以及一个自称能代表所有人的总统。”麦康奈尔指出。

因为暂时无法改变议事规则，民主党寻求参议院通过本党法案的主要武器将是参议院预算委员会。该委员会不仅有权确定联邦资金支出的优先级，还可以使用“和解”程序绕开拖延规则，让民主党以简单多数直接通过相关法案。

奥巴马、拜登政府时期，为了寻求与共和党人的团结，民主党未曾使用该规则。但特朗普上台后，在麦康奈尔的配合下以“和解”程序废除了14项奥巴马时代的法规，并成功通过针对富人阶层减税的“特朗普税改”。

拜登似乎準备沿用特朗普已经改变的游戏规则。他将参议院预算委员会主席的职位交给了民主党参议员、进步派代表人物桑德斯。这是进步派史上首次掌控参议院要害机构，外界因而认为拜登的选择不仅是为了团结党内不同派系。

民主党左翼认为，在后特朗普时代，不使用“和解”程序的后果更严重。一旦拜登的改革举措无法落地，特朗普代表的民粹主义思潮将“利用人们对无效政府的不满”，选出一个“专制但有效的政府替代无效政府”。

桑德斯因此呼吁拜登“拿出富兰克林·罗斯福的勇气”。上世纪中期，罗斯福以带领美国渡过经济危机、赢得“二战”而备受尊敬，但也曾因强行推动改革和打破总统连任先例而被指责为压制国会、司法的“独裁者”。

拜登团队的回应很微妙。就职后的首场白宫记者会上，他的发言人指出：“总统的强烈偏好和努力方向依然是寻求两党对相关法案的支持……只是当很紧迫时，如果国会将‘和解作为一种选项，那是可以理解的。”

桑德斯不断攻击共和党同事并呼吁“我们不能再等几个星期、几个月”时，拜登则敦促民主党人要对通过正常程序推进新冠和移民改革法案有所耐心，还要求自己的团队不要对华盛顿的同僚恶语相向。

显然，对于是否动用“和解”程序，拜登尚未下定决心。维拉对《中国新闻周刊》说，与喜欢独自做决定的特朗普不同，拜登“一点也不喜欢自己单独做决定……他不仅寻求团队人员的帮助，还要寻求外部专家意见，然后根据收集到的所有信息做出决定，非常非常慎重。”

对国会权力、特朗普弹劾案等焦点议程，拜登迟迟不做明确表态。民主党内的主要观点认为，拜登只有两种选择，要么回到奥巴马时代，与共和党人达成全面妥协;要么追随富兰克林·罗斯福的步伐，站在进步派一边与保守力量决裂。

也有分析认为，拜登模棱两可的表态是为了利用弹劾案与国会共和党人进行立法交易。在近日为数不多直接谈及弹劾案的言论中，拜登表示：“我认为国会可以同时讨论我的改革方案和特朗普的弹劾案。”之后，参议院两党同意将弹劾审判推迟到2月的第二周，以便“让拜登总统先启动其他立法议程”。

在佐格比看来，拜登需要警惕的是给特朗普支持者提供“弹药”。“他不应该直接面对过去，这些（有关特朗普的）事情应当由（正处理弹劾案的）参议院和法院来决定。”他援引了林肯在结束南北战争时的名言：“对任何人都不怀恶意，对所有人都公平。”

“美国社会的现实是，一个共和党选民完全可以既支持特朗普又不反对拜登，既反对国会山暴力冲突事件又继续支持前总统。”佐格比对《中国新闻周刊》指出，也正因为如此，如果拜登政府继续以国会山事件攻击特朗普，很可能失去来自共和党选民的脆弱认同。

一些拜登政府的顾问则表示，拜登将拒绝“妥协”和“进步”之间的单一选择，而是寻找一个以自己为中心的调和式立场。但在激进的桑德斯与强硬的麦康奈尔之间，拜登的调和空间非常有限。

“拜登与前几任总统不同的是，他其实没有‘百日新政的时间，一切都需要尽快解决。” 美国全国广播公司分析称。