长江流域生态补偿的科学问题与对策

陈 进,尹正杰,2

(1.长江科学院 流域水资源与生态环境湖北省重点实验室，武汉 430010 2.长江科学院 水资源综合利用研究所，武汉 430010)

1 研究背景

长江是中华民族母亲河，是我国经济社会发展重要的水源地、珍稀水生生物的天然宝库，拥有丰富的自然资源和生物多样性，是中华民族发展的重要支撑。过去40多年，随着流域水资源开发利用和经济的快速发展，长江出现水环境污染、生态系统功能退化等问题，自然资源持续利用和生态环境压力日益加剧。习近平总书记在2018年深入推动长江经济带发展座谈会上强调“长江病了，而且病得还不轻”，这是对长江生态环境状况的精准描述，也明确了对长江生态环境保护修复的迫切要求。为更好地贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发” 的重要指示精神和“生态优先、绿色发展”的发展理念，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，必须强化顶层设计、改善生态环境质量，促进转型发展、创新体制机制，其中生态补偿是长江大保护亟待建立和完善的重要机制。

生态补偿是调整流域范围内生态环境利益相关者及其经济利益分配关系，维护和改善生态系统功能的一种制度安排[1-2](欧阳志云等，2013；Wu等,2018)，建立健全生态补偿机制是国家生态文明建设的重要举措。党的十八大明确提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”；十八届三中全会要求“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制”；2015年中央《关于加快推进生态文明建设的意见》提出要“建立地区间横向生态保护补偿机制，引导流域上游与下游之间实施补偿”；党的十九大报告也提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”。从国家层面上，2016年国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，2018年财政部出台《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，2019年国家四部委联合出台《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，都对建立生态补偿机制提出了要求。

长江流域区域跨度大，上下游地区间经济社会发展不平衡，生态保护地区与受益地区的责权不对等，亟待建立相应的利益补偿和激励机制。新时期如何通过建立长江流域生态补偿机制，构建全流域保护与发展的命运共同体，形成“共抓大保护”的局面，落实“绿水青山就是金山银山”，实现生态资源保护价值，从而促进长江生态环境保护修复，推动流域上中下游经济社会高质量协调发展，是长江大保护和长江经济带高质量发展需要面对的重大课题。

本文在综述国内外生态补偿理论和实践的基础上，分析长江流域生态补偿机制建立面临的问题，提炼出长江流域生态补偿机制亟待解决的关键科学问题及实现途径，并对长江流域生态补偿机制建立提出对策建议。

2 长江流域生态补偿研究与实践现状分析

2.1 研究层面

生态补偿，国际上常称作生态服务付费(Payment for Ecosystem Services，PES)或生态效益付费(Payment for Ecological Benefit，PEB)，涉及自然资源学、生态学、环境学、经济学、社会学、管理学等诸多领域，是当前环境经济学研究的热点问题之一。流域生态补偿是生态补偿的重要组成部分，其上下游之间、干流与支流之间、江湖之间、跨行政区、跨部门和多利益主体之间，代际之间的利益平衡等是流域生态补偿研究的重点和难点，其科学研究得到了国内外学者们的广泛关注，目前研究的重点在生态补偿内涵定义、宏观框架、补偿思路、补偿模式、补偿标准和补偿机制等。

一般认为流域生态补偿的驱动机制是由流域水循环及物质循环的整体性、连续性和流动性以及流域与行政区域之间的相互分割所决定的。在补偿的要素上，流域生态补偿应以水循环为核心要素，伴随着物质及生物循环，涵盖水资源、水环境与水生态[3](李原园等，2015)。对于水资源，补偿的重点区域为江河源头区、重要饮用水水源地、具有饮用水水源功能的湖泊水库及水利工程配置水源区等；对于水环境，补偿的控制断面为生态敏感河段、跨行政缓冲区、河流型饮用水水源地等；对于水生态，补偿重点为自然保护区、重要生态功能区、水产种质资源保护区、重要湖泊湿地及自然洲滩岸线等。

在补偿的思路上，董战峰等[4]认为长江流域生态补偿目标定位于水资源保护、水环境治理保护和水生态保护修复，结合主体功能区划、生态功能区划和水功能区划等，将流域水质、水量、水生态指标纳入补偿范围，促进长江流域水生态资源资产增值。

在补偿模式上，李飞[5]认为流域生态补偿要从现行以政府垂直补偿为主转为以流域空间横向补偿和市场补偿为主。长江等大流域应以中央政府补偿为主、省级政府的横向补偿与市场补偿为辅，跨省中型流域应建立以省级行政区之间横向补偿为主、纵向补偿为辅的“行政+市场，以市场为主”的模式。对于江湖源头区、重要生态功能区等具有全流域重大公共效益的补偿，则以中央政府补偿为主，并探索水权交易、排污权交易、生态标识等市场化补偿模式。

在补偿标准上，很多研究基于直接成本、机会成本、支付意愿提出了生态补偿标准的计算方法，如效益费用法、水资源价值法、支付意愿法、生态足迹法和成本核算法等生态补偿标准测算方法[6-7](耿翔燕等，2018；陈伊郴等，2019)，主要计算模型方法有NPP模拟、GIS-ESDA、水量分配模型等[8](Lu等,2014)。

在补偿机制上，围绕政策法规、组织协调、补偿资金分配、监测评估考核等方面，研究提出生态补偿运行保障机制。如郑云辰等[9](2019)提出建立政府主导、市场参与、社会积极支持的流域生态补偿投融资体系，以及构建全方位多层次的监督体系和问责机制的流域多元化生态补偿运行机制。

2.2 实践层面

生态补偿实践层面，近20 a来，国家在长江上中游实施了退耕还林还草、天然林保护、长江防护工程、三江源自然保护区建设等生态建设项目，也开展了江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和治理区，以及具有重要生态功能的湖泊等各类涉水生态补偿实践[10](何理等，2019)。特别是2016年国务院出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》后，长江流域各省加快推进流域生态补偿试点，开展省内以流域为单元的上下游生态补偿，相继出台了具有地方特色的生态补偿办法或工作方案，如：江西省2018年针对境内鄱阳湖和赣江、抚河、信江、饶河、修河、东江流域等制定了《江西省流域生态补偿办法》；江苏省2017年制定了针对全省各大流域66个补偿断面的《江苏省水环境区域补偿工作方案》；安徽省2017年颁布了《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》，建立以市级横向补偿为主、省级纵向补偿为辅的地表水断面生态补偿机制；湖北省武汉市2017年印发《长江武汉段跨区断面水质考核奖惩和生态补偿办法(试行)》；重庆市2018年印发《建立流域横向生态保护补偿机制实施方案》，在龙溪河、璧南河等19条流域面积500 km2以上且跨2个或多个区县的次级河流建立横向补偿机制；云南省2017年发布《滇池流域河道生态补偿办法 (试行)》；贵州省2016年针对乌江水资源保护出台了《贵州省乌江流域水污染防治生态补偿实施办法(试行)》，在贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、铜仁市、黔南州之间实施乌江流域水污染防治生态补偿；2018年云南、贵州、四川3省签订了长江流域的首个跨省流域生态补偿协议——《赤水河流域横向生态保护补偿协议》，3省共同出资2亿元设立赤水河流域水环境横向补偿资金，依据考核断面水质达标等情况分段清算相应的生态补偿资金。表1为长江流域水流生态补偿主要类型。

表1 长江流域水流生态补偿主要类型Table 1 Major types of water ecological compensation in the Yangtze River Basin

从长江流域生态补偿的研究和实践看，尽管取得了一些进展，但还存在以下不足之处。

一是对流域生态补偿的认识仍不到位。主要体现在：①一些地方政府、企业和个人仅将生态补偿视为上游保护地区对下游地区的利益索取，缺乏生态补偿对落实“共抓大保护”、实现“两山”理论、推进流域生态文明建设和上下游协同高质量发展的认识定位；②脱离我国经济社会发展实际，索取过高、过长时间、过大范围的经济补偿要求；③认为生态补偿主要是政府的事，应该由国家或者政府承担全部责任等。

二是流域生态补偿的整体性和系统性不够。目前省内流域生态补偿开展较多，大多数都是各省市推动的中小型项目，尚缺少跨省和流域层面系统性的生态补偿；再就是补偿的要素单一，多是由各部门分别实施的对单一自然资源的补偿，对相互关联自然资源的综合补偿少，缺乏对流域山水林田湖草生命共同体理念的体现。

三是流域生态补偿标准体系缺乏。流域生态资产核算和生态服务价值评估研究和技术标准体系建设滞后，评估理论、方法、监测和评估体系不成熟，未形成统一或者符合我国经济社会发展水平的标准，生态补偿标准不够合理，不同地区间补偿金额差别较大[11-12](刘焱序等，2018；谭丽萍等，2019)。

四是流域生态补偿方式单一，市场体系不健全。目前主要由政府主导，依靠国家或者地方财政转移支付，多以建设项目或者资金补偿为主，补偿的方式单一，缺乏灵活性和持续性，市场和社会参与度也不高。

五是生态补偿运行保障机制不健全。生态补偿中跨地区(特别是跨省)、跨部门的协调机制不够，生态环境要素指标的监测和评价体系尚不健全，评估考核机制尚不成熟，补充资金保障程度不高。

3 长江流域生态补偿的主要科学问题与研究方法

在国家生态文明建设、长江大保护、长江经济带高质量发展的时代背景需求下，围绕生态补偿“为什么补、补什么、补多少、怎么补”，在已有研究的基础上需要进一步开展创新研究，其中涉及以下几个关键科学问题：一是生态补偿与经济社会发展、生态资源保护的驱动机制和互馈关系；二是流域生态资产核算；三是多元化流域生态补偿模式的融合和良性运行。

3.1 生态补偿与经济社会发展、生态资源保护的驱动机制和互馈关系

流域自然资源及生态资源支撑人类经济社会发展，而快速的经济发展也可能导致自然资源的粗放或过度利用，造成自然资源不可持续利用和生态环境的破坏，反过来影响制约经济社会可持续发展。流域内各区域自然资源和生态资源具有密切的联系，而且资源要素流动性往往伴随着利益重新分配和格局调整，流域生态补偿的目的就是协调不同区域经济发展和生态环境保护，将生态环境保护的外部性转化为地方的内部责任。在长江共抓大保护的治理模式下，通过生态资源要素流动和补偿利益反馈，流域内各利益主体不断调整各自的行为，以适应新时期流域生态环境保护的总体要求，由此构成了流域经济社会与自然资源利用和生态环境保护之间复杂的适应系统。

如何以自然资源和生态补偿为纽带，对流域内不同区域经济社会发展和生态要素质量变化进行仿真模拟，定量描述流域经济社会系统、自然资源系统的自适应演化过程，进而定量揭示生态补偿与经济社会发展、生态资产保护的相互作用机制和互馈关系，是长江流域生态补偿研究需要回答的一个关键科学问题。该问题的回答，有利于诠释长江流域生态补偿的新内涵，认识流域自然资源保护要点，从而在理论上引导新时期流域生态补偿的正确方向。

3.2 流域生态资产的定量核算与时空转化关系

补偿标准的确定一直是流域生态补偿的难点问题。近年来，依托生态系统服务功能的价值化，由有形的自然资源存量(实物量)与无形的生态系统服务流量(价值量)相结合的生态资源资产，逐渐成为国内外自然资源管理的一种量化途径[13](欧阳志云 等，2016)，生态资产核算也成为自然资源负债表编制的重要依据。通过探索流域生态资源资产的存量，完善生态系统服务功能价值评估模型，能够掌握和了解生态系统质量及其变化情况，进而全面、客观地评价流域社会经济的发展状况和未来的可持续发展潜力[14-15](Daily等,2008；王玉涛 等，2019)。因此，生态资产核算成为流域生态补偿标准核算的基础性工作[16](Ouyang等,2016)。由于生态资产核算具有很多不确定性，目前尚未形成多数人认可并且较为完善的统一测算评估标准。国内外有关生态资产核算评估方面的研究主要从自然资源实物量核算与生态系统服务价值量评估2个方向开展[17-18](高吉喜，2013；Turner等,2019)。在自然资源实物量核算方面，多是按照自然资源的面积和质量计量单位对生态资产进行核算，以账户等形式直观反映某类自然资源数量及其使用情况；在非实物形式的生态系统服务价值量评估方面，主要分为直接市场评估法(如市场价值法、生产效应法、费用支出法等)、替代市场评估法(如机会成本法、替代成本法、重置成本法、防护支出法等)和模拟市场评估法(如条件价值法CVM、选择实验法CE 等)[19](李丽 等，2018)，各方法的特点见表2。

表2 生态服务价值评估方法特点Table 2 Methods of evaluating ecological service value

对于长江流域，如何着眼于流域生态资源-社会系统的整体性，统筹山水林田湖草等生态要素，提出适用于我国及长江流域经济社会和生态资源禀赋特征的生态资产核算方法体系，对流域生态资产(包括存量与流量)进行系统核算，如何确定流域生态服务价值的空间溢出范围和强度，描述生态资产的空间流转路径，是长江流域生态补偿研究的关键科学问题。该问题的回答，可为长江流域生态补偿的范围界定和标准确定提供科学基础。

3.3 多元化流域生态补偿的融合和良性运行机制

流域生态补偿模式是补偿机制设计中的关键环节，在协调相关者利益与资源优化配置、实现区域经济社会协同发展方面至关重要。流域生态服务具有强烈的外部性，而且具有多功能性，涉及到许多利益相关者，以及不同补偿主体之间的协同。多元化生态补偿设计的实质是在落实政府生态补偿责任的同时，有效吸纳其他受益的市场主体和社会公众组织参与，通过协调多元主体利益关系、责任分担，推动政府公共财政补偿向政府补偿、市场补偿和社会补偿的多元化补偿转变，从单纯的“输血式”补偿向综合的“造血式”补偿转变，使之与生态资产保护的长期化、系统化、综合化特征相适应，形成一种长期的、稳定的、包容的生态补偿长效机制。

长江流域地域辽阔，流域上中下游生态资源禀赋不同，主体功能定位和生态功能区划不同，经济社会发展水平不同，利益诉求也不相同。而流域生态服务价值通过空间流转，将流域不同区域、不同利益主体联系起来。在长江大保护和长江经济带高质量发展的时代背景需求下，如何协调流域内不同地区、不同利益主体的发展和保护诉求，将区域的经济社会发展和生态资源保护统一到长江大保护的框架内？如何围绕区域协同发展，充分调动政府、企业和社会多方利益主体，整合政府、市场和社会多渠道资金力量？如何根据经济社会发展状况和生态资产禀赋特征，从政策法规、组织协调、资金保障、监测考核等方面设计生态补偿的良性运行机制？这些是建立长江流域生态补偿机制的关键问题。这些问题的回答，有利于更好地协调流域生态补偿中多主体利益关系和责任分担，保障流域生态补偿的长效运行。

4 长江生态补偿机制建立的对策

长江流域作为中国的最大流域，不仅具有丰富的自然资源支撑经济社会发展，还具有多样化的生态系统服务价值，需要保护和维护使其不断增值。为加快推进长江流域生态补偿建设，应针对长江流域经济社会发展水平和生态资源保护现状，围绕关键科学问题，在生态补偿理论内涵、补偿标准、模式途径、运行机制等方面全面开展创新研究和实践。

在理论内涵方面，要基于长江流域经济社会发展现状及和未来需求，将生态补偿置于国家生态文明建设、长江大保护、长江经济带高质量发展背景下，兼顾脱贫攻坚战略，不断发展和丰富长江流域生态补偿的内涵，确定流域生态补偿的对象和实施途径。通过复杂自适应系统(CAS)、社会网络分析(SNA)等方法，开展对流域经济社会和生态资源要素耦合系统的复杂系统仿真，模拟分析流域生态资源、补偿利益在区域经济社会和跨行政区之间的多重网络中的耦合机制，进而定量揭示生态补偿与经济社会发展、自然资源保护的相互作用关系，重点是上游和支流的生态环境保护区与中下游和干流的经济社会发展区之间的补偿互馈关系，为长江流域生态补偿提供新的认知。

在标准方法方面，应以流域为基本单元，以水循环及物质循环为核心驱动因子，基于流域山水林田湖草生命共同体理念，着眼于流域生态要素的系统性[20]，利用天空地一体化物理遥感监控系统，通过流域水文模型、水质模型、水沙模型、植被生长模型、生态模型等模型工具，模拟揭示流域内自然资源之间的作用关系、转化机制与演化规律；在借鉴国内外已有方法的基础上，提出适用于我国及长江流域经济社会和资源禀赋特征的自然资产核算方法，研究自然资产在流域内跨行政区供给和使用的流转路径与网络关系，按照各类自然资源的生态服务价值体现形式，研究流域生态服务价值评估方法，为长江流域生态补偿标准体系建设提供新的方法和技术框架。

在模式机制方面，可基于流域生态资产空间流转路径网络，分析流域生态补偿的多利益主体关系，分析政府、市场、社会在生态补偿中的角色作用，探讨不同区域不同利益主体的责、权、利分担机制，研究纵向、横向、市场等流域生态补偿模式选择路径，探索多利益主体参与的多元化、市场化生态补偿模式。以流域上下游横向生态补偿为重点突破口，依托中央层面的组织协商平台，建立长江流域生态补偿的跨省、跨部门的信息共享和协调机制。拓宽生态补偿融资渠道，探索构建长江生态保护补偿基金，形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态补偿投融资机制[21](王金南，2018)。推进长江流域重点区域水权和排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。加快健全完善长江流域生态资源要素监测体系，构建长江生态补偿大数据平台，完善生态补偿的监督考核机制。开展典型流域生态补偿试点研究和实践，总结提炼流域层面、大空间尺度、跨区域多部门的长江生态补偿机制政策建议和技术框架体系。

5 结 语

本文简要介绍了长江流域生态补偿的研究和实践现状，分析了建立长江流域生态补偿机制面临的主要困难和问题。

在此基础上，提出了长江流域生态补偿机制建立的3个关键科学问题：一是生态补偿与经济社会发展、生态资源保护的驱动机制和互馈关系；二是流域生态资产核算；三是多元化流域生态补偿模式的融合和良性运行。其中，科学问题1的研究有利于揭示生态补偿与经济社会发展、自然资源保护的相互作用关系，为长江生态补偿提供新的理论内涵；科学问题2的研究有利于定量刻画生态服务价值在流域内跨行政区的流转关系，为制定科学的生态补偿标准提供依据；科学问题3的研究将为建立多元化、市场化的生态补偿模式和跨部门、跨区域生态补偿机制提供支持。

论文最后探讨了针对关键科学开展创新研究的思路方法，提出了建立长江流域生态补偿机制的对策建议。