矿产资源规划与国土空间规划衔接关键问题的思考

何武林

摘 要：现阶段，我国已形成较为系统完整的规划编制实施规范和保障体系，但在统筹考虑国民经济和社会发展目标要求、处理好与其他资源保护与利用的相互关系、推进资源开发利用边界和底线划定等方面，还有进一步完善的空间。当前，矿产资源规划与国土空间规划同步编制，为推进二者的统筹衔接提供了重要契机，有利于强化矿产资源勘查开发的空间落位，从规划编制源头解决矿业权、国家规划矿区等与生态保护红线、永久基本农田等重要控制线的矛盾冲突。现就矿产资源规划与国土空间规划衔接的重要问题进行初步探讨。

关键词：矿产资源规划;国土空间规划;规划衔接

1、矿产资源相关概念及国土空间规划改革

1.1、礦产资源相关概念

作为自然资源的重要组成部分，矿产资源指的是由地质作用形成的，赋存于地下，或暴露于地表，或埋藏在海底的，可以是固态、液态或气态的，能够被人类开发利用的，且具有一定价值的矿物或元素集合体。矿产资源除了具备自然资源的一般属性外，还具备隐蔽性、不可再生性、稀缺性和分布不均匀性等特殊属性，这决定了矿产资源资产的核算方式与其他自然资源资产的核算方法存在区别。在一定技术条件下，矿产资源被开发成可以为人类所利用的资源，进而产生一定的经济收益，能够带来一定的财富，因此，可以说矿产资源是一种经济资源;同时，矿产资源具备稀缺性与效用性，所以也是一种资源性不动产。

按矿产资源的成因，可将其划分为内生矿产资源、外生矿产资源和编制矿产资源;按其特点和用途，可分为金属矿产、非金属矿产和能源矿产：按其组构，可分为无机矿产和有机矿产;按其赋存状态，可分为固体矿产资源、液体矿产资源和气体矿产资源;按其工业用途可分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产。通常来说，市场一般按照其实际的工业用途来定价，因此矿产资源的价格通常与其工业用途紧密关联，所以本文按照矿产资源的工业用途分类对矿产资源进行价值核算。

1.2、国土空间规划改革

2012年以来，我国逐步开展“多规合一”的探索研究与实践，将国土规划、国民经济发展规划、城市规划的各项安排统一到“三规合一”蓝图上，在具体实施过程中，需要园林绿化、历史保护、市政系统、道路交通等各职能部门的配合参与。2019年发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，从顶层设计视角重构空间规划的基础框架，建立起从国家到地方、从总体规划到详细规划覆盖全部国土和各专业领域的国土空间规划体系，明确要求“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”。“五级三类”国土空间规划体系的构建，吹响了规划体系改革的号角。我国城市总体规划侧重对用地的资源配置，是政府保护和管理空间资源的重要手段，调控和统筹城市各项建设的重要平台，形成了从宏观区域到微观地块、从用地布局到设施配套较为完整的技术体系与实施传导机制，但也存在规划理念滞后、事权层级不明、规划管控刚性弹性不分、实施传导不力等问题。国土空间总体规划面向区域与社会经济问题，有利于从生态系统的整体性、连贯性和系统性的角度出发，划定生态红线，形成完整的生态空间体系和网络格局;有利于保护本土性社区聚落等历史文化场所，有利于优化公共服务体系结构，形成完善的垂直保障体系。

2、矿产资源规划与国土空间规划衔接的思考和建议

2.1、从调查评价和国土空间规划的源头充分考虑能源资源支撑的空间布局

能源资源及其所处的地下空间保护与利用作为自然资源和国土空间的重要组成部分，应该在国土空间规划编制实施中予以充分考虑。例如，地下水和地热作为生态城市建设的必要资源，其分布和规模关系到城市居民用水、供暖、供电、地下基础设施建设等诸多方面;砂石黏土等建筑材料的合理布局，涉及基础设施建设和民生的根本保障;能源资源供应直接影响着国计民生、产业发展和就业机会。因此，有必要借鉴和推广雄安新区、北京城市副中心建设经验，从自然资源综合调查评价和国土空间规划编制实施的源头着手，统筹生态安全、粮食安全和能源资源安全的关系，让国土空间规划从城市地下空间的几百米，进一步向广阔国土地下空间几万米的维度延伸，真正实现国土空间三维立体规划和自然资源要素全覆盖。

2.2、统筹地上地下资源开发利用，制定与国土空间规划衔接的系统规则

充分运用国土空间规划留出的规划和政策接口，统筹地上地下资源开发利用，加强矿产资源规划与国土空间规划及交通、水利等相关专项规划在空间布局方面的规划协调，进一步提升矿产资源规划的空间落地能力;梳理总结与矿产资源勘查开发相关生态环境、耕地保护、交通水利、历史文化等方面的国土空间用途管制规则，加强沟通协调，主动参与规则制定，在此基础上查漏补缺，形成系统化、程序化的规划衔接制度和管理办法，通过差别化管控政策疏解矿产资源勘查开采种类多、情况复杂、不确定性强与国土空间规划空间布局刚性的矛盾。

结束语

总而言之，除了以上几点建议还要抓住矿产资源法修订、自然资源管理职责“两统一”、矿产资源管理改革机遇，进一步提升矿产资源规划法律地位和空间控制能力，根据“净矿”出让改革方向，细化完善矿业用地、用海相关法律法规，结合地方经济和产业发展等需求，按照全生命周期管理的理念，合理安排矿产开发、土地利用、生态修复时序，探索山、水、林、田、湖、草、地、矿的统一调查、评价、规划与管理，使矿产开发成为自然资源综合开发利用的中间节点，而不是终点，形成开发与保护的良性循环。

参考文献：

[1]张律，肖鹏飞，方坤，罗鹏，郑梦天，李凌艳，郭宇衡，刘治成，杨雯婷，张鹏.四川省第三轮矿产资源规划实施评估[J].四川地质学报，2020，40（04）：620-623.

[2]韩宝富，白海强，寇婷，郑广桥.编制新一轮省市县矿产资源规划的现实问题与建议[J].矿产勘查，2020，11（12）：2685-2688.