大别山地区公共文化服务的现状及建设路径研究——以湖北黄冈为例

杨 巧,苗小雨

(黄冈师范学院 商学院，湖北 黄冈 438000)

公共文化服务属于政府提供的基本公共服务，加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现人民群众基本文化权益和满足人民群众对美好生活向往的重要途径。

作为大别山地区的重要成员之一，湖北黄冈文化底蕴深厚，资源丰富，人民群众文化需求日益增长、经济发展和社会进步也对文化发展提出了新的要求，但总体而言，黄冈市的公共文化服务体系建设仍然存在着一些亟待解决的问题，公共文化服务体系的建设任务十分艰巨。以黄冈市为例，在实地调研的基础上，进一步明晰当前中国地方公共文化服务的现状，挖掘其中存在的问题，并提出相关的建设路径构想，以便给相关部门决策提供一定的参考。

1 黄冈市公共文化服务的发展现状

近年来，黄冈市公共文化服务体系建设成果显著，其主要表现在以下方面。

1.1 以硬件建设为基础，实现公共文化服务体系建设提档升级

近年来，黄冈市稳步推进重大项目建设、文化场馆建设、“村村响”“户户通”工程、农家书屋建设、图书馆、博物馆、文化馆建设、广播电视综合覆盖工程以及城市影院建设工程，为开展形式多样的文化活动打造了健全的基础设施网络。

以广播电视覆盖率为例，近年来，黄冈市广播综合人口覆盖率和电视综合人口覆盖率保持持续上升的态势，二者当前已经处于近似全覆盖的局面。如图1所示，广播综合人口覆盖率由2015年的98.27%上升到2018年的99.43%，电视综合人口覆盖率由2015年的98.38上升到2018年的99.38%。

再以图书馆的建设情况为例，黄冈市当前共有11座图书馆，其中一级馆6个，二级馆5个，图书馆的总建筑面积达到55 851m2，2017年图书馆的本级财政预算供给达到1 520.9万元。图书馆总藏书量达到255.3万册，人均藏书量是0.4册，平均每册图书的年流通率为0.91次，平均年增新书0.026册，人均到馆率为0.68次，图书馆数字资源总量为63TB。从各地区的总藏书量来看，藏书最多的是黄梅县26.8万册，接下来依次是蕲春县22.4万册、英山县22万册、武穴市21万册、罗田县20.8万册、麻城市20万册、浠水县19.9万册、红安县19.7万册、团风县12.7万册、黄州区12万册；而从人均藏书量来看，英山县人均0.61册排在首位，排在英山县后面的依次是团风县0.39册、罗田县0.37册、红安县0.32册、武穴市0.32册、黄州区0.30册、黄梅县0.30册、蕲春县0.28册、麻城市0.22册、浠水县0.22册。总体来看，黄冈市各县区的人均藏书量均不足1册，人均藏书量不足，且各县市之间差距较小。从各县市拥有的图书数字资源量来看，数量最多的罗田县有12TB，下面依次为浠水县10TB、黄州区8TB、麻城市6TB、红安县5TB、团风县4TB、黄梅县4TB、英山县2TB、蕲春县1TB、武穴市1TB。总的来说，黄冈下辖县市区的图书数字资源还比较匮乏。

最后以黄冈市文化馆的建设情况为例，黄冈市10个县级市的文化馆建筑面积最大的是武穴市，建筑面积为7 620m2，接下来依次为黄梅县5 940m2、红安县5 340m2、浠水县4 600m2、黄州区3 700m2、英山县2 690m2、麻城市2 500m2、罗田县2 400m2、团风县 560m2、蕲春县500m2，可见，各县市之间文化馆面积差距较大，文化馆面积最大的武穴市约是面积最小的蕲春县的15倍，文化公共基础设施在各县市之间分布严重不均衡。

1.2 黄冈市公共文化财政投入和文化事业费支出不断增加

从黄冈市总体来看，2017年黄冈市公共文化财政投入总额增加到72 359万元，同比增长44.2%。人均公共文化财政投入增加到114.11元，同比增长43.7%，但是2017年人均值离人均最低目标值仍有35.9元的差距。此外，黄冈市人均文化事业费在全省17各地(市、州)中的排名由2015年的第14位提升到2016年的第11位，但在2017年又下滑两个位次到第13位，总的来说，黄冈市人均文化事业费在全省排名比较靠后，低于全省平均水平。

从黄冈市下辖县市区的情况来看，2017年，黄冈市除黄梅县公共文化财政投入减少1 160万元以外，其他地区公共财政投入均有不同程度的增长，其中公共文化财政投入增加最多的5个地区分别是武穴市增加8 729万元、浠水县增加4 810万元、麻城市增加3 199万元、蕲春县增加2 103万元、黄州区增加1 311万元、英山县增加1 221万元。2017年同比增幅最大的5个地区则分别是：武穴市增长260%、浠水县增长120.3%、黄州区增长108.4%、麻城市增长74.3%、团风县增长58.3%。

从人均公共文化财政支出变化情况来看，如图2所示，各县市区都有所增长，但是还是没有达到150元的最低目标值，人均公共文化财政支出增长最多的是武穴市，增加了87.8元，接下来依次是浠水县增加54.5元、麻城市增加36.4元、黄州区增加32.5元、团风县增加27.4元、蕲春县增加26.8元、罗田县增加22元、红安县增加13.2元、英山县增加11.3元、黄梅县增加6.8元。同时，人均公共文化财政支出同比增幅最多的也是武穴市，同比增长171%，接下来依次是浠水县增长120%、黄州区增长104.5%、麻城市增长74.4%、团风县增长57.5%、蕲春县增长46.4%、英山县增长35.79%、罗田县增长14.1%、红安县增长11.4%、黄梅县增长8.8%。

图2 2017年黄冈市各县(市、区)人均公共文化财政支出增加额及增幅

1.3 以文化惠民为核心，实现群文化活动和文艺创作提档升级

黄冈市文化活动丰富多彩，“一县一品”格局基本形成，“激情新黄冈·欢乐大舞台”东坡广场大型文化活动项目被列入文化部第二批国家公共文化示范项目；全市博物馆、图书馆、群艺馆、文化馆、纪念馆、乡镇综合文化站、农家书屋等公共文化场馆继续全部免费开放；全民阅读深入推进，以世界读书日、孔子诞辰日为契机，深入开展全民阅读活动，黄冈全民阅读指数位居全省市州第3名，市10多个单位和个人获全省全民阅读评先争优活动“十佳”和先进荣誉称号等。

1.4 以传承保护为根本，实现文化遗产管理提档升级

可移动文物普查成效显著，国有收藏单位数量、可移动文物信息采集登录进度等多项指标位居全省前列；文物保护利用扎实开展，禹王城遗址考古勘探和试掘工作，胜利南村古城墙修复工程，野外文物保护工作等取得了显著成果；非物质文化遗产保护整体推进。罗田县东路花鼓戏传承基地被命名“湖北省非物质文化遗产传承示范基地”，13个项目申报第五批省级非物质文化遗产名录，申报数量位居全省前列。

1.5 以改革创新为动力，实现事业产业发展提档升级

逐步理顺管理机制。文广局成立后，新领导班子主动作为、扎实工作，干部职工服从组织、顾全大局，确保机构改革的顺利进行；攻坚推进改革任务。除完成5项参与配合的改革任务外，在牵头负责8项改革任务中，“三定”方案已落地实施，建立了市公共文化服务体系建设协调机制。

2 黄冈市公共文化服务存在的问题

2.1 资金安排有待调整，与实际资金需求存在不匹配

在实地调研中我们发现，部分地区对公共文化服务体系建设的财政资金存在简单平均分配的现象，未按照实际绩效评价结果、地区经济实力、地区公共文化事业发展的原有条件进行合理分配，导致公共文化服务体系建设在城乡之间、经济状况良好与经济状况落后地区之间、不同群体之间的推进进程上仍存在一定差距，不同地区图书馆、博物馆、文化广场、体育场馆等场所的建设情况参差不齐，“户户通”“村村响”、流动文化车、电脑网络等设备设施的配备程度不同，全民阅读、送戏下乡等文化活动开展的规模和频率相差较大、从事文化工作的人员素质良莠不齐，平均化的资金分配加大了基本公共文化建设相对落后的区域追赶公共文化建设情况优良地区的难度，在一定程度上有违公共文化服务均衡化发展的目标。

2.2 人才引进机制不健全，文化专业技术人员匮乏

在走访调研过程中，我们发现不少地区由于公共文化事业发展保障机制不健全、保障水平不高，且缺乏较为完善合理的激励机制，在人员配备及专业人才引进方面存在不足，成了制约基层公共文化活动良好开展的短板。因此，许多地区难以达到对专业技术人员的比例要求，未能形成组织健全、管理有力的文化事业建设队伍，从而导致当地文化特色和文化传统不能较好地传承与挖掘、文体设施设备的用途不能较好地推广与传播、文化活动不能较好地引导与宣传，在很大程度上制约了公共文化服务体系建设进程的推进。

2.3 设施建设与运行管理脱节，后期运行与维护乏力

在实际调研中，我们发现部分地区的基本公共文化服务体系建设存在重前期投入、轻后期维护现象，后期的运行维护和监管意识较弱。一方面，对配套设备购置及维护、资源建设、服务开展等缺乏应有的资金支持和约束，另一方面，对已建成的公共文化设施设备的检查和监督机制不健全，导致公共文化机构难以对相关项目的实际运行情况进行良好把控，许多公共文体设施难以充分发挥其文化宣传和引领作用。比如：部分地区文化机构官方网站的后期运营维护力度欠缺，导致官方网站及相关网络平台的内容更新速度缓慢，难以充分发挥实际宣传效果；部分地区图书馆、博物馆、体育场馆等场所实施免费开放后，利用相关活动场所的民众人数大幅增加，但对活动中心的图书、展览品以及文体设施等的维护和修缮力度不够，致使许多资源和设施的损坏程度较为严重；部分地区“村村响”和“户户通”工程，由于地处偏远、所需维护数量多等原因，导致后期管理和维护成本高昂，与此同时，由于财政资金短缺、维修服务中心专业技术团队力量薄弱，往往出现维修时效性差、维修效果差等情况，难以满足实际管理与维护需求。由此可见，基本公共文化项目的运行管理及维护还存在许多现实问题，将设施设备建设与后期运行管理相结合实为必要。

2.4 部分项目实际效果难达预期，在供给与群众实际需求上存在差距

目前，公共文化服务体系的建设主要采取“自上而下”的单向性服务供给决策机制，难以真实反映和满足民众多样化的文化需求，致使公共文化服务项目的实际效果难以达到理想预期，难以发挥综合效益，资源不足与资源浪费并存，公共文化服务的供给存在一定程度的低效率。在实地调研过程中，我们发现以下问题。

2.4.1 农家书屋使用率不高。各村(社区)的综合文化服务中心(含农家书屋)在全市范围内基本上实现全覆盖，然而大部分农家书屋的图书实际借阅量较少、电子图书等设备使用率较低甚至出现闲置状况，主要原因在于：①未积极组织、引导阅读，大部分地区对农家书屋的宣传工作不足、信息不对称，导致村民对农家书屋的功能知之甚少，甚至不知道农家书屋的存在。②农村居住人群多为老年人及留守儿童，无较好阅读习惯，对图书借阅的需求量较少。农民群众阅读的个性化需求较大，现有配送的出版物难以满足所有农民群众的阅读需求。③无农家书屋设施维护更新和管理员劳务补贴等相关配套资金，使得多数农家书屋硬件设施较为落后、管理人员欠缺专业化水平和工作积极性。

2.4.2 农村电影放映的群众响应度不高。实际调查发现，很多农村地区存在观影人数少甚至无人观影的现象，主要原因在于：①部分村镇交通不便、人口较少，且由于电视和互联网的发展以及手机等通信工具的智能化，使得农村地区观看露天电影的人数总体较少；②电影片源较老，没有吸引力；针对农民较实用的种植养殖类影片较少，与农民实际观影需求不一致的现象，影响观影积极性；③部分设备老化，卫星定位及信号传输存在故障，导致其电影播放无法进行传输和数据统计，对电影的实际播放质量难以有效把控；④对电影放映活动未进行积极、有效的宣传，老百姓不了解当地电影放映时间和内容。

2.4.3 “村村响”节目内容单一、安装未结合地域和季节变化特点。一方面，部分居住位于中心乡镇或社区的居民对“村村响”的需求不大：①人口密集、车辆较多，噪音大，广播效果并不好，因此，出现人为破坏广播设备等现象，造成资源浪费和资金使用低效；②部分偏远乡镇村“村村响”工程的建设不到位，“村村响”未普及到居住较分散的居民，部分偏远居民无法收听。另一方面，通过实地调研了解，在山村冬季安装的“户户通”信号还能听，到了树叶茂盛的夏季，“户户通”信号效果较差，完全无法收听。偏远乡村广播信号微弱甚至无法接收信号，无外界信息来源渠道；偏远乡镇多为贫困地区，地理环境较为复杂、交通出行不便，广播设备未能实现全覆盖，从而不利于偏远地区的文化传播活动。

2.4.4 “送戏下乡”活动广受欢迎，但实际供给不足。根据走访调研结果显示，大部分地区基层群众对于“送戏下乡”活动反响热烈、参与度高，广受基层群众好评和赞誉。然而，免费送戏下乡场次总体偏少，大部分地区无法达到每年每村送免费戏曲文艺演出一场的要求，部分地区未配备流动演出车、流动文艺辅导车等设备，导致实际开展的免费“送戏下乡”活动暂时还难以满足群众的实际需求。

3 黄冈市公共文化服务的建设路径

3.1 优化支出结构，保障资金规范合理使用

3.1.1 打包各专项资金，提高资金使用效率。公共文化服务体系中包含多个专项资金，专项资金涉及的内容也在不断扩大，易造成财政资金使用面广而散的现象，存在财政资金扶持难以突出重点的弊端，资金使用绩效无法保障。因此，对现有的各种专项资金的使用情况、政策执行情况进行摸底，对各类专项资金设置的必要性、规模的合理性以及进行专项整合的可能性进行客观评价，统筹财政预算资金，压减或清理不合时宜的或使用绩效不高的专项资金，可将公共文化服务建设项目包含的多项专项资金进行整合打包，各地区因地制宜、整合资源，合理安排各项预算资金的用途，提高资金使用效率。

3.1.2 注重人才吸纳，培养基层公共文化建设后备军。①壮大基层公共文化机构人员队伍规模。一方面，应营造良好的文化人才成长环境，落实和提高基层公共文化机构人员工资待遇；另一方面，实行绩效管理制度，完善人事管理和薪酬制度，利用健全合理的激励机制和约束机制，吸引和鼓励文化专业人才从事公共文化机构的管理工作，提高文化工作人员的工作积极性和规范性。②提高公共文化机构从业人员素质。一方面，需要加大对基层公共文化机构工作人员的培训力度，提高他们的文化专业技能；另一方面，基层公共文化机构要加强对群众业余文化爱好者的指导，培养一批推进公共文化事业发展的专业人才，逐步提高基层文化服务机构从业人员的整体素质。

3.1.3 推进多方联动，引导多方力量共建及维护。推广和深入多方联动的做法，进一步探索管理机制，简政放权，减少行政审批项目，引导社会力量参与，多渠道输送公共文化服务，以有效解决公共文化服务体系建设中各方协调不力、政府供给不足和后期维护乏力的瓶颈问题。

①健全政府部门间协调合作机制。公共文化服务体系建设的实际工作涉及文化、体育、新闻出版、广播电视、旅游、国土、住建等多个政府部门，因此，各地区应确立党委、政府的统一领导，进一步重视和健全政府各部门间的组织协调机制，通过成立相关活动的工作领导小组等形式有力整合多部门资源，实现政府多部门的高效联动，保障各项公共文化活动的顺利开展。②引导社会力量共建维护。首先，推广运用政府和社会资本合作等模式，缓解政府财政资金投入压力、促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化；其次，采取政府招标、委托管理、项目补贴、定向资助以及落实中央财税法定减免政策等方式，支持和促进社会力量参与公共文化服务体系建设；再次，出台相关财税金融等激励政策引导和鼓励企业和个人直接参与；最后，引导有文艺专长的民间艺人、业余骨干和志愿者积极开展文艺培训、参与文化活动等公共文化服务活动，并在一定程度给予一定物质或荣誉反馈。

3.1.4 立足民众诉求，维护群众公共文化权益。①应“自下而上”建立健全民意表达机制和监督机制，拓宽民众意见反馈渠道，使得民众诉求得到真实反映；②发挥基层文化组织和机构的职能作用，通过加大对文化活动及文化反馈渠道等的宣传力度、加强对基层民众的实地走访调研等形式，引导群众为公共文化活动建设建言献策，增进群众对公共文化活动开展的了解度，提高群众参与公共文化服务活动的积极性；③对于实践中群众反响良好、参与度较高的项目进行重点建设和投入，对于群众反响较差的项目进行整合、改进或者撤销，如对于广受群众欢迎的文化广场等设施场地建设、“送戏下乡”“广场舞”等文化活动进行大力引导和重点推进，积极探索能引起群众共鸣的文化活动开展形式，调动广大群众参与的热情，达到公共文化产品和服务供给与广大群众接受参与的最优状态。