视觉秩序、生活气息与居住安全：北京市整治“拆墙打洞”的价值考量

徐晓日 李雨桐 张鑫

摘要：整治“拆墙打洞”一直是城市治理中的老大难问题，涉及多方利益，有些是历史遗留问题，有些是规划不科学问题。就公共决策而言，“拆墙打洞”现象的存在属于决策的事实前提，而选择何种方式治理“拆墙打洞”现象，则取决于地方政府决策者的价值考量。北京市整治“拆墙打洞”行动过程中，如何就视觉秩序、生活气息、居住安全三个价值目标进行排序，考验着对城市管理者的决策智慧。

关键词：拆墙打洞;视觉秩序;生活气息;居住安全

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.006

2017年8月的一个清晨，天坛北门正对面，一圈新竖立起来的铁皮围挡前聚集了一群人，众人议论纷纷，喝了多年的豆汁再也买不到了吗？原来，被铁皮围挡起来的是老磁器口豆汁店，这家店已经在这里开了20多年，来这里喝上一碗豆汁已经成了很多老北京的习惯和城市记忆。北京市2017年初发起“整治‘拆墙打洞”工作，在全市开展一场集中拆违行动。这家豆汁店因为存在违法建设，楼体本身也存在“开墙打洞”现象，被列入了整治“拆墙打洞”行列。

一、声势浩大的集中整治“拆墙打洞”

“拆墙打洞”，是指居民们未取得规划批准，擅自将临街的平房或楼房底层、半地下室等进行拆改，或是在居民楼一层的墙面打洞，把普通民宅改成商铺门面。“拆墙打洞”的大部分房屋属于“由居改商”，这一现象始于20世纪80年代。一些人将一层的居住房改造成商铺，与正规的商用楼相比，房租、水电、物业等费用相对较低。这些临街或位于一层的店面大多面积不大，营业范围主要是居民日常所需的小超市、理发店、早点铺、小型餐厅等。因为非常接近用户，客源有保障，客观上也方便了住户，渐渐形成了集聚效应。临街民宅首层“拆墙打洞”做成门脸房出租经商的现象近几年愈演愈烈，许多房主把自己的私房用于经营或出租给他人进行经营活动，多数没有相关的营业执照等经营资质。

作为一种城市病，“开墙打洞”具有明显的危害。有的改变房屋主体结构，承重、抗震效果减弱，安全隐患大;有的居民楼“由居改商”，噪音、油烟、异味，乱民扰民;有的影响市政市容整洁，危害居民出行安全;有的挤占楼前绿地，占压地下管线，堵塞消防通道。“拆墙打洞”后，不仅影响环境，而且对他人的安全造成危害，群众反应强烈。

早在2002年，国家住建部发布110号令，就已明确规定：未经规划部门审批，不能私改住宅楼结构。各地也出台了相关规定，2010年北京市发布《北京市禁止违法建设若干规定》，提出“对于私自‘开墙打洞违法经营的，必须依法予以处理，进行拆除，恢复原状。”2011年，北京市发布《北京市房屋建筑使用安全管理办法》，其中规定“禁止擅自变动房屋建筑主体和承重结构。”虽然整治“拆墙打洞”早有进行，但效果并不明显。由于违法行为和违法主体较为复杂，而执法人员数量有限，整治工作经常是“按下葫芦起了瓢”。2014年， 北京“两会”后， 朝阳区将“开墙打洞”列入夏季环境大整治六大专项治理行动。2017年4月北京市发起了《“疏解整治促提升”专项行动》，提出对住宅“拆墙打洞”集中整治，2017年的整治目标是拆除4000万平方米建筑。根据时任北京市副市长程红公布的统计数据显示，北京第一批清查出了1.6万多户“开墙打洞”行为，各区在领到任务后立即开始了紧锣密鼓的行动。仅2017年上半年，北京整治“拆墙打洞”一共拆了3 000多万平方米违建，整治开墙打洞2.1万处。这样的拆除力度，相当于每天拆除一座工人体育场。从这些数字不难看出，本次的城市环境整治在气势、规模、力度和效果上都是空前的。然而，这样大规模的集中整治虽然带来了居住环境的干净整洁、整齐划一，也杜绝了大量的安全隐患，但是由于整治后的便民服务措施不到位，造成周围居民生活不便，也引起了部分居民的不满，给疏解整治促提升全局工作造成一定的负面影响。

二、“驱逐低端”人口还是保障“居住安全”

《“疏解整治促提升”专项行动》一开始，网上立刻谣言四起，整治活动导致大部分小商铺、小超市、小餐厅暂时停业，相关从业人员的工作和生活受到较大的影响。网上开始出现传言，称专项行动是在驱赶“低端人口”。针对网上的传言，北京市安委会相关负责人给予了回应。该负责人表示，说专项行动是在驱赶“低端人口”，这是不负责任、毫无根据的，没有“低端人口”一说。这次专项行动的目的就是为了人民生命的安全。我们针对的，是存在安全隐患的违法建设和违法经营，针对的是一些经营者只顾私利无视安全法规、无视员工和租户安全的违法行为。需要说明的是，由于种种原因，一些外来人口选择了在这些场所工作和居住，但他们并不了解身处的危险。为了他们的人身安全，为了不让悲剧重演，政府有责任采取必要的措施制止违法经营，消除严重安全隐患。我们的原则是生命至上，在这个问题上所有人都是平等的。那些无视安全的非法经营，才是对生命的漠视。

三、集中整治與传统习俗的碰撞

磁器口老字号豆汁店被列入“整治”“拆墙打洞”的行列，豆汁店的关门引发了很多北京市民的愤怒。和以往关掉很多小摊子或是时尚小店不同的是，这家在老北京颇具口碑的豆汁店，碰触到了“老北京人”的神经——豆汁，这种外乡人很难接受的京味食物，是他们用于辨别血统的一个标签。在它被围挡围起的这个早晨，投诉电话打爆了西城区政府热线，“保护我们的豆汁店”的帖子在朋友圈流传，转发的基本都是北京“土著”。北京西城区政府在面对市民如此激烈的反应时，不得不反思整治磁器口豆汁店的政策合理性，进而与市民、豆汁店形成妥协，声明豆汁店证照齐全、手续合法，只要拆除违建部分便可继续经营，以平复市民的不满情绪。

北京是个文化底蕴深厚同时又极具现代化气息的大都市，胡同的市井文化与老城居民的传统生活方式早已经与老北京居民融为一体，其中豆汁便是极具代表性的例子之一。然而，政府在整治“拆墙打洞”时，忽视传统习俗与市井文化对整座城市发展的影响，仅仅从城市的物质外观层面进行规划与整改，那必然会招致北京市民的极力反对。对于久居北京的“老北京人”来说，政府整治“拆墙打洞”不仅会对自己的生活环境带来一定的改变，更重要的是对自己的生活方式产生了深刻的影响。原有的“路边摊”“门脸房”“小卖铺”是居民闲暇时光休闲娱乐、与街坊邻里沟通交流以增进感情的重要场所，但是随着政府封堵“拆墙打洞”步伐的加快，这些带有淳朴生活气息与文化气息的场所不断消失，随之而来的则是政府部门统一规划好的、失去老北京特色的现代化商铺。街道活力的下降则会进一步导致居民的参与性下降和停留时间减少，深刻影响着社区邻里之间的情感交流，这些变化是对偏好着京味文化与传统习俗的老北京人的一次打击。

与此同时，政府封堵“拆墙打洞”的工作也引起了部分商户的不满。相比而言，磁器口豆汁店在民众呼声中实现了不需要搬迁的最优结果，但是其他大部分商户则没有这么幸运。北京市工商局相关负责人曾表示，将对“开墙打洞”的市场主体进行登记限制措施，曾经有过“拆墙打洞”行为的法人代表，以后在增资、法人和股权变更、经营范围等登记注册方面都会受到限制。[1]这在许多商户看来，政府的管制措施过于严苛。

尽管政府部门整治“拆墙打洞”乱象存在着合法性与合理性，但是对于绝大多数被整治的商铺而言，政府的治理手段缺乏一定的人性化关怀，这也遭受到了部分商铺经营者的反对与不满。北京西城区政府发布关于处理“开墙打洞”房屋从事经营活动的具体通知，“擅自改变房屋用途从事经营活动的，由相关许可部门责令限期改正，逾期不改正的，不予办理与房屋用途相关的行政许可证件有效期续期和除地址变更外的其他变更手续。”[2]对于众多被列入“拆墙打洞”整治范围的商户而言，他们对政策多持支持态度，但他们更期望能够获得政府的人文关怀以及一定的合理补偿，而不是要在短时间内进行改造或搬迁的政府突发性治理要求。

四、“一拆了之”还是“先立后破”

第一批清拆的1.6万户“开墙打洞”数量，虽然彰显了集中整治的成果，却也折射出当前市民生活服务的缺失。大部分“拆墙打洞”的居民是将住房改成了商铺店面，从事着小超市、理发店、早点铺、小型餐厅等生活服务项目，由于这些生活服务店铺可以满足当地居民的基本生活需求，在常年的磨合中已融入社区整体，成为居民生活不可缺少的一部分。对这些违建商铺的“一拆了之”，必然导致一段时间内市民生活服务的缺失。尤其是对于那些工作繁忙、需要经常加班的居民以及年事已高的老人来说，小区周边大批零售店、果蔬店、餐馆是便利生活必不可少的内容，顺路到临街店铺购买生活必需品以及就餐都十分方便。但是自从治理“拆墙打洞”后，临街商铺关闭，居民不得不去较远的超市购买，而“距离远、排队长、结账麻烦”等一系列不方便之处便随之而来，居民的生活受到了极大的负面影响。

根据西城区统计局调查队关于“疏解整治促提升”民情调查的数据，我们可以发现，虽然政府治理“拆墙打洞”行动取得了明显成效，受到了居民好评，但部分被访者还是表达了在政府“一拆了之”以后对购物便利性降低的担忧。数据显示，有21.9%的被访者认为疏解整治后购物配套跟进不及时，38.2%的被访者希望完善整治地周边的消费配套。[3]这表明若整治“拆墙打洞”后，便民服务措施跟不上，居民的消费服务需求得不到有效满足，便容易增加公众的不满情绪和舆论，对“疏解整治促提升”的全局工作造成负面影响。

政府在治理“拆墙打洞”时将传统低端、不规范的服务商业网点拆除后，若没有相应的替代功能设施作为补充，居民的日常生活需要又将如何保障？因此，政府在履行城市治理职责时，切忌实行“一拆了之”的政策，避免给民生带来重大的不利影响。习近平总书记在北京考察时曾经强调“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”[4]政府规划部门如果能做到“先立后破”，在整治“拆墙打洞”前强化街巷社区的整体规划设计，从市民需求出发，提前谋划布局好便民商业设施，则既能压缩封堵到提升的时间周期，确保治理后的街区生态可以尽快恢复，也能保障居民基本生活需要，大大提高居民对于整治疏解的满意度。“疏整促”不光要讓居民觉得街巷环境变好了，还得真正方便居民生活，“既要有面子，还得有里子。”[5]

北下关街道办事处合理利用整治腾退的房屋构建一站式社区商业便民服务综合体，在着手进行“拆墙打洞”治理工作之前，建好规范化、连锁化、品牌化的便民服务设施，以满足居民的日常生活需要。正是考虑到居民生活的便捷性和配套设施齐全的要求，北下关街道就将原海淀置业产权的商铺改造为便民果蔬店，并增设“一刻钟便民服务圈”，方便了皂君东里社区周边的2000多居民。[6]因此，当地居民对此后政府整治“拆墙打洞”的成效更是赞不绝口。

城市街区是居民生活和居住的场所，街区的宜居度除了包含外观干净统一的因素外，服务能力和服务水平也是重要影响因素。因此，政府在恢复街区整洁统一的风貌之前，要清楚封堵“拆墙打洞”仅是城市治理中的一项内容，而不是唯一的内容。同时更应事先做好统筹规划，充分考虑到居民的服务需求，坚持“先立后破”原则，在启动拆除街道违章商铺工作前，应在周边选址建设保障居民日常生活需要的便民服务圈，消除居民对于政府治理“拆墙打洞”工作的后顾之忧。实际上，“拆墙打洞”的商业网点是居民需要，治理“拆墙打洞”带来的秩序混乱也是居民呼声，然而这个矛盾并不是不可化解的，完全可以通过政府“先立后破”的科学决策予以实现双赢。

五、老城改造政府政策的前后矛盾

方家胡同位于北京市东城区安定门街道，东西走向，北临国子监、孔庙，东挨雍和宫，南靠首都剧场，西望钟鼓楼等，是个闹中取静的文艺之所。[7]正是看中了这里的多重历史气质，2009年8月，原本位于方家胡同46号院的北京市机床厂被改造为文化创意产业聚集区。很快，2011年东城区政府又发布了《安定门街道区域发展战略规划（2011-2030）》，提出要以方家胡同46号为基点，加快循郡王府腾退改造，通过示范带动，提升胡同整体发展活力，积极推进沿街文化展示、餐饮休闲、创意体验等业态发展，促进先锋艺术与市井融合，“打造胡同里的文化艺术群落和创新休闲港湾”。由此，本身就具备便捷的地理位置，再加上政府的扶持，胡同里的工厂方家胡同46号院变身成为以“跨界艺术、分享未来”为定位的艺术区，有人还称它为“胡同里的798”。小剧场、文化沙龙空间、小旅馆、设计工作室、新媒体团队相继入驻。以46号院为核心，周围渐渐出现了各式风格的小咖啡馆、小露天酒吧、首饰店、酒吧、茶吧等。一时间，这一区域成为北京老城区最有商业活力的地方，给这座肃穆得有些乏味的大城增加了很多生活气息与时尚活力。

但是，方家胡同在成为新兴商业聚集区的同时，也出现了诸如违章搭建、酒吧噪声污染、商铺垃圾乱扔、游人私车占道等一系列的问题。因此，还没等到“胡同里的798”全面繁荣，关于胡同整改的通知就悄然而至。2017年年初，北京市全城启动“疏解整治促提升”专项行动，北京市政府出台了《首都核心背街小巷环境整治提升三年行动方案》，东城区“百街千巷环境整治提升工作”是行动的一部分，政府要求在2019年前完成全区178条主要大街和1 005条小巷的整治提升，方家胡同赫然在列。[8]据统计，方家胡同在2017年一年中总共有10处违章建筑、135处“开墙打洞”完成拆、堵，恢复院内开门23处，对6家住改商、违法开设的小餐馆、小零售吊销营业执照，原先喧闹而繁华的方家胡同彻底安静下来。

从繁荣到衰败，方家胡同的发展不过经历了短短八、九年的时间，其治理背后，体现出的是政府政策的前后矛盾。一开始的政策扶持，是为了提升胡同的发展活力，促进先锋艺术与市井生活的融合;后来发布的整改政策，是为了更好地维护首都形象，充分发挥首都功能核心区作用，进一步提升城市环境品质，有效解决并改善背街小巷存在的环境脏乱问题。其实，如果分别从两次政策的出发点来看，这两次的政策都没有什么问题，但是，北京市政府却忽略了政府的政策除了改革性之外，还应具有继承性和历史性这两个特征。一项好的城市改革政策，不仅要考虑到当下城市的发展现状，还应该纵向比较，一方面具有回顾性，了解之前的政策中有什么不足之处，进而能够查缺补漏，另一方面具有前瞻性，对既有的政策进行创新，思考出利于城市可持续发展的渐进式措施，而不是“一刀切”，全盘推翻之前的政策。这种冲动式、片面式、矛盾式的改革措施，不仅不利于城市的良性发展，而且损害了居民、发展商等利益相关者的权益，严重者甚至会引发政府信任问题。

六、视觉秩序、生活气息和居住安全的发展困惑

治理“拆墙打洞”消除了住户们的居住安全隐患，带来了环境的整洁和秩序的规范，但也抹去了往日城市的生活气息。整改后的方家胡同少了几分喧闹，多了几分宁静，原来的烟火气荡然无存，几十家店面被墙砖封上，装上了统一规格的防盗门、统一样式的小窗。在这场匆匆忙忙的整治“拆墙打洞”行动中，一些近十年间慢慢发展出的充满生气和活力的城市生活氛围感，也随之消失了。整治前城市自由生长，整治后城市功能单一，以居住为主，大城市管理中这种“一刀切”“运动式”的治理模式，带来的可能是更加安全的居住条件和安静整洁的视觉秩序，但带走的可能是车水马龙的商业氛围和人文气息。我们的城市一直以来的一个问题就是过于关注模样而忽视实质。城市不是一张明信片，城市是生活，它不是像明信片里所画出来的那样，一板一眼，整整齐齐，永久定格，而是和大自然一样，在不断地发展演变。城市里的人、街道、店铺如同大自然的水圈、大气圈、岩石圈，彼此独立，但又相互影响、彼此依存，并且保持着一种复杂而微妙的平衡。城市规划作为一种外界干预的手段，一方面可以起到良好的推动作用，但另一方面也可以起到破坏作用。好的城市规划能协调城市里的各个主体，让城市的发展更加有序而充满活力，但不好的城市规划可能会让城市的发展停滞且死气沉沉。城市管理是一门科学，需要政府虚心学习和不断调整政策来适应复杂变化的城市生活。

视觉秩序、居住安全和生活气息作为城市发展中的三个主要目标，其实并不冲突。政府整治“拆墙打洞”是一个化解多方利益者矛盾的难题，是一个城市发展与传统习俗相碰撞、环境提升与百姓生计相冲突的复杂过程。老北京市民深受传统京味文化熏陶，深切地热爱着传统生活习俗，不愿因城市的现代化发展而吞噬掉北京的传统风俗习惯;商户经济利益一定程度上受损，希望政府的管制措施有更多的人性化关怀;政府致力于市容市貌的整洁统一，以提高市民的居住环境，并进一步疏解北京人口，缓解“大城市病”;而大部分居民则向往秩序井然、服务便利的高质量生活社区。要想在城市的视觉秩序、居住安全和生活气息三者之间寻求平衡，需要政府来制定更加标准化和可操作的管理规划方案。习总书记也说过“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。[9]

任何一种问题都有很多种可能的解决方案，但最公平的还是照顾到最广泛群体的利益和感受。只有在公开透明的规划标准下，无论是发展商还是居民，才会对自己可以做什么、不可以做什么、要做什么以及怎么做有较为明确的认识。[10]在方家胡同的改造期间，其利益相关者其实都是处于一种被动的状态。居民看到了店铺兴起、游客增多的现象，才觉察出略带喧嚣的商业气氛打扰到了自己的居住环境，影响了自身的居住体验，才开始想要反抗。发展商是看到了有其他商家陆续入驻，察觉到了商机，开始一窝蜂地抢占地盘，不择手段地展开竞争。如果政府能够在城市区域规划的初期，就明确整个区域的功能划分，哪些临街房屋可以发展商业，哪些临街房屋只能用于居住，对于入驻商家的行为也有一套规范约束的话，城市的发展会更加有序和健康。此外，整个城市的规划过程最好公开，让利益相关者们都可以发表意见，在此基础上广纳谏言，最终再形成规划方案。政府作为决策者，认真提出关于城市未来的议题对于城市未来的发展是极为重要的，在这个过程中，政府一方面要广泛听取代表不同利益诉求的市民的意见，另一方面也要寻求持有不同学术观点的城市建筑文化学者的专业性意见，纵向比较以方家胡同为代表的北京内城的历史与现状，横向比较世界范围内具有参考价值的其他城市改造的经验教训，并进行归纳总结，修正目前的策略，[11]而不是发布头脑发热式的“一刀切”整治措施，这样才能把这场难得的城市实验认真进行下去，打造更加适合未来需要的城市更新样板。

七、结语

“拆墙打洞”现象的形成有其历史原因，不应片面地否定其存在的合理性。整治前可能存在着居住安全隐患和环境脏乱等问题，整治后环境可能更为整洁，但商业氛围丧失殆尽。整治前的自由生长状态和整治后的单一居住功能，都不是最好的解决方案。居住安全、视觉秩序、生活气息三个要素可以说是城市发展中的“一体两翼”，居住安全是城市发展的基本要求，視觉秩序体现着城市发展的水平和档次，生活气息则是保障城市发展可持续性根本所在。因此，重视城市本性，重视人性的需求，在城市规划和设计中注重城市作为人居所在的主要功能，通过疏导、整治、改造，不断完善城市公共服务设施，提升城市居住功能，增强城市社区活力，探索既保留传统文化习俗和城市风貌，又能够重新焕发街区活力的城市治理，才能更好地建设可持续发展的城市。

参考文献：

[1]新华网：北京“开墙打洞”商户登记将受限制[EB/OL].（2017-02-23）[2020-10-29].http：//www.xinhuanet.com/local/2017-02/23/c_1120518005.htm.

[2]北京市西城区人民政府.西城区对利用“开墙打洞”房屋从事经营活动相关处理的指导意见[EB/OL].（2017-04-22）[2020-11-22].https：//www.bjxch.gov.cn/file/20180201/1517475616614071142.pdf.

[3]国家统计局北京调查总队.“疏解整治促提升”民情调查数据[EB/OL].（2017-06-22）[2020-11-26].http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj_31433/sjjd_31444/202002/t20200216_1640242.html.

[4]新华网.规划科学是最大的效益[EB/OL].（2017-09-27）[2020-11-30].

http：//www.xinhuanet.com/2017-09/27/c_1121735098.htm.

[5][6]中华网.五千余处“开墙打洞”优先修补[EB/OL].（2018-06-06）[2020-11-22].https：//news.china.com/zw/news/13000776/20180606/32487180_1.html.

[7]新京报.“胡同798”遭遇认同尴尬[EB/OL].（2012-09-09）[2020-11-22].https：//www.bjnews.com.cn/detail/155145380814859.html.

[8][10]搜狐网.北京胡同整治：一拆了之的迷失[EB/OL].（2017-09-28）[2020-11-15].https：//www.sohu.com/a/195072916_220095.

[9]中国共产党新闻网.人民时评：规划失误是最大的浪费[EB/OL].（2014-05-21）[2020-11-18].http：//cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/0521/c241133-25043975.html.

[11]第一财经.喧嚣方家胡同重归寂静，建筑师眼里的“理想城市生活样本”消失[EB/OL].（2018-04-21）[2020-10-20].https：//www.yicai.com/news/5417198.html.

Visual Order， Life Vibe and Residential Safety —— Value Consideration of Addressing Illegal Demolition and Construction in Beijing

Xu Xiaori，Li Yutong，Zhang Xin

（Nankai University， Tianjin300071，China）

Abstract：Renovation of illegal demolition and renovation of buildings has always been a difficult problem in urban governance， involving many interests， some of which are left over from history， and some of which are unscientific planning problems. As far as public decision-making is concerned， the existence of the phenomenon of demolishing walls and drilling holes of buildings belongs to the factual premise of decision-making， and the choice of ways to control the phenomenon depends on the value consideration of local government decision-makers. How to rank the three value goals of visual order， life vibe and living safety in tackling the problem of "demolishing walls and drilling holes" in Beijing tests the decision-making wisdom of city managers.

Key words：demolish a wall and make a hole; visual order; life vibe; living safety

責任编辑：王明洲