论《治安管理处罚法》中的“紧急状态”

谢明睿

(清华大学 法学院，北京 100084)

一、引 言

庚子年初，新冠病毒感染肺炎肆虐神州大地，情势复杂而严峻，各地政府纷纷采取了一系列防控措施。即便如此，习近平总书记也始终强调要坚持依法防控，如何让疫情防控在法治的轨道上运行也成为特殊时期赋予法学研究的特殊使命。

公安机关可以说在此次疫情防控中扮演了重要角色，尤其表现在对扰乱、妨害疫情防控工作的行为进行打击和处罚方面。其中，不乏公安机关适用《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第50条第1款第(1)项规定，以“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”(1)《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”。为依据实施处罚的案件。但随着这类案件作为典型进行宣传，也引发了理论与实务界关于法律适用上的争议，并重点聚焦于《治安管理处罚法》中“紧急状态”的理解与判断。

总的来说，观点呈针锋相对之势，具体划为狭义理解与广义理解两个阵营。狭义理解论者认为，从保证法制统一的角度来说，《治安管理处罚法》中的“紧急状态”应与《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)保持一致，依照《宪法》第67条、第80条、第89条，国家或个别地区进入紧急状态，有法律意义上明确的决定和宣布主体，当前疫情虽然严重，但无论是全国人大常委会还是国务院均没有做出关于“进入紧急状态”的决定，眼下处于突发公共卫生事件的行政应急状态。(2)如焦洪昌：《国家应对紧急状态的宪法思维》，载“中国政法大学法学院”微信公众号，2020年3月4日；还有关于莫纪宏、莫于川的访谈，两位教授也表达了相似观点，参见马岳君，刘青：《部分地区祭出“战时”管制令，相关法律问题听听权威专家莫纪宏、莫于川怎么说？》，载“法治日报”微信公众号，2020年2月16日；又如刘小冰：《新冠疫情应对：我们现在处在紧急状态还是战时状态？》，载“写在法律边上”微信公众号，2020年2月8日。广义理解的观点则站在现实执法与疫情防控需求的立场，或认为《治安管理处罚法》中的“紧急状态”是一种“事实判断”，而非《宪法》层面的“法律规定”，(3)如彭玉律师：《如何理解治安管理处罚法中的“紧急状态”？》，载“江苏常明律师事务所”微信公众号，2020年2月18日。或表明了一种“这是基于疫情防控特殊性的变通适用、可用而非必用”的折中态度，(4)如图图和森森：《观点：治安管理处罚法中的“紧急状态”》，载“法制你我他”微信公众号，2020年1月31日。并以最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(5)2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(法发[2020]7号)，其中第二部分第(十)项规定，“实施上述(一)至(九)规定的行为，不构成犯罪的，由公安机关根据治安管理处罚法有关……拒不执行紧急状态下的决定、命令……等规定，予以治安管理处罚，或者由有关部门予以其他行政处罚”。为支撑。

其实，《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项并不是一个“长期沉睡”的条款，在其他执法实践中也有适用，(6)例如四川省会东县人民法院(2019)川3426行初11号行政判决书，又如武安市公安局武公(矿)行罚决字〔2019〕0199号，等等。这类案件是关于公民违反政府发布的高火险期决定或禁火令而受到处罚。当然，还包括其他情况，例如雾霾应急治理等，实践中的认知会在下文着重讨论。只不过，此次疫情让该条款显得格外“耀眼”，将围绕“紧急状态”的讨论重新拉回人们的视线。而且，该条款中的政府“决定、命令”，本身极有可能成为一种非正常状况下、超出一般法定权限的法律渊源，那么紧急状态作为其前提，探讨和厘清就显得十分必要。所以无论如何，《治安管理处罚法》中的“紧急状态”如何厘定，都是无法回避、必须正视的问题。有鉴于此，本文亦尝试对这一问题予以回应，使其既能满足执法实践需求，又不至于“跑得过远”。另外，虽然这只是此次疫情所暴露出的我国应急管理工作存在问题的细小分支，但笔者想以此为一个楔子，以小见大，为今后《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项的妥切适用，乃至为应急管理法律体系的完善做出微小努力。

二、实践样本的分析

在正式阐释《治安管理处罚法》中的“紧急状态”之前，有必要考察《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项的实际适用，窥探适用主体在实践过程中所形成的一般见解，考察的对象既包括公安机关，也包括人民法院。(7)之所以要考察执法与司法两个对象，一方面是因为探讨《治安管理处罚法》中的紧急状态，必然要求我们去了解执法实践的理解偏好与适用情境；另一方面，司法是公正的最后一道防线，更不能忽视人民法院对该法中“紧急状态”的理解与态度。所以，笔者以“威科先行法律信息库”作为工具来分项检索，分别选取“案例”栏目下的“行政处罚”与“裁判文书”两项，以“紧急状态”、“决定、命令”为关键词进行全文、精确检索，并以“公安”作为过滤条件、以“2020年4月30日”作为时间限定，初步检索处罚决定书与裁判文书分别为1899篇、164篇。(8)威科先行法律信息库：https://law.wkinfo.com.cn/。之所以选择威科先行法律信息库，是因为该数据库长期致力于法律法规、法律文书的汇集、上网等工作，特别是其对“行政处罚决定书”的上网公示，为本文的研究提供了难得的执法实践样本。通过对检索结果的浏览、比对、筛查，着重逐一阅读裁判文书，剔除与研究主题并无关联的文本，所得结果如表1、表2所示。需要说明的是，笔者搜集、研究相关法律文书的目的不在于得出一个具有统计学意义上的结果，只是为了大致描摹《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项的适用类型，以及行政机关、人民法院对该条款中“紧急状态”的理解，所以，笔者并不会对每一份法律文书擘肌分理，而是浏览式阅读以耙梳相关代表性实践，(9)尤其是在梳理行政处罚决定书时，一来数量太多，逐一研究并无必要；二来上网公示的处罚决定书的内容都较为简略，只能大致了解执法机关适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项的情境类别，无法对其说明理由的逻辑与思路一窥究竟。可能会对结论稍有影响，却不至于左右总体判断。

诚如前述，《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项并非仅出现在此次疫情期间，从目前收集的行政处罚决定书和裁判文书来看，在2013—2019年的历年时间里，都有在不同场景中被适用的案例，只不过此次疫情使得该条款的适用呈现出“井喷式”的增长(见表1)。当然，通过阅读部分案例发现，其中不乏精彩且立场鲜明的裁判(10)如马登会诉会东县森林公安局，四川省会东县人民法院(2019)川3426行初11号等。，但多数案件的法律文书，尤其是行政处罚决定书的说理部分不够深入，基本都是浅尝辄止。即便如此，对于《治安管理处罚法》中“紧急状态”在执法与司法实践中的理解与适用，还是可以获得如下感性的认知。

(一)适用场景多样

表1 行政处罚决定书历年数量

表2 裁判文书概览

从目前搜集到的案例来看，《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项适用的场景是多样的，当事人在以下情境中拒不执行政府的某些决定、命令，都面临被行政处罚的风险：第一，此次新冠肺炎(11)如金公东(赤松)行罚决字[2020]00747号等。以及非洲猪瘟(12)如芷公(公)决字[2018]第0714号、岳公(五)决字[2019]第0545号等。等重大疫情期间；第二，在台风(13)如乐公(雁)行罚决字[2019]55198号等。、重污染天气(14)如沙公(环安)行罚决字〔2019〕0168号、西公(东)行罚决字〔2018〕0184号、唐芦公(治)行罚决字〔2018〕0106号等。等恶劣天气情况下，政府启动预警响应或应急响应后；第三，根据《森林防火条例》的相关规定，在县级以上政府规定的森林防火区、森林高火险区、森林防火期、森林高火险期内(15)《森林防火条例》第23条：“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内森林资源分布状况和森林火灾发生规律，划定森林防火区，规定森林防火期，并向社会公布。森林防火期内，各级人民政府森林防火指挥机构和森林、林木、林地的经营单位和个人，应当根据森林火险预报，采取相应的预防和应急准备措施。”第28条：“森林防火期内，预报有高温、干旱、大风等高火险天气的，县级以上地方人民政府应当划定森林高火险区，规定森林高火险期。必要时，县级以上地方人民政府可以根据需要发布命令，严禁一切野外用火；对可能引起森林火灾的居民生活用火应当严格管理。”，野外用火、露天焚烧等(16)如武公(矿)行罚决字〔2019〕0186号、鼎公(蔡)决字[2019]第1075号、(2019)川3426行初11号、(2017)湘0528行初22号、(2016)冀08行终13号、(2013)隆行初字第4号等。。换言之，无论是公安机关还是人民法院都没有完全从狭义的角度对《治安管理处罚法》中的“紧急状态”做宪法规范层面上的理解，而是倾向于将之做扩大化理解，且这种理解似乎将之归入了描述性概念的范畴，认为是一种客观情势、事实状态，该倾向在森林防火的处罚案件中尤为明显。

(二)违反法定应急状态下的决定、命令可适用

当然，倾向并不意味着实践的面相完全就是这种表征，这只是笔者从众多执法与司法的实践中解读出的一种可能的偏好。事实上，虽然现已公示的部分行政处罚决定书在说明理由方面并不充分、完善，但如果仔细研究并查证其他相关资料便会发现，不少案件中的“紧急状态”在现实照映下是一种植根于我国“一案三制”所构建的国家应急管理体制下的行政应急状态，也就是说，在这些案件中，依照《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)、《国家突发公共事件总体应急预案》等相关规定，县级以上人民政府一般会先向社会发布预警或启动应急响应，以之明确行政应急状态的进入，故而此时的应急状态是一种法定状态；如若相对人违反此种状态下政府发布的决定、命令，则可以适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项予以处罚。

(三)违反常态化风险预防下的决定、命令亦可适用

不过，也承上文所言，还有一些诸如森林防火类案件，似乎更接近前述的倾向与偏好，将《治安管理处罚法》中的紧急状态理解为一种客观的紧急情势状态。在这类案件中，因为县域周边并没有发生森林火灾，所以县级以上人民政府没有发布预警或启动应急响应，也就是说法定意义上的行政应急状态是尚未形成的。而实践对“紧急状态”的判断则基本依照的是本地是否进入了县级以上人民政府所划定的防火区、防火期、高火险区与高火险期，如果进入了，则达到了一种客观事实上的紧急情势状态。事实上，这种客观事实上的紧急情势状态，更像是风险社会中，政府为了未雨绸缪地防范风险发生而采取的常态化预防措施，至于风险是否发生或即将发生，则无须考虑。当然，笔者已经能够预料到，关于此处的感性认知，必然会受到质疑，即难道只有发布预警或启动应急响应才属于法定的行政应急状态吗？划定森林防火区、防火期、高火险区与高火险期并向社会公布则不属于法定范畴？笔者会在后文做进一步论证与说明。

(四)突破宪法意义上的“紧急状态”

经过上述分析之后，一个强烈的印象就是，执法与司法在认定《治安管理处罚法》中的“紧急状态”时，已然突破了宪法意义上的“紧急状态”，对其做非宪法规范意涵的扩大化理解与适用，基本形成了实践的普遍做法。虽然这种扩大化理解究竟是属于法律设定下的应急状态，还是客观事实上的紧急情况，在不同地方、不同案件情形可能有歧见或偏差，但《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项适用于法律设定下的应急状态，应当说在实践中已经形成了一定的共识。进言之，研究实践的见解，事实上转化成了对这种扩大化的边界进行探讨。

三、扩大化理解的正当性证成

不过，仍须警醒的是，实践即便达成了某些共识、形成了某些偏好，也并不一定完全正确，这就需要我们去批判、校正和淬炼，首先要做的就是论证上述实践扩大化理解的正当性，唯其正当、可行，才能进一步探讨扩大解释的边界等问题。

(一)实践需求侧:一种功能主义的解释视角

制度是否正当取决于其规范意旨是否足以全面而稳妥地调整客观存在的描述对象，也即取决于这个功能在实际中是否好用、是否足够用。为了检验法律规范的实效性，学者们采用功能主义解释方法在我国法律界展开了广泛的学术实践，并以此来回应法律实践中具体问题的诘难。其实，从规范与事实的二分逻辑来看，功能主义解释方法能被广泛适用的原因主要有二：一是规范文本的设计与呈现始终无法完成对所有概念精准表达的目标，含混不清的状态本身无法在语义学上彻底消除；二是基于建构理性主义的法律规范无论看上去多么“完满”，其在应对多元化的社会生活实践时总会表现得力不从心。[1]所以，面对《治安管理处罚法》中紧急状态的理解差异，不妨站在实践需求的立场，试一试功能主义的解释方法。

此次新冠肺炎疫情的社会危害程度与影响范围已经不言而喻，面对传染性如此强、社会危害性如此高的新冠肺炎，我国并没有根据《宪法》第67条、第89条以及《突发事件应对法》第69条的规定，由全国人大常委会或国务院宣布进入紧急状态。而是由内地31个省级行政区域全部启动突发公共卫生事件一级响应，转而进入了行政应急状态，各地纷纷发布决定、命令，诸如居民小区、社区实行封闭式管理，非生活必需的经营场所一律不得经营等疫情防控措施不可谓不严。那么，如果将《治安管理处罚法》中的“紧急状态”严格地限制于宪法意义上，该条款就不能在疫情防控期间被公安机关所适用；尽管恪守狭义解释有助于维护国家法律体系中用语含义的统一，但这可能并不利于应急状态下政府决定、命令的贯彻执行，压缩政府妥善应对突发事件的能力，进而影响疫情严防严控措施的威慑力与执法效果，最终可能影响到国家、集体与社会公众的整体利益。所以，从功能主义的解释视角来看，对《治安管理处罚法》中紧急状态做超脱于宪法规范意涵的扩大化理解，是一种现实执法实践的需求。

(二)理论供给侧:历史与体系解释的双重视角

1.历史解释的视角

当然，如果仅仅因为现实执法的需要就断定《治安管理处罚法》中的“紧急状态”应做扩大化解释，其说服力显然不够力透纸背，仍应当回到法律规范本身去探讨这种扩大化解释的正当性，通过钩沉有关“紧急状态”、“应急状态”的法治发展历程，或许能窥知一二。

我国是一个自然灾害、公共卫生事件和事故灾难较多的国家，各类突发事件的频繁发生给人民的生命财产安全造成了巨大损失。所以在改革开放以后至2003年SARS发生之前，自然灾害、传染病、核事故等传统的和新兴的紧急事件逐渐被纳入法律调控的范畴，全国人大及其常委会制定和通过了《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国安全生产法》等基础性非正常状态下的法律。[2]在此期间，《宪法》仅规定了两种并列的非常状态：战争状态与戒严，并没有关于“紧急状态”的规定，而此时我国应急管理体制、机制与法制不能说完全没有，但也仅仅是刚刚起步且缓慢前行。

2003年SARS病毒的袭击，从根本上暴露了我国应对紧急事件的规范和体制上的严重缺陷，由此国家开始全面推进构建国家的应急管理制度。最直接的表现之一就是2004年《宪法修正案》，将宪法中的“戒严”改为了“紧急状态”，在这样的背景下，十届全国人大常委会公布了2005年立法规划，《中华人民共和国紧急状态法》(以下简称《紧急状态法》)和《治安管理处罚法》同时被列入立法审议计划。2005年8月，《治安管理处罚法》顺利出台；《紧急状态法(草案)》则根据国务院第83次常务会议精神做进一步修改，并将法的名称修改为《突发事件应对法》，进而《紧急状态法(草案)》未能在2005年被全国人大常委会审议通过。[3]同年12月，全国人大公布了2006年立法规划，制定《突发事件应对法》被纳入了该计划中，2007年8月《突发事件应对法》通过审议，并于当年11月施行。立法上的这种转变主要是基于两种考虑：一是解决当时最迫切的现实问题；二是要与逐步全面建设的应急预案制度相衔接。[4]至此，“中国非常法律先后形成了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态”[5]。

让我们把视线重新拉回到《治安管理处罚法》中的紧急状态。从前述有关紧急状态法治发展的时间脉络可以看出，《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项之所以最初会适用“紧急状态”的表述，应当是为了与2004年《宪法修正案》中的用语表述保持一致，与《紧急状态法(草案)》相配套衔接，这一点在全国人大常委会法制工作委员会刑法室编纂的《中华人民共和国治安管理处罚法释义及实用指南》的第50条释义中也可以得出：“……为了应对严重的自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态，在2004年3月我国《宪法》对相应的法律条款作了修改，将‘戒严’修改为‘紧急状态’，也就是说紧急状态包括戒严又不限于戒严，适用范围更宽。为保障在紧急状态下的社会治安秩序，保障公共安全，保护公民的生命和财产安全，这次在制定本法时，对拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为，增加了予以治安管理处罚的规定。”[6]只不过《紧急状态法(草案)》似乎命途多舛，未能顺利通过，取而承继之的是《突发事件应对法》，这使得《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项乍看起来似乎与现实脱钩。但是，有理由相信，如果当时《治安管理处罚法》的出台时间晚于《突发事件应对法》，法律用语的统筹协调问题一定可以得到妥善解决。而且，后来2012年《治安管理处罚法》修正时也并没有触及第50条第1款第(1)项，可以说立法者已经默许了对该法中“紧急状态”做扩大解释的实践做法。所以，《治安管理处罚法》的立法者并没有表露出严格限制第50条第1款第(1)项职能适用于宪法意义的“紧急状态”之中，也就是说，当处于突发事件的行政应急状态时，该条款依然可以适用。

2.体系解释的视角

诚如于安教授所言，当初立法项目从《紧急状态法》改为《突发事件应对法》有多方面原因，包括对《紧急状态法》制定条件的认识、筹建政府应急体制和应急预案体系的迫切性、政府实施《紧急状态法》的能力等，最主要的是为了尽快解决经济和社会发展中的突发事件应对问题，首先制定不同于《紧急状态法》的《突发事件应对法》就成为一个现实的选择。[7]由是，《紧急状态法》可以说是为了解决涉及大量宪法制度的问题，尤其涉及国务院以外的其他国家机关的应急权限和公民的人权与基本权利，《突发事件应对法》则在整个应急法律体系的定位上要次于《紧急状态法》，这在《突发事件应对法》第69条(17)《突发事件应对法》第69条：发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。中也可以看出。那么，虽然《紧急状态法》并未出台，但如果将《治安管理处罚法》中的紧急状态与之相对接，在面对威胁国家宪制秩序和公民基本权利的紧急状态时，违法行为人拒不执行政府决定、命令的行为极有可能造成国家安全、社会安全与人民财产安全的进一步破坏，仅对违法行为人施以行政拘留10日并处500元罚款，显然畸轻。

此外，综观我国的法律体系，也有个别规范性文件使用了“紧急状态”的语词表达，如《北海市渔港安全紧急状态管理实施办法》。该实施办法第2条规定：“本办法所称紧急状态是渔港突然发生重大火灾，或者船舶为躲避台风等灾害性恶劣气候而紧急进出港时，所出现的船舶在港内密集拥挤，秩序混乱，造成港池和航道严重堵塞，若不及时疏通，港内船舶不能迅速疏散或者港外船舶无法进港避险，可能导致重大安全事故发生的现象。”此处的“紧急状态”自有其明确的定义与范围，显然并不属于宪法层面的规范意涵。事实上，我国的法律体系是能够容忍同一词语在不同法律文本之间具有不同含义的，就像上文所举例证，这种情况在立法中是常有的。尽管在不同法律，尤其是彼此相关联的法律之间，保持其法律用语的一致性有利于维护国家法制的稳定性，但是追求这种绝对一致性是不可取的，也是基本做不到的，我们不能刻意强求，否则法律解释科学的存在意义便会大打折扣。所以，从体系解释的角度来看，或许将《治安管理处罚法》中的紧急状态做突破宪法层面的扩大理解，是合适的。

四、“紧急状态”的外延边界

通过上文的论证，基本能够形成一种较为清晰的认知：《治安管理处罚法》中的紧急状态是可以突破宪法意义层面而做扩大理解的，这一认知得到了实践与理论的两方面支撑；换句话说，执法与司法实践的做法获得了正当性与合理性的基础。但是，光有正当性是不够的，化解《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项适用范围争议的关键，仍然在于对前述扩大理解的边界做进一步探讨，这不仅是法律规范明确性与稳定性的应有之义，更是行政权力在法治轨道内运行的必然要求。

(一)以法定行政应急状态为边界

众所周知，无论是行政紧急权力也好，还是行政应急权力也罢，这种非常状态下的权力行使，相对于正常状态下的行政权力而言，更具扩张性、侵略性、易腐性,[8]如果不进行法律控制，它就会如脱缰的野马不受拘束，肆意对国家和公民造成侵害。虽然我们经常说“紧急状态无法律”，但这更多强调的是紧急状态的严峻程度可能使得正常状态下的法治秩序无法适用，却并不意味着在非常状态下就必须抛弃法律。事实上，对非常状态下行政权力的合法性控制，仍然是不可抛废的重心。具体而言，政府在紧急(应急)状态下发布的决定、命令本身是行使非常状态下紧急(应急)权力的一种体现，那么是否进入紧急状态就是合法性控制的最直接准据。很显然，行政机关自认一般事实状态下的紧急情况并不利于依法行政基本原则的贯彻，也不符合当下行政紧急(应急)权力法治化发展的趋势。试想，如果完全放由行政机关的自由裁量，基本上就等同于在任意紧急情况下，政府都可以发布决定、命令，这必然会形成政府以规范性文件的形式架空法律法规的制度漏洞。所以，笔者认为，本文研究语境下的紧急状态，尽管可以做扩大化的理解与把握，但其外延边界应当是法定的行政应急状态。

所谓法定的行政应急状态，诚如前述，就是符合《突发事件应对法》等规定，在突发事件发生后，不采取非常措施不足以消除危害时，才是法定行政应急状态，由此可以产生相应的法律效果，例如此次新冠疫情期间，政府发布公告采取封闭式管理等措施。当然，这里还涉及法定应急状态的进入标志该如何判断的问题，抽象地讲，即是进入法定行政应急状态的“宣布时刻”[9]为何。

当前，《突发事件应对法》作为我国的应急基本法，其基本结构大致包括了从常态到非常态秩序的转换以及建立和维护新秩序状态的制度框架，主要体现在该法第43条、第44条、第45条等内容上。其中，该法第43条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期……”从该条款中可以发现，我国目前《突发事件应对法》针对常态到非常态秩序的转换，主要以发布警报、决定并宣布有关地区进入预警期为标志，县级以上地方人民政府由此再根据第44条、第45条(18)《突发事件应对法》第44条：发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：(一)启动应急预案；(二)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；(三)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；(四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；(五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。第45条：发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：(一)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；(二)调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；(三)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；(四)采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；(五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；(六)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；(七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；(八)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。的不同级别警报，采取不同的维护新秩序的措施。也就是说，正常情况下法定行政应急状态的进入标志是政府根据相应的权限和程序发布预警响应。另外，《国家突发公共事件总体应急预案》明确提出了“居安思危，预防为主”的工作原则，要求各级政府“坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作”。为落实这一原则，预警机制成为与应急保障机制、恢复重建机制并列的，我国应急管理体制必不可少的三大工作机制。应急状态的启动，需要辨认突发公共事件，这就必然要求积极发挥预警机制的作用，预警发布之后，则意味着应急状态就此进入。

所以，无论是应急基本法，还是应急预案，都能从中得证，法定行政应急状态的进入，是以县级以上人民政府依照相应权限与程序发布预警响应为标志。那么，如果政府发布了相应级别的预警响应并做出某项决定，当行政相对人拒不执行此项决定时，公安机关可以适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项予以处罚，这也契合了诸如雾霾预警、台风预警等情况下的执法实践，使其不再面临合法性的质疑。

当然，还须进一步强调的是，《突发事件应对法》第43条适用的前提是可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或发生的可能性增大；在某些情况下，我们无法顺利地监测出突发事件即将发生或发生可能性增大并发出预警，直至突发事件突然出现、瞬间发生，此时行政应急状态的进入则应当直接以启动应急响应为标志。例如此次新冠肺炎疫情，综观疫情发展的全过程，虽然前期以湖北省为代表的省、市、县政府并没有很好地做到提前预警，但在疫情暴发之初，各级地方政府纷纷启动一级应急响应，由此进入行政应急状态，果断采取了多项应急管理措施以控制疫情扩散。综上，法定行政应急状态的进入标志，是县级以上人民政府根据相应权限与程序发布预警或启动应急响应。

(二)排除常态化风险预防的情形

行文至此，还存在一个遗留问题亟待廓清，即政府为了降低风险，预防灾害、灾难的发生，而根据法律法规的授权，每年专门划定某一时间段、某一区域以限制公民做出某类行为，如前文第二部分的森林防火期、防火区、高火险期、高火险区等，这是否也属于法定的行政应急状态，公安机关由此可以适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项对违法行为人实施处罚的情形呢？笔者不以为然。其实，从前文关于紧急状态立法历史的梳理可知，即便我国应急管理体系的构建走向了紧急状态与行政应急状态的分开规制的道路，但两者之间存在着一脉相承的“亲缘属性”，这就必然使得《治安管理处罚法》中的紧急状态即使不囿于宪法层面的规范意涵，却也不应当跳脱作为应急基本法《突发事件应对法》所确定的行政应急状态。

那么，这一问题实际上又回归到突发事件的属性与内涵上了。突发事件更强调的是突发事件社会危害的法律内涵和政府应对措施的非常性质。[10]虽然现代社会是风险社会已无实质性争议，但在公安、民政、国土资源、铁路、交通、水利、卫生、民航、林业、地震、气象、海洋等部门已经建立起较为完善的监测系统的当下，诸如风险可控范围内、一般情况下的传染病防治、预防交通事故、防火防汛等，政府及公共服务机构将这类事件作为日常事务处理反而更能体现国家治理水平。只有当这类事件带来的危害超越了日常管理和个案法律处理的能力，尤其是构成对区域性正常法律秩序的系统性破坏，不采取非常措施不足以消除其社会危害时，才应被纳入应急意义上的突发事件范畴。质言之，只有当某一事件称得上突发事件时，行政应急状态才具备进入的现实基础。

由此观之，森林防火期、防火区、高火险期、高火险区因火灾火险并未实际发生或者即将发生，并未对区域性正常秩序造成破坏以致政府必须采取应急措施消除危害；如果真的出现火灾火险，或者因为高温干旱天气可能导致火灾的发生，县级以上人民政府自然会根据权限与程序来发出相应预警或启动应急响应，此时则进入了行政应急状态。所以，划定防火区、防火期等实际上仍然是政府基于风险预防的角度所实施的火灾预防常态化管理措施，是一种正常状态下的预防手段。

然而，在笔者搜集到的众多行政处罚案件中，不乏公安机关认为这就是紧急状态或应急状态进而适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项对违法行为人予以处罚的案例，这类实践做法显然是有失偏颇的。事实上，面对行为人在森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火等情形，更为妥切的法律适用应当是《森林防火条例》第50条，即由县级以上地方人民政府林业主管部门责令停止违法行为，给予警告，对个人并处200元以上3000元以下罚款，对单位并处1万元以上5万元以下罚款。但实践中多由公安机关适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项进行处罚，更多是出于该条款所设定的处罚种类包括行政拘留，由作为国家暴力机关之一的公安机关对违法行为人实施行政拘留并处罚款，显然威慑力更强。只是，这类实践的做法似乎是矫枉过正了，不利于公民权益的保障与法治原则的贯彻，应当将常态化风险预防的情形剥离出《治安管理处罚法》中紧急状态的范畴。

五、余论：一种立法论的视角

新冠肺炎疫情的暴发，让“紧急状态”这一近些年掩藏于我国宪法而很少使用的概念，再次被反复提及和广泛使用，尤其是在拒绝疫情防控措施的治安案件中。然而，《治安管理处罚法》中的紧急状态似乎与宪法中的紧急状态存在一定程度的理解差异，这种差异直接导致了执法与司法实践的难点，引发了理论与实务界的争论。所以，本文的主要目的就是廓清《治安管理处罚法》中的紧急状态究竟属于何种意涵，是应当完全遵照宪法的规定，还是可以有所扩展。通过对我国紧急状态立法历史的钩沉、应急法律体系解释的经纬、契合实践需求的功能主义解读，从理论与实践两方面看出《治安管理处罚法》中的紧急状态并不囿于宪法中的规定。不过，这种超脱于宪法层面的理解仍有其边界限制，这一限制来源于当下作为应急基本法的《突发事件应对法》所确立的行政应急状态。也就是说，《治安管理处罚法》的紧急状态至多可以被理解为行政应急状态，并且这种状态应当以县级以上人民政府发布预警或启动应急响应为开端，而基于风险预防的一般常态化管理则排除在外。这种解读不仅能够满足执法与司法的实践需求，同时也让行政应急权力的行使不脱离法治的轨道。

当然，还应当看到的是，学术争论与学术阐释只是观点的陈述与论证，并不能保证这种理解是完全正确的，更多的应是坚持做到自圆其说。或许，即使采用了相同的解释方法，依然有不同的观点存在。所以，若想从根本上解决本文的论题，最直接也是最权威的方法，仍应当是把问题交给立法者，通过立法、修法加以解决。其实，理论与实践的争论、疑难案件的出现，本身就可能代表着法律制度与规范进步和完善的契机，尤其是在历经新冠肺炎疫情而暴露出我国应急管理体系仍有不足的当下。目前，无论是《突发事件应对法》还是《宪法》都没有专门针对“紧急状态”的配套制度，有学者就建议制定紧急状态法，以弥补重大突发公共卫生事件立法不足；[11]全国人大常委会法工委针对是否制定紧急状态法，也表示“将进一步研究”[12]。如果能够专门立法，明确紧急状态的内涵与范围，将对《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项的适用大有助益。另一方面，也可以立于《治安管理处罚法》的角度，修改当中的“紧急状态”语词，将第50条第1款第(1)项改为“拒不执行人民政府在法定行政应急状态下依法发布的决定、命令的”。此外，还可以做大胆的假设与猜想，如果我国应急管理法律规范日臻完备，是否也可以将《治安管理处罚法》中的紧急状态完全交由行政机关做经验性的事实判断与裁量呢？囿于本文的研究视角与研究方法，未能针对上述立法论的问题做进一步研究，但也期待着法学精进者们能于此方面深耕、建树。