京津冀协同发展的现状、困境与对策研究

徐爽

摘要：在新时代高质量推动京津冀协同发展战略研究的大背景下，围绕政策体系与机制创新研究我国京津冀协同发展政策体系与评价体系特征，探讨在京津冀协同发展进程中，通过“高质量”的发展如何为我國带来一个良性的自主可控的有效路径，通过解决发展过程中所存在的问题与挑战，由此给出“京津冀未来协同发展”的政策建议。本研究将以“津冀协同发展的政策体系与机制创新”中的现状与问题进行分析，最后通过对比日本案例客观认识京津冀协同发展战略的发展状况与差距，为未来京津冀城市协同发展指明道路。

（一）京津冀协同发展战略的特点与现状研究

京津冀地区具有独特的地域优势，在生态、交通、产业、基础设施等方面具有较好的互补性，京津冀更是在我国经济社会发展中发挥着重要作用。伴随着2014年京津冀协同发展上升为国家战略，2015年《京津冀协同发展规划纲要》出台更是在资源优化配置、空间格局合理利用、产业转移与承接等方面指明了发展方向取得了重要成效。

目前，国内许多专家学者对京津冀协同发展进行探讨，研究方法是定量研究和定性研究并存。定性研究主要集中在政策文本分析与案例分析。定量研究通过构建面板数据建立评估模型，对影响京津冀地区产业、市场、生态、公共设施等各因素进行研究，指出哪些要素具有显著的正向作用，哪些要素的影响程度对京津冀协同发展至关重要，通过建立有效的评估指标体系，运用模型实现对政策体系与机制的科学评估，从而保证改革的实效性，并提出规范评估标准等建议。但是由于政策的推行与落地，实际面临很多情况很难用定量化的数据进行分析判断，因此定性研究对政策的梳理分析、总结也尤为重要。

新时代高质量推动京津冀协同发展是首要目的，目前京津冀协调发展的战略如何制定如何发展，影响未来京津冀三地的发展。过去有《京津冀协同发展规划纲要》指引，方向明确，战略相对容易制定。未来新时代背景下高质量的发展的重要性日益凸显，区域资源投入方向，公共服务设施建设等，这些都需要中央政府-京津冀各地政府-产业界--公众共同协同治理。构建“四梁八柱”的政策体系的目的是要建立起一个良性的创新政策系统，是实现自主可控的有效路径的保障。从中央政府、各地政府、产业界、社会公众这四个参与主体出发，在政府层面，应加强顶层领导，深化机构改革，统筹协调政策的实施与科技资源配置;对于社会公众，应提高在创新治理中的话语权与参与度。通过多主体、多层次的政策建议，力求为京津冀协同发展提供切实可行的指导建议。

（二）京津冀协同发展战略的成效分析

2014年以来，京津翼地区的协同发展上升到重大国家战略层面，2015年审议通过《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。京津冀协同发展发展至2019年，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上充分肯定了京津冀协同发展战略实施以来取得的显著成效。

（1）在京津冀产业协同发展方面，京津冀产业协同发展是在中国特色社会主义市场经济条件下，聚焦京津冀区域，发挥市场对资源配置的决定性作用，京津冀产业协同发展的机制与政策是为更好地推动市场化发展。目前，京津冀三地之间不断接洽，出台了大量有利于京津冀协同发展的政策与机制来应对京津冀的发展。在产业转移疏解方面北京取得了阶段性进展，基于比较优势，北京地区正积极的疏解部分城市功能，使得生产要素得到更高效率的利用，天津与北京共同规划建设了京津合作示范区，共建科技新产业聚集区，积极开展产业转移和对接合作。天津滨海高新区与北京中关村成功达成了全面合作共识，承接了北京的高技术产业和高端服务业。京津共建金融一体化改革试验区，金融活动同城化，积极推进金融一体化进程。京津两地还出台了货物出口便捷通关政策，努力深化陆海空航运物流合作。天津重点构建了高新技术产业发展带。同时还建立了产业转移园区，努力实现利益共享，推动产业转移升级。

（2）为推进京津冀区域技术市场一体化。为充分市场一体化成效，主要集中在充分发挥市场的协调机制的作用，加快建立平等、开放的市场环境中得以体现。为避免行政束缚，建立更好地沟通三地地方官员的机制，以建立科技成果共享机制为基础，发挥北京作为科技创新中心的辐射带动作用，应将技术市场作为科技成果转化的主渠道，通过完善科技成果转化机制，建设科技成果转化和交易服务共享平台，构建信息共享、标准统一的技术交易服务体系，促进技术要素资源的自由流动与优化配置。避免地方利益保护主义和垄断，避免阻碍了京津冀市场一体化进程，需要通过规范政策机制、法律法规、构建利益协调，实现资源的合理配置，推动生产要素市场一体化发展。

（3）京津冀协同发展战略的顶层设计，为京津冀生态环境协同保护提供了政策支持和战略保障。在落实京津冀协同发展规划中，强调率先推进生态环境保护一体化，为京津冀生态环境协同保护和一体化发展提供了最务实的战略保障。大气污染联防联控框架机制，是目前京津冀生态环境协同保护的最先体现。针对京津冀区域大气污染问题，2013年启动京津冀大气污染防治协作机制，为进一步健全完善京津冀生态环境协同保护长效机制打开了突破口，奠定了一体化合作的制度保障基础。《京津冀协同发展生态环境保护规划》到2020年，PM2.5年平均浓度要控制在64微克/立方米左右，比2013年下降40%左右，生态环境保护是京津冀协同发展这一重大国家战略中需要实现率先突破的三大领域之一。政府应在京津冀区域生态环境协同治理中发挥主导作用，着力形成与企业、环保组织和社会公众协同共治的格局。

（4）京津冀公共服务共建共享成效方面，公共服务均等化是确保区域内低成本疏解、高效承接的必要条件。河北作为北京非首都功能疏解的主要承接地，其教育、医疗、社会保障等基本公共服务水平、质量层次与京津两地差距明显，不利于低成本承接非首都功能疏解，不利于高效推进产业升级转移。从《京津冀协同发展规划纲要》整体目标和三省市定位目标顺利推进的角度看，补齐河北教育、医疗、社会保障等基本公共服务短板对提升河北优质资源要素吸引力、非首都功能疏解承接牵引力、产业转移升级承载力具有重要意义。

（三）京津冀未来发展对策--以日本东京圈发展为借鉴

众所周知，人口向城市集中和大城市的形成是现代社会的特征之一，因为经济发展导致人口和工业向城市集中，并導致城市化。因此，城市化率（城市人口与总人口的比率）可以说是一个国家经济发展水平的参数。由于区域比较优势和集聚经济的存在，人口和产业在城市的集中可以带来更高的经济效率。在这个意义上，城市化可以说是经济发展的驱动力之一。然而，另一方面，人口和工业的过度集中也会对经济和社会发展产生负面影响，因为它可能导致大型城市地区的人口密度过高，加剧交通、住房、土地价格、环境、失业和犯罪等问题。在日本东京圈经济快速增长的时期，出现了大规模的人口从农村地区向大都市地区流动，这促进了日本的城市化和经济社会的快速发展，但也导致了城市地区的过度拥挤和农村地区的人口减少。这也导致了城市地区的过度拥挤和农村地区的人口减少。日本已经采取了一些措施来解决这些问题，并取得了明显的效果。

在今天的中国，北京等特大城市出现了大规模的人口流动，并从农村地区向大都市地区集中，这与日本经济快速增长时期曾经出现的情况类似，这促进了中国城市经济的发展，但也导致了更高的人口密度和更严重的住房、交通、环境和就业问题。就人口密度和城市基础设施发展状况而言，有人指出，由于人口集中密度过大中国的大都市问题比今天的日本，甚至比快速增长时期的日本还要严重，因此我们需要借鉴别国经验来构建京津冀协调发展新格局。

（1）日本政府颁布与城市规划有关的法律政策细致有效。

东京圈在解决大都市问题方面的经验是制定法律和计划，并系统地实施和规划。对中国来说重要的是制定必要和有效的法律政策，依法有计划、有步骤地推动城市发展和城市问题的解决。中国未来的挑战是建立必要和有效的法律政策，并以法律为基础，系统和有计划地促进城市发展和解决城市问题。对中国来说，如何建立必要和有效的法律政策，并以法律为基础，有组织、有计划地推动城市发展和解决城市问题将是一个挑战。

（2）城市发展以实现可持续发展和资源协调发展为目标。

亚洲城市目前正经历着世界上最快速的城市化进程，而且这种城市化进程预计将在未来几十年内继续下去。虽然城市地区从城市化的积极经济效应中受益，但也面临着前所未有的挑战，如缺乏城市基础设施、社会不平等和环境退化。亚洲城市面临的最严重的挑战之一是他们对自然灾害的脆弱性，而气候变化的不可预测的影响又加剧了这种脆弱性。政府、地方当局和民间社会更加意识到大城市在灾难发生时的脆弱性。为了实现可持续发展的城市减少灾害风险对于实现可持续城市至关重要。

（3）日本建立交通保障机制来应对城市发展问题

在日本，随着1952年《新公路法》的颁布，收费公路系统被引入。并在1953年引入汽油税作为特别收入来源。这仍然是道路维护的两个主要资金来源。另一方面为了应对汽车数量的迅速增加，制定了《停车法》。此外，还努力改善公共交通，采取了各种措施，如取消有轨电车，建造更多的地下铁路和地铁，改进机车车辆，抬高轨道和车站，增加列车数量，使用深层地下，以及列车和地铁的相互转换，极大地改善了公共交通的便利和运输能力。特别是，结合东京奥运会（1964年），在短时间内实现了整个城市的规划和城市基础设施的集中发展。汽车数量的增加一度造成空气污染、道路噪音和光化学烟雾等问题，但随着公共交通的发展，这些问题也得到了缓解。

东京圈层交通主要依靠铁路和地铁，在中国以北京为首的京津冀互通的公共交通主要依靠火车来进行中长途交通主力。像日本那样的短途通勤列车很少。由于地铁不是日本铁路系统的一部分，它们的发展很缓慢。北京的第一条地铁线路于1969年开通，这些线路大多用于连接市中心和郊区，在为用户提供设施和服务方面存在一些问题。根据《北京都市综合计划（2004-2020年）》的落地实施，北京在地铁公交建设方面已经超越东京现有发展速度。

（4）日本建立京津冀环境保障机制来解决城市发展问题

在日本的经济快速增长时期，出现了严重的环境问题。为了解决这些问题，在环保措施方面，包括工厂选址政策、废物管理和空气污染控制，并积累了有效的经验和技术日本在处理环境问题方面的经验和专业知识是非常宝贵的。借鉴日本在处理环境问题上的经验和专业知识对今天的中国是有帮助的。北京日益严重的环境问题，如空气污染，已经引起了人们的高度重视。政府已经采取了一些措施，包括关闭违反环境法规的工厂，并根据车牌实行严格的交通限制。然而，当监管放松时，情况会迅速恶化，而且效果不可持续或无效。似乎很难取得可持续和有效的结果。日本的经验应作为参考点，以制定相关立法和技术，以及能源政策的改变。应该以日本的经验为参考，找到根本的解决方案，包括制定相关的立法和技术，以及改变能源政策。

通过研究分析发现日本东京圈和中国京津冀问题的现状及其解决方案。中国面临的许多城市问题，日本过去也曾面临过，日本解决大都市问题的经验可以为中国大城市提供有益的参考。制定相关的法律政策和新体制机制，并确保城市发展和依法系统地、有计划地进行京津冀协调发展工作。

参考文献：

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[3]陆大道.京津冀城市群功能定位及协同发展[J].地理科学进展，2015.

1985501186275