公民参与文化产业发展：问题与优化途径

余 丹

当前，我国正在稳步推进治理现代化进程，推进文化产业发展是治理现代化过程中的重要内容，公民是否有效参与对能否快速推进文化产业发展具有重要影响。从我国公民参与文化产业发展的情况来看，这一领域已经取得明显成绩，但也存在一些问题，如：公民参与的程度浅、途径较少、程序不规范、缺少法律保障；社会组织缺失，专业性不强。这些问题的产生归因于多个方面，切实解决这些问题能够助推公民有效参与文化产业发展，进而助推我国的治理现代化进程。

从国内现有研究成果来看，诸多研究者分别以“文化产业发展”“公民参与”为主题展开深入研究，但以“公民参与文化产业发展”为主题的研究成果极少，相关的如：张文勇探究了公共图书馆参与文化精准扶贫的路径[1]；詹雷分析了社会工作介入鄂伦春族文化扶贫的路径[2]；彭羚冰探究民间资本参与东莞牙香街保育与复兴的途径[3]。这些研究成果均具有一定学术价值，但并未针对“公民参与文化产业发展”展开深入分析。基于现实与学术两个方面的考量，有必要在阐述文化产业发展中公民参与的理论与现状基础上，分析这一领域中存在的问题及其成因，进而探究这些问题的对策。

一、公民参与文化产业发展：理论与现状

(一)理论

公众参与是公民参与理论的核心词汇，这种参与主要是指政治参与，除此之外，还包括公民参与公共事务的全过程活动。公民参与的要素主要有：其一，公民参与是一个连续的意见交换过程，这一过程中，不同主体之间持续交换意见，基于此形成共识，为其后致力于实现共同目标奠定基础。其二，公民参与过程中，政府这一治理主体必须将参与事项的目标、方案等全面地告知公民，使公民能够在全面了解所参与事项的基础上实现有效参与。其三，公民参与过程中，政府必须及时、全面地了解公民的意见和建议，并在决策过程中有效吸纳这些意见和建议，切实提升决策效能，基于此实现治理水平的提升。

(二)现状

1.公民参与文化产业发展的宏观情况。参与者中占绝大部分的是政府工作人员和个体经营者，这主要由于他们是文化产业发展工作的直接相关者。政府在推进文化产业发展工作时统筹的是所有相关行政单位和利益相关的个体经营者，受工作性质影响，他们直接或间接参与了文化产业发展工作，而不是通过个人的预期或者利益诉求去了解、组织、参与到文化产业发展的工作或活动之中。

2.公民参与文化产业发展的途径方面。在公民的认知中，文化产业发展的主体是政府、社会团体和社区。我国很多地方的社会组织并未有效参与文化产业发展，大部分活动的组织者是政府、社区或者是由政府主导的志愿者团队，并且志愿者团队现阶段组织的文化产业发展活动更多是文化宣传等末端参与的活动，和政府、社区组织的活动有所重叠，公民参与文化产业发展的途径依旧是单一的。

3.公民参与文化产业发展的预期行为方面。大部分公民对文化产业发展问题是有所关注的，也愿意约束规范自身的行为来参与到文化产业发展之中，但超越自身义务之外的愿望更倾向于交给政府部门来实现，愿意争取个人权利却缺乏主动性，存在执行脱节的情况。这说明在现阶段，公民参与文化产业发展的主要形式还比较单一、空泛，口号多于行动，形式大于实践，公民还未深入参与到公共事务决策阶段，在文化产业发展中发挥的作用较小。

二、公民参与文化产业发展：问题及成因

(一)问题

1.公民参与的程度浅、途径较少。从一些实例来看，公民参与文化产业发展的程度较浅，甚少涉及文化产业决策这类深层次的事务之中，“深度参与”“专业参与”的数量较少。由于某些公民缺乏全程参与的意识，很多监督举报的行为都是在自身权益受到侵害时，公民才会主动地发起举报、发挥监督作用，向有关部门反映情况。目前，政府已经认识到公民能在文化产业发展过程中发挥出积极作用，试图鼓励公民参与到文化产业发展过程中，以此来优化文化产业的发展情况。从一些地方的文化产业发展情况来看，助推文化产业发展的措施是有力的，但公民对于文化产业政策的执行力度、强度和范围等还存在接受度低、质疑性大的情况，政策执行的阻力较大。

2.公民参与的程序不规范。宏观上来看，我国现阶段公布的公民参与法律法规只有地方性法规。事实上，由于缺少针对公民参与的行政程序法，仅靠原则性法规无法指导公民参与的程序和行为，无形地增加了公民参与的难度，同时扩大了公共管理部门权力寻租的空间，公民参与无法可依，容易在公共事务的治理中让公民参与沦为“形式主义”。具体到公民参与文化产业发展的情况来看，一些地方政府组织听证会是由各相关部门在政务网对听证事项、听证代表、报名方式等进行公开发布，传播范围有限。

3.公民参与缺少法律保障。在公民参与文化产业发展的过程中，受信息不对称等因素影响，公民的知情权常常缺乏法律保障，无形中为公民参与文化产业发展设置了门槛，挫伤公民参与的积极性。同时，公民未能有效参与文化产业发展的负面影响有时难以在短时间内呈现，即这种负面影响具有滞后性和复杂性，如果把限制公民参与文化产业发展视为一种危害公民权利的行为，就涉及公民的维权和救济补偿。某些情况下，公民未能有效参与文化产业发展导致公民利益受到损害，一些公民会采取维权诉讼或者申请救济的行动。但就我国的司法现状来看，公民参与文化产业发展方面的纠纷和诉讼由于判决的案例少、专业要求高，环境诉讼难度大，相关诉讼的发展还在起步摸索阶段。

4.社会组织缺失，专业性不强。政府发展文化产业的目标是为使公共利益最大化，那么最理想的模式就是政府、企业、社会组织和公民都成为文化产业发展的主体，通过信息互动流通、资源优化配置、相互合作来强化全面性。参与文化产业发展需要具备一定的专业基础和科学谋划能力，而一些公民受到信息的不对称和专业性的限制，无法多角度、深层次地参与到文化产业发展过程中，这时就需要专业的社会组织进行统一地引导和规划。由于缺少公共管理部门的支持、专业性人才的匮乏和资金来源的不确定性，使得社会组织在组织公民参与文化产业发展的过程中会出现所制定的政策成效不高、公民参与度不高等问题，难以充分发挥其正面效应。

(二)问题的成因

1.信息的滞后性和信息互动的不对称。文化产业发展领域的信息是典型的公共信息，具有较强的公共属性。但在公民参与文化产业发展的过程中，公民获知的信息主要来源于有关部门主动或依申请公开的信息，这意味着公民获得信息的途径相对单一。我国一些地方政府提出“公开为原则，不公开是例外”的原则，而且还需遵循《中华人民共和国保密法》的要求，在公民参与文化产业发展过程中并未完全公开一些信息。在其他相关的法律法规中，信息公开仅作为工作要求，并未详细规定相关范围及内容，因此，对公民参与文化产业发展的工作缺乏实践指导性。还有，相关主体进行信息公开时缺乏明确性的要求，导致信息公开的标准不够统一、主动性不强，如大量信息需要公民通过层层手续在局部范围内进行公开，导致公民需要付出大量的时间、物力、人脉等成本去调查才能够获知相关信息。

2.法治建设有待进一步健全。从目前我国公民参与文化产业发展的法制建设来看，地方性法规较多，尚未构建独立的立法，公民参与文化产业发展的法律规定都是在更为宏观的法律法规和条例里有所提及。某些法律法规提出了公民参与文化产业发展过程中必须保障公民的知情权、监督权等权利，但缺乏细化的程序性立法。公民参与文化产业发展中需要法律的保障和指导，但纲领性的法规在实际操作中不具有明显的指导意义，公民参与文化产业发展面临无法可依的这一现实，在参与过程中无法借助相关法律来采取强制措施，也就无法体现公平公正的原则，使公民参与文化产业发展的积极性和主动性严重受挫。

3.公民教育和宣传针对性不强。公民获取文化产业发展信息的途径，除了有关部门的信息公开外，还可以通过宣传教育这一途径。但从一些地方的实例来看，在我国的义务教育体系中存在公民参与文化产业发展相关知识教育的空缺。由于存在缺少独立性、专业性的知识教育体系和计划，致使相关知识在公民间的普及率并不高。某些学校中开展相关教育，但这些教育都是以讲座、活动等形式进行，由于相关知识教育所占的时长占比较短，同时缺乏对公民参与文化产业发展相关知识系统性、专业性的教育指导，这种类型的教育往往是流于形式，导致对公民参与文化产业发展的知识教育的深度和广度不足，在公民参与文化产业发展的过程中，由于缺乏相应的知识储备和理论基础，往往会捉襟见肘，难以深入到专业性较强的决策阶段。

从宣传的针对性方面来看，公共管理部门公开信息的过程中，除了在相关部门的内部文件流转或在权威信息平台上发布信息之外，往往还需要借助媒体进行传播。例如：相关部门出台的公民参与文化产业发展的相关法律法规，政府部门组织的公民参与文化产业发展的活动、公民参与文化产业发展取得成效的新闻报道等。但一些政府部门及媒体对公民参与文化产业发展的关注度尤其是报道和调查并不重视，往往只发挥协助公共管理部门开展工作的作用，宣传的针对性明显较弱，传播的信息缺乏深度，不具有科普作用，传播的意愿也缺乏主动性和自主性，导致公民难以有效参与文化产业发展过程。

三、公民参与文化产业发展：优化途径

(一)构建公开透明的信息环境

信息对等是公民参与文化产业发展的基础，要保障公民的环境权和知情权，就需要构建公开透明的信息环境。为了保障公民有效参与文化产业发展，就要求有关部门主动、及时、客观地将相关信息提供给公民。只有保障公民对文化产业发展的知情权，公民才能正确明白自己所处环境的真实情况，充分理解文化产业发展政策的必要性和紧迫性，并采取合适的方式参与到文化产业发展过程中，与文化产业发展主体尤其是政府部门形成良好的沟通交流，从而可以很好地规避由于公民的不理解造成的与政府部门对抗的行为。

当前，政府部门的信息公开基本都被列入其工作考核指标，但一些地方对信息公开不够重视，缺少制度性的规范要求，导致信息公开还存在信息滞后、信息无效、信息缺失等问题。鉴于此，政府信息公开要做到：一是保障及时性。公民参与文化产业发展是一个动态过程，对于时刻处于变化之中的信息，应该遵循即时公开的原则，实时发布动态变化的数据，对于不涉及隐私和保密原则的信息，要在第一时间进行权威发布。二是强化明确性，明确哪些内容是应该要公开的、公开的频率、时长如何、责任部门是哪个。西方国家在这一方面的发展时间较早，信息公开制度比较完善，可以有效借鉴国外的信息公开制度，制定相关信息公开的办法，规范信息公开的程序和内容，让信息公开能够有法可依。三是确保完整性，政府公开的信息要做到全面真实，相关信息和数据要完整、实事求实地进行公开，发布信息过程中不能片面截取或有意隐瞒某些信息，保证发布的信息能够客观全面：四是强化普及性，公民参与文化产业发展过程中，部分信息和专业数据有专业素养门槛，公民获取此类信息后难以对其有效理解，在公开这些信息或数据时要亲民朴实，对具有较强专业性的信息或数据应加以解释说明。五是关注交互性，要重视政府和公民之间的信息交互，一些政府部门在公开信息时会有盲区，这就需要发动公民的力量，通过公民的信息反馈及时更新或调整公开的信息，此举有利于在公民参与文化产业发展过程中强化政府部门与公民之间的交流效能。

(二)强化公民参与的法律支持

1.加快立法进程。公民有效参与文化产业发展，需要强有力的法律保障，这意味着要加快立法的进程，以立法的形式明确公民参与文化产业发展的权利和义务、内容和程序、反馈和补偿等各方面的内容。在公民参与文化产业发展的过程中，原则性法律的保障不足以支撑公民权利的完全运用，鉴于此，一方面是要提升公民参与文化产业发展的法制化水平。建章立制是能有效保障公民权利的手段，可以通过建立诸如“公民参与文化产业发展的条例”这一类型的地方性法规，在立法层面明确公民参与文化产业发展的范围和程度，让公民获知哪些是可以完全参与的、哪些是局部参与的、哪些是不能参与的，以此规范公民参与文化产业发展过程中的范围、主体、程序、途径和如何实现保障等。另一方面，要充分利用现有的信息收集渠道，及时听取和收集公民的意见，从各种渠道、平台有效挖掘和分析与这一领域立法有关的数据，以详实有效的数据作为立法支撑。

2.不断完善知情权的内容。信息是一种公共信息，公民既是信息的分享者也是享有者，具有信息的知情权。因此，公民参与文化产业发展过程中，要保障公民的知情权。要让公民真正享有知情权，就必须强化法律保障，制定相关法律法规或者地方性规章制度，在公民参与文化产业发展的过程中明确以下几个方面：一是明确信息公开的主体，即哪些单位、机构、部门和企业应承担公开的义务。二是拓宽公民申请信息公开的范围，在一些具有较强争议或涉及公民利益的信息方面，明确公民主动申请信息公开的边界和程度。三是拓宽信息公开的渠道。除了传统的政务公开方式，应及时结合新媒体等方式，拓宽信息公开的渠道，丰富信息公开的方式。四是建立更加公平合理的法律程序，规范公民的行为，以保障公民做到有法可依、有法必依。只有在成熟的法律制度之下，才能在公民参与文化产业发展过程中真正保障公民的知情权，确保公民参与的积极性和有效性。

(三)强化公民教育和宣传的针对性

1.培育公民参与文化产业发展的意识和能力。公民参与文化产业发展最终的主体是公民，要让公民参与焕发强劲的生命力，归根结底是要培育公民的参与意识和能力。随着我国公民的民主意识和参政意识逐渐加强，公民参与文化产业发展的意识和积极性不断增强，但公民密切关注的焦点，大多是影响到自己切身利益的领域，从公民的参与阶段来看，大部分是事后参与，在事前参与、参与决策等方面还存在很大空白。由于中国传统文化中缺少对公民参与意识的关注，需要通过教育、宣传提升公民参与文化产业发展的意识。公民参与文化产业发展能体现民主的意识，预防某些社会风险，同时通过有效的社会监督，使政府部门提高工作效能，制定出行之有效的文化产业发展政策。

2.相关教育进教材。发展文化产业是一项需要全民参与的公共事务，并且需要公民具有一定的知识基础。一些西方国家在这一方面的情况较好，主要是由于这些国家各级学校开设了与公民参与文化产业发展相关的课程，学习教材因地制宜地融入学生身边的情况，让青少年在成长的过程中就具有公民参与文化产业发展的理论基础。鉴于此，我国的地方教育部门应让“公民参与文化产业发展的相关教育进校园”，在中小学课程中增加相关知识的教育。结合各地实际，联系当地的政府部门和教研部门，因地制宜地编写教材，在中小学校内进行普及教育，采取讲堂与活动相结合的方式，丰富教学形式、提高教育质量、普及相关知识，从青少年抓起，为学生群体将来参与文化产业发展构筑知识储备。

3.集中力量做好社会宣传。政府部门应该加大宣传力度，相关部门可以通过和社区、图书馆、环境保护协会等部门展开合作，定期开展专题讲座、宣传等活动，加强公民参与文化产业发展的培训，如：普及文化产业知识，提高公民对参与文化产业发展知识的了解和学习。同时和地方媒体强化联系，扩大宣传的辐射范围，及时对公民参与文化产业发展过程中违规问题的治理情况进行公示，并建立宣传奖励机制，以社区为单位，对积极参与文化产业发展的公民予以奖励，形成奖惩分明的社会氛围，鼓励公民积极深入参与到文化产业发展之中。消除公民的后顾之忧，鼓励公民全身心地投入，不断加强公民参与文化产业发展意识的教育、宣传和传播，让公民意识到自己身上的相关责任，营造良好的社会氛围，调动公民的积极性，让更多的公民参与到文化产业发展之中。