论新时代法治视角下的容错机制建构

【摘 要】本文论述容错机制的构建目的，针对现阶段容错机制的实施困境，提出实效性容错机制构建的路径：建立法制化的容错机制，营造良好的容错环境。

【关键词】容错机制 法治视角 新时代 执行氛围

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2021）39-0074-03

中国已步入新时代，随着国内外情势的多维变化，中国的发展将越来越多地面对从未遇到过的各种挑战。改革步入“深水区”，剩下的问题都是“硬骨头”，之前积累下来的、尚未充分认识到的问题亦将成为阻碍中国快速、健康发展的绊脚石。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对加快转变政府职能做出重要部署，为全面加强政府建设、完善国家行政体系指明了方向，提供了行动指南。

一、容错机制的构建目的

（一）容错的提出

1.非制度化容错

改革开放初期，中国就开始对干部干事容错的实践。1978年，安徽凤阳小岗村诞生的家庭承包联产责任制，既是18个农民签约分地的尝试，更是当时安徽省委书记万里对这项打破大集体所有、劳作和分配制度的大胆包容及鼓励和推广。19世纪末至20世纪初，中国的改革开放进入大刀阔斧的阶段，在以地方领导干部政绩行为作为主要评判标准的情况下，也产生了一批勇于制度革新和各方面开疆拓土的改革者。改革者都有一个共同的特征即在“改革开放胆子要大一点”“准许改革不成功，不准许不改革”的精神鼓舞下改革创新。在改革创新的过程中，依靠组织的信任，改革者受到保护而极少问责。这种容错模式被一些学者称为“信任保护”，即免于被问责的根本原因在于上级组织部门的高度信任和对为攻克固有顽疾而进行的制度上的突破采取鼓励和包容的态度。而能否被信任和包容，又往往取决于上级组织对领导干部个人的了解程度、领导干部个人的沟通能力以及在当时阶段改革亟待突破的難点问题等各项复杂的主客观情况。因此，这种非制度化的容错是否发生，以及容错的程度如何，并没有一个可供执行的固定的参照标准，难免囿于相关上级领导的个人判断，容易导致权力的滥用。这就使很多领导干部过度聚焦政绩、忽略道德修养、放松廉洁自律而导致腐败行为的产生，进而造成政府公信力下滑、干部干事脱离人民群众等负面影响，形成突破有余而守成不足的负面政治形象。

2.容错制度的初始构建

党的十八大之后，中国开始了建立容错机制的探索。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“宽容改革失误”。2015年，习近平总书记在全面深化改革领导小组第十七次会议上对基层的改革提出要“允许试错、宽容失败”。2016年3月，李克强总理在十二届全国人大四次会议上做政府工作报告，首次明确提出要建立“容错纠错机制”;5月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话提出针对容错机制“三个区分”的重要论断;10月，十八届六中全会在全面从严治党的主题下提出要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，为深入推进容错机制的建立提供了明确的政策支持。

从2016年开始，全国各省（自治区、直辖市）、市、县都开始逐渐出台容错机制的试行条例，广东、浙江两省成为容错机制的先行试行省份。广东的深圳市、广州市，浙江的新昌县、绍兴市、温州市、杭州市、台州路桥、宁波海曙等都分别出台地方性的容错免责条例。截至2020年底，全国共有31个省（自治区、直辖市）为建立容错机制制定了相关的地方性法规。

（二）容错机制的构建目的

李克强总理2016年在政府工作报告中明确提出“健全激励机制和容错纠错机制”是为了“给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义迈入了一个新的时代，社会主义中国的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾”转变成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，如何更好地满足人民对美好生活的向往而大力发展生产力，如何为人民提供更好的服务，是我们党和政府必须面对的挑战和承担的重任。为达成所愿，实现中华民族伟大复兴，大胆而踏实地改革创新势在必行。党的十八大以来，从严治党，将反腐倡廉进行到底的政策对党员干部行为的规范和管控力度空前强大，肃清了干部队伍中的不正之风，建立了新的干部政绩评价标准。与此同时，高压问责之下也出现了尤其是在基层较为严重的“懒政”现象。容错，就是在容许的试错范围内出现合理可控的社会风险，为想干事的人撑腰、为敢担当的人鼓劲。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中的七点意见已经明确指出，容错机制的建立，一方面是要引导和鼓励领导干部干事创业，建立相应的激励保障机制;另一方面更是要形成培养适应新时代发展的高素质干部的组织氛围，增强领导干部的创新能力，让“懒政”之流无立锥之地。

二、现阶段容错机制的实施困境

（一）缺乏明确和统一的全国性容错规定

在全国范围内，尚缺乏一个明确统一的针对容错机制的相关规定。对于容错机制，当前的情况主要是中央在政策的方向上予以肯定，鼓励省（自治区、直辖市）、市、县三级地方党委、政府各自根据当地的情况和实践制定相关的容错规定。而各地方出台的容错规定大都语义模糊，并没有对容错从概念、启用条件、执行程序以及对容错的第三方监督等方面做明确的规定，造成了各地方的容错规定大都只是对“容错”这一政策性予以立法精神上的肯定，缺乏相应的实操性。例如江西《关于推行容错纠错机制的实施办法（试行）》中容错的范围为“《中共江西省委关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》（以下简称《实施意见》）第十二条规定的六种容错情形和条件的”，而《实施意见》中对容错情形和条件的规定中仅仅是对六种“符合党中央和省委决策部署精神，有利于改革创新和发展大局的”且没有违反党规和国法内容的行为做了概括性的描述。

由于缺乏统一性，各地对容错的启用条件理解存在差异，造成同一行为在不同地方受到的处置方式有可能截然相反，有些犯了错误的领导干部将容错机制当作错误行为担责的“挡箭牌”，而有些真正大胆尝试的领导干部却因为在探索过程中遭遇挫折被不加区别地追责问责，“领头羊”成了“替罪羊”。地方容错规定在操作中不可避免的非统一标准的状况使容错机制缺乏法制实质化的特征。

（二）“容错”的内涵需在学理和实践中不断丰富和完善

1.容错机制中“错”与“非错”的界限

2016年，习近平总书记在两会期间参加黑龙江省代表团审议时提出了针对容错认定的“三个区分开来”标准，即“把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来，把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来，把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来，保护好广大干部的干事热情”，为区分容错的界限提供了重要的理论依据。这“三个区分开来”，从法治的视角来看实际上是分别从主观意愿—过失和故意、行为依据—法无明文规定与有法不依、行为的目的—为公还是徇私这三方面做了區分。但这“三个区分开来”在容错机制的具体建构过程中，也需要克服以下困难。

首先，仅凭这三个标准还是无法精确地概括所犯错误的具体类型，因此各地方在具体的容错规定中往往采取列举的方式来确定哪些行为可为，哪些行为必须被禁止。然而在全国未有统一标准的情况下，列举式弊端也同样明显：对同一种错误类型，有些地方已经列为容错内容，而另一些地方则还在禁止之列，严重削弱容错规则的公正性，甚至容易被非议为具有“地方保护主义之嫌”。

其次，这三个标准的判断依据具体实施起来，故意和过失、为公还是徇私的判断依据非常模糊，有些地方采取程序主义的方式来进行判断，例如“三重一大”是否经过集体决策，而有些地方采取行为后果主义方式来进行甄别该行为是否给国家和人民群众造成了重大的财产损失和产生恶劣的影响。这种判断方式的迥异，也造成了容错尺度的非确定性。

2.容错机制中“错”与“非错”的判断

能容的错是否是错，这看似一个有点“多余”的问题恰恰是影响容错机制能否发挥积极作用的关键所在。从2013年中央在党的十八届三中全会上首次提出“宽容改革失误”的思路以来，全国大多数地方呈现容错免责申请为零的情况，相对于铺天盖地的反腐案例宣传，也鲜见对领导干部容错案例的宣传推广，旨在激发干部干事热情的容错制度并未能完全排除干部“敢为”“能为”的后顾之忧而达到“想为”的理想效果。

从“三个区分开来”的容错标准可以看到，能容之错一定是非违法之错。从行为主体来看，所有公职人员都应该纳入容错的主体范围，但并非所有的公职人员都是共产党员。因此，以违纪作为行为的定性标准也有失偏颇。可见，这里的过错应该是定位于尚未违法的一般行政过错行为，至于该行为是否违纪则在所不论。中国的容错机制存在“重事后申请，轻事前备案”的特点。即容错需经申请才触发启动机制。而申请往往意味着某干部承认自己是“有错”的，只是该错属于“可容”范围之内，而是否真正“可容”则需要承受来自组织和相关部门的审查裁定，最后即使得出可以容错的结论，这个“错”是否对其在今后的职业晋升和其他相关事项上造成不良影响，这个影响会有多大在目前的容错规定之下均不得而知。即容错程序启动的实际后果存在不确定性。在这种干多错多的“洗碗效应”驱动之下，对工作消极应付，对容错机制的实效等待观望就成了有些干部的惫懒选择。忽略了对“所容之错到底是不是错”这个问题的定性，以及缺乏相关的配套措施来真正对干事创业者提供充分的保障，是影响容错机制能否发挥真正效力的关键所在。

三、实效性容错机制的构建

《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》 在不同内容版块中15次提及“创新”，强调领导干部要“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。要创新，就需要大胆尝试。只要尝试，就有可能犯错。大胆试错即将成为广大干部在新时代锐意进取所不可免修的功课之一。

（一）建立法制化的容错机制

容错机制法制化是指通过形式良法和实质良法，并通过对良法的严格执行，保证容错机制规范运行，以达到鼓励改革创新和行政有为的目的。

1.制定全国统一的容错标准

在总结地方容错经验的基础上制定全国统一的容错指导标准，杜绝人为扩大容错边界和尺度的状况发生和地方保护主义的滋生蔓延。发布容错指导案例和对一些易混淆的、重大敏感问题进行权威解释，保证全国在相关问题上政令畅通，严苛一隅。

2.厘清容错的边界问题

第一，对容错机制中的“错”要做出明确的界定。并非所有的错误都能被宽容和接纳，在法律和相关政策允许的范围内的试错是对未知领域了解创新所需要交纳的成本，属于正常的公共政策执行损耗。

第二，健全容错机制中的程序设置，明确容错程序的启动、执行条件，将由涉事干部申请执行变为条件满足自动发生，将对错误的容纳由被动接受变为主动包容，真正达到为干事创业撑腰鼓劲的激励效应。

第三，明确容错政策的实施后果。要从组织晋升、福利保障、是非判断上对犯错的干部予以明确的评判，确保干部对创新干事的后果有明确的预期，消除后顾之忧，摒弃因人而异的非制度性处置模式。

3.完善周边相关的配套措施

容错机制并非孤立的政策规定，应该从组织培养、内部定调、舆论评价、法律支持、社会保障等各方面着手对容错机制进行配套，使容错机制发挥超越“容错”本身的社会效果，真正变容错为激励，换守成为创新。

（二）营造良好的容错环境

1.构建上下融通的政策执行氛围

容错机制功效的发挥离不开“一把手”对启动实施的宽严尺度的把握，更需要建立上下融通的政策执行氛围，使上下级之间对错误的认定、包容的程度等多方面事项达成一致认知，确保政策的一以贯之，使上级领导无须担心“我容错，谁来容我”，而下级同事也无须担忧“欲加之罪何患无辞”。

2.营造包容激励的社会氛围

要旗帜鲜明地鼓励创新，不仅在于对改革探索过程中的无心之失持宽容态度，更要让容错外溢为创新，形成全社会包容错误大胆创新的社会氛围，变聚焦犯错为聚力克难，营造风清气正、活泼朝气的良好创业氛围，为中华民族的伟大复兴注入勃勃生机。

【参考文献】

[1]郑军.用容错机制激发干部积极性[N].人民日报，2018-10-15（5）.

[2]朗佩娟.容错机制法治化要立法先行[J].中国党政干部论坛，2016（8）.

注：2019年广西壮族自治区委员会党校校（院）级课题“法治视角下政府治理领域的容错机制构建路径”（2019QN06）

【作者简介】谭岗凤（1982— ），女，壮族，广西柳州人，广西壮族自治区委员会党校讲师，研究方向为法学理论、党内法规。

（责编 黄 煌）