公共政策整合：内涵、价值及其路径探析

陈晓菡

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650504）

公共政策是一定社会阶级意志和利益的集中体现，[1]其目的在于促进社会的稳定与发展，调节社会成员的各种利益关系，实现公共利益最大化。但政策的单一性使得许多社会问题难以解决，政策碎片化、政策低效、政策冲突和政策资源浪费的存在还会造成政策执行阻滞，这就需要将不同公共部门间的政策进行协调，实现政策的整合与系统优化，达到社会利益最大化。当前，公共政策作为政府重要的治理工具，推进公共政策整合、提高公共政策整体效能、实现政策最优效益，既是公共政策所要关注的重点，也是优化政府治理模式，推进国家治理体系与治理能力现代化的有效路径。

一、公共政策整合的内涵

从狭义来看，公共政策是指国家行政机关即政府为了在特定时期内实现一定的总目标所指定的行动计划或行为准则，其目的在于为实现政府目标提供行动指南。本文所探讨的公共政策整合，是基于狭义层面的公共政策内涵基础之上的，具体而言，是指国家行政机关基于特定的社会目标，通过政策专业化、政策合作、政策协调、政策合并、政策参与路径，来达成政策系统的整体优化。公共政策整合不是简单的将两个或多个单一的政策进行机械叠加，而是“通过政策整合理论与方法的建构、政策整合法律和制度体系的建立，将不同公共部门的政策进行合作与协调，实现政策的有机统一”，[2]避免出现公共政策碎片化和公共政策冲突。

本文将从以下几个方面来理解公共政策整合的内涵。

（一）公共政策主体整合

公共政策的主体一般是国家行政机关、政党、政治团体、立法机关等对公共政策的制定、执行、监督、评估产生影响的团体或个人。公共政策的主体代表着某一阶级的意志，具有合法的权威性。政策整合是多种公共政策的有机统一，因此政策主体存在着差异，但从一般情况来看，政策主体整合主要是整合政府及其公共部门，从而起到积极引导公众的行为、调控各种利益关系和公平分配社会资源的作用。

（二）公共政策客体整合

公共政策是通过政策目标的实现来解决政策客体的问题。公共政策的直接客体是社会问题，公共政策的间接客体是目标群体，即受公共政策规范和制约行为的社会成员。[3]政策整合的直接客体是某一公共问题，也可能是某一社会领域的突出问题；间接客体是在社会发展过程中某一领域突出问题的利益相关群体。公共政策客体整合实质上是政策制定主体与执行主体，将各个公共政策中相交集的某一公共问题或某一利益相关团体重新协调和组合的过程。

（三）公共政策目标整合

公共政策整合力求使社会关键的政策目标达成一致，识别出可能的协同效应中关键目标上的政策创新，对任何必要的政策目标进行权衡，并提出新的政策措施。[4]169公共政策整合的宏观目标是实现社会的发展与稳定以及确保公共利益、社会公平和社会效率的最大化，体现了政策目标的长远性与系统性；政策整合微观目标是较为具体的，是在特定的历史时期内解决政策客体的问题，为政策客体提供行动指南，以达成某种政策效果。这里所指的目标整合与一项具体的公共政策指向的目标是有区别的。某一项公共政策所要实现的目标是具体的，有指向性的，但也是单一的，其目标只是为了解决某一特定的公共问题或维护某一特定群体的利益；但是公共政策整合的目标则要立足于全局来考虑。

（四）公共政策运行过程整合

公共政策的运行一般要经历“发现社会问题—构建公共政策问题—制定公共政策—执行公共政策—监控公共政策—评估公共政策—调整公共政策”的过程。公共问题需要采取持续不断及有效的方式解决，这需要拥有稳固的相关机构和过程，至少政府需要整合其机制、实施与评估政策。[4]171要在公共政策运行的基础上进行相应的调适，在政策制定和政策执行的过程中进行不同公共部门间的政策专业化、政策合作、政策协调、政策合并、政策参与，做到政策的有机统一，实现共同的政策目标。

（五）公共政策内容整合

公共政策的颁布是为了解决特定的社会问题，具有指向性，一项公共政策不仅有特定的作用对象，它同时也规定了作用对象应该做什么或不该做什么。在政策整合的过程中，公共政策内容整合是最关键的一环，它是把两个或两个以上不同指向内容的公共政策通过有机融合，达成相互协调与配合状态的过程，是改善和塑造系统性政策内容、避免政策碎片化和低效产出的有效手段。公共政策内容整合首先是对现有的相关政策进行整理归类；其次是对每个政策的内容进行清晰和系统地解读，确定具体的政策内容规范；最后是根据政策目标而选定政策整合的路径，将相互冲突的政策内容予以协调、将不足的政策内容进行补充、将多项政策中类似的政策内容进行融合。

二、公共政策整合的价值

中国当前正处于社会转型的关键时期，必须推进国家治理体系和治理能力现代化，提高政府为社会提供公共产品和公共服务的水平。公共政策作为政府治理社会的重要工具在其中起到了不可缺少的作用，其运行模式的创新为政府提供了新的管理手段。随着社会问题和公共政策问题凸显出复杂化和多样化的特点，我国政府开始重视政策整合手段在公共政策系统中的实际运用，公共政策整合这一创新模式在我国政府管理领域产生了重要价值。

（一）构建完整的公共政策体系，减少政策碎片化

公共政策整合在我国政策领域刚刚起步，研究成果较少，但随着公共政策问题呈现出复杂化与多样化特征，政策碎片化的问题层出不穷，我国学者逐渐认识到公共政策整合在政府管理领域以及推进国家治理体系和治理能力现代化方面所起到的积极作用，并被逐渐运用到政府实际管理工作当中，不仅促进了政策整合理论的创新与发展，而且有助于构建政策的协调机制，减少政策碎片化的问题。政策碎片化是指本应统一、完整、协调的政策目标、内容或过程被分割和零散化，以至于出现政策之间相互独立、矛盾或冲突的一种系统状态。[5]目前，我国的政策碎片化主要表现为政策目标、政策价值、政策资源、政策执行的碎片化，严重影响公共政策的系统性、整体性功能以及政策效果。公共政策整合是立足于系统观和整体观所创新的政策运行模式，是将单一的政策整合起来发挥最大化效益的政策模式，是对我国现有公共政策理论体系的丰富与发展。通过政策整合将政策问题提出、政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等各个环节结合起来，构建完整的公共政策运行体系，并整合政策体系与政策路径，减少政策的碎片化，提高公共政策的系统化和专业化水平。

（二）避免政策低效，提高政策效率

公共政策低效是指某些原因造成了政策实施不畅，导致公共政策执行结果达不到所期望政策目标的质量或效率的现象。公共政策低效的原因主要有：一是对政策资源的投入力度不够；二是政策目标、政策执行手段等相互矛盾或叠加；三是政策执行客体不配合；四是政策环境的变化。为了避免公共政策低效，必须运用政策整合路径对公共政策进行修正。首先，通过公共政策整合及时废止过时政策，取缔不良政策，完善修正旧政策以聚合成为新的政策，并进行不断的调适，以促进政策优化、提高政策质量；其次，通过政策整合将相互矛盾或相互叠加的政策目标、价值、执行手段等进行协调，纠正不合理的价值倾向，减少政策资源的浪费，提升政策执行效率；最后，公共政策整合通过对主体、客体、目标、运行过程以及内容的整合，确保政策系统的制度结构与政策理念的完善，保证了政策执行的稳定性与连续性，避免因为政策环境的不断变化而导致的政策低效，提高政策运行全过程的效率。

（三）缓解政策冲突，提高政策质量

公共政策冲突是指在政策系统内，各个公共部门所制定的政策之间出现相互矛盾、不协调的现象。一般来说，政策冲突包括横向冲突和纵向冲突。纵向冲突是指中央政策与地方政策之间的冲突以及地方政府纵向层级的冲突。横向冲突是指不同社会领域政策之间的冲突。公共政策冲突会导致政策失败，浪费政策资源，同时会破坏政策的连续性和统一性，还会降低政府公信力以及损害政府形象。[6]公共政策整合是走出政策冲突困境的新思路，既是政策冲突治理的新探索，也是“公共事务公共治理”政策路径的现实选择和发展方向。[7]在缓解政策冲突的过程中，公共政策整合通过政策参与让政府、公民、媒体、非政府组织都成为政策制定的主体，“通过合作、对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，最大限度地维护和增进公共利益，相互协调、合作治理政策冲突”。[8]同时，政策整合协商了政策之间冲突的目标、价值与执行手段，合理考虑多方利益，为政策执行创造了有效的条件和环境，以改善公共政策间的冲突和对抗，提高了政策质量。

（四）减少政策资源浪费，实现政策效益最大化

政策资源是指在公共政策运行中所需要的各种支持的总和，包括政策经费、专业化人员 、物品等。只有足够的政策资源支持，才能确保政策系统的运行，但由于政策碎片化以及缺乏完善的政策资源预算机制，导致了大量的政策资源被浪费。在政策整合的过程中，将两项或两项以上基于共同目标的公共政策联合起来构建政策合作体系，能够实现政策效益整体最大化、共享政策资源，让政策资源在多个部门间流动，使政策资源得到合理有效地配置，避免资源浪费，提高政策效率。其次，将政策资源重新整合，引导政策资源向能够获得最大经济效益和社会效益的公共部门流动，实现政策资源的成本最小化和效益最大化。

三、公共政策整合的路径

政策主体的多样化以及政策的单一性会导致政策碎片化和政策冲突，必须使政策体系在制定和执行过程中实现自身机能的整合，明晰定位、上下协调、部门沟通、区域合作，乃至形成跨区域、跨层级、跨部门的多层次合作伙伴体系。[9]政策整合的路径包括政策专业化、政策合作、政策协调、政策合并与政策参与。

（一）完善政策专业化路径

政策专业化是在社会劳动分工基础上产生的，是各个公共部门以维护公共利益为目标，划定明确的业务范围、运用专业的政策知识，成为专门职业并获得相应专业地位的状态。政策专业化强调的是优势专业化和比较优势的形成，促使各个公共部门制定和执行公共政策的效率大幅度提高。[10]通过政策专业化，能够为政策合力提供前提条件，提高政策科学化水平。随着公共部门的精细化发展，公共部门专业化成为公共管理的发展趋势，公共部门将根据其规模、职能、管理水平、人员等进行合理的分工和布局。政策专业化正是在公共部门专业化的基础上实现的。合理化的分工使各个公共部门通过明确的专业规范和标准来制定和执行公共政策，为形成政策合力提供前提条件。各个公共部门的政策制定者充分利用科学技术和专业知识重新整合公共政策，实现多种政策的有效组合，以促进政策方案优化，同时加强公共部门间的协同，提高公共部门的产出、管理能力和科学化程度,为国家行政机关制定和执行公共政策提供理论指导。但是需要特别注意，政策专业化必须要融入到政策整合的全过程之中才能得到有效运用，缺乏整合的政策专业化可能导致政策碎片化和政策冲突。目前我国公共部门间缺乏统一的协调机制，“条块分割”的行政体制看似分工明确但却导致部门间的隔阂，部门之间缺乏协商与合作也是造成政策专业化无法发挥最大效用的根本原因。因此在倡导政策专业化路径的同时，还必须建立起公共部门之间的政策协调机制，真正让政策专业化路径发挥最大化效用。

（二）构建政策合作体系

政策合作是指两项或两项以上的公共政策为了达成某一特定的共同目标、实现政策效益整体化而联合起来制定以及实施的某种政策状态。政府相关部门在执行公共政策时常常面临目标不一致，以及不愿意与其他组织合作的情况，结果出现公共政策执行中的 “孤岛现象”。[11]但是对于一项政策的整合，各个部门之间如果缺少合作或配合，就无法实现最佳的政策绩效。在政策整合的过程中，一是要加强横向政府间政策合作，发挥各项政策的专业化优势。社会问题只有通过两个部门或多个部门的政策合作，实现优势互补与合作共赢，才能得以解决。通过政策合作的形式，政府部门可以将公共政策有机整合在一起，发挥各项公共政策的专业化优势，推动公共政策的可持续发展，形成政策合力，为地方政府提供公共产品和公共服务提出专业化的意见。二是要加强纵向政府间政策合作，推动共同利益的实现。公共政策从制定到执行是一个自上而下的过程，政策合作不仅仅是横向同级公共部门间的合作，纵向层级间的政策合作也是推动共同利益实现的关键。纵向政府间的政策合作前提是双方共同的政策目标。高一级别的政府制定公共政策，层层推动到下一级别的政府执行政策，各个层级政府间本着相同的公共政策目标，使得高层级政府制定的政策符合于低层级政府的利益，调动地方政府执行公共政策的积极性，以实现国家整体性和系统性的发展。

（三）建立政策协调机制

政策协调是指为了改善公共政策间的冲突和对抗，为政策执行创造有效的条件和环境，运用一定的手段调整政策间的关系，其核心在于缓解政策冲突、实现政策合力。政策合作与政策协调之间的主要区别在于追求的目标不同：公共部门之间政策合作的目的是更好地实现 “各自的政策目标”，而公共部门间的政策协调是为了确立“共同的政策目标”或期望的政策结果，共同目标可能与单个组织的目标偏好有所不同。[12]政策协调包括两个维度：一是促进政策纵向协调，缓解政策利益冲突。我国的中央政策和地方政策以及地方政策纵向层级上存在冲突，其中表现最明显的就是利益冲突，必须通过政策协调解决。上级政府在制定公共政策时，要尽量满足地方政府的合理利益及民众需求，促进中央政策与地方政策之间的协调，调动资源的合理流动。保证在中央政策精神之下, 通过制定和实施地方性政策进行制度性整合, 使地方的自主性日益显现。[13]同时，地方政府在制定地方政策和执行上级政策时，要服从于上级政府政策的整体性以及可持续发展的目标，满足地方利益的同时也服从于上级政府政策目标，使纵向层级上的公共政策相互协调配合。二是促进政策横向协调，实现政策配套。任何一个公共政策问题的解决往往涉及多方面的因素，需要相关政策的配套协调才能奏效。[14]在制定公共政策时，某一领域的公共政策必须符合经济社会发展的大前提，注意主导政策与其他政策间的体系配套，随着社会经济环境的发展不断调整政策的主导目标，确保各项政策协调发展，形成公共政策的配套机制，促进政策的系统性与整体性。

（四）实施政策合并策略

政策合并就是对政策进行一系列的调整、修正、整合的行为。修正错误的公共政策，将优良的公共政策不断丰富和扩充，是提高公共政策质量关键的一步。首先，政策合并能够取缔不良政策，提高政策系统的质量。政策终结是指国家行政机关等公共政策的制定者，经过政策评估等一系列程序，将过时的、无效的公共政策进行中止、缩减等过程。在取缔不良政策的过程中，虽然作为整体的公共政策被取缔，但原有政策的部分内容仍然适用现况，就会被政策制定者合并到现行政策中并加以整合，成为现行政策的一部分；而如果原有公共政策整体已失效，政策制定者就会将其取缔，在此基础上制定新的政策，适应社会经济的发展，以提高政策系统的质量。其次，实施政策合并能够促进政策优化。政策合并，一是原有的公共政策整体因其过时、错误、不符实际等原因被取消，但原有政策的部分内容仍然适用现况，被添加到现有的政策中，整合为现有政策的一部分存在。这种形式的政策合并是部分旧政策添加到新政策的过程，是对现行政策的优化和整合，以提高政策的科学性和有效性。二是将两项或两项以上旧的公共政策进行完善、修正和调整，整合为一项新的公共政策。这种模式的政策合并是在修正、调整原有政策的基础上而实行的，不仅减少了政策运行过程中产生的多余管理成本，而且提高了政策运行效率，完善政策结构布局和政策资源的配置，创新了政策整合的管理模式。

（五）提高政策参与程度

政策参与是指非政府部门、公众、大众媒体等非政府力量加入到政策整合的全过程中，他们既是政策主体也是政策客体，向政策制定者表达自己的利益诉求，并监督政策过程的活动，以实现政策整合的科学化和民主化。提高政策参与程度主要包括三条路径：第一，非政府组织政策参与。非政府组织通常是独立于政府的，但在政策参与的过程中与政府一样，都是为了实现社会发展的目标、向公众提供多种类型的公共产品和公共服务。非政府组织为了社会价值观的树立、制度的建立或改进、社会创新等积极参与政策整合过程，并通过各种手段力求影响政策整合过程。[15]非政府组织往往能洞察到政府部门忽视的社会问题，并成为联系公众与政府的桥梁，促进社会问题向政策问题的转化，为政府以及各个公共部门提供政策建议，从而提升政府决策和政策制定的能力，提高公共政策整合效率。第二，公众政策参与。公众政策参与能够增加公民对现存政治体系和公共政策整合内容的认同与支持,提升公共政策整合的绩效，不断调适公共政策整合过程中的主体和客体的利益矛盾，增强公共政策与公民需求之间的相互适应性。[16]在公共政策整合中，公民通过政府信息公开、重大事项社会公示制度等政策参与途径提出自己的政策建议，成为政策制定和政策整合的主体之一。除此之外，公众参与政策整合过程能起到良好的社会监督作用, 避免由于决策者个人的失误导致政策整合失效，实现政策整合过程中的利益协调。[17]第三，网络媒体政策参与。在公共政策整合的过程中，社会公众通过网络媒体来表达自身的利益诉求，使政策制定者直接与公众产生互动。网络媒体的参与还能让政策制定者迅速捕捉到社会的新问题以及政策制定过程中的新趋势，并将多个领域的政策问题汇聚起来，进行公共政策整合，向社会公众及时公布整合方案；在政策整合方案执行的过程中，网络媒体能够宣传政策整合方案并引导社会舆论，监督政策执行过程，及时反馈政策执行过程中出现的新问题，以促进政策制定者对政策现存问题进行再修改、整合，最终提高公共政策的质量。