新形势下城市综合防灾规划转型研究

张纬涛

摘 要：随着城市化的发展，各种自然灾害也频频发生。城市是人口比较集中的地区，一旦发生各种灾害事故就会波及很多人。导致人员财产损失。因此，搞好城市综合防灾减灾计划的工作非常重要，需要得到更多人的重视。国家对防灾减灾工作的日益加强，同时我国机构改革稳步推进，应急管理体制机制逐步完善，协调统一的国土空间规划体系正在形成，越来越复杂的城市灾害问题对人民追求美好生活的愿望、对城市的安全防灾提出了更高的要求。

关键词：新形势;城市;综合防灾;规划转型

前言：现阶段我国在城市综合防灾减灾防害计划设计还存在很严重的问题，为城市的发展埋下了隐患，阻碍了我国城市化的高速发展。为此在今后的发展中，对于这些问题制定科学合理的解决办法，保障人们生命财产安全推进发展步伐。

一、城市综合防灾减灾存在的问题

1.1权责混淆不清

综合防灾计划通过用地安全、防灾设置等措施减少和减轻城市灾害的影响，一旦发生情况，应急管理系统通过监视平台立即发送警报信号，迅速启动应急机构。但是，在实际实施中，防灾减灾救援联系不充分的问题一直困扰着综合防灾减灾系统的良好运行。灾害前预防、灾害时应对、灾害后救援缺乏有效的联系机制，灾害风险管理长期“九龙治水”的局面一方面使资源和信息的共享变得困难，另一方面也成为管理的盲点。2013年4月17日，美国德克萨斯州韦罢工市的化肥厂发生爆炸事故。这个化肥厂建于1961年，随着城市的发展，由于缺乏计划管理，周边土地被开发，建设了居住区、老年人公寓、学校等，化肥厂与周边用地缺乏有效的隔离。幸运的是，爆炸时学校放学了，周边的老年人公寓在第一时间开始紧急应对，有效减轻了死伤状况。

1.2规划被动，处置失时

长期以来，综合防灾减灾工作一直处于重视灾后救助而不关注日常减灾的状况，城市综合防灾计划处于事后、末端、补救的局面。防灾计划制定落后于整体规则计划和其他专项计划，成为计划体系的弱点。一方面是防灾计划的综合性、复杂性造成的，利益关系复杂，冗长的资料收集、计划协调过程降低了计划编制的效率。另一方面，由于防灾减灾计划的重视度不足，现在的城市综合防灾计划制定机构没有什么发言权和调动力，城市安全防灾要素的管理限制、空间布局的配置不全面。

1.3规划内容不够明确

城市防灾计划的本质目标是减弱灾害风险，减少灾害损失，计划的主要措施是协调资源，但城市综合防灾计划的技术方法、实施机制、反馈机制不明确。各地具体的计划制定导致了制作形式、内容、深度不同，计划成果没有技术依据，计划落地没有操作手段等问题。现如今的城市综合防灾侧重于工程性的管制措施，如单种灾害防灾计划的信息整合，综合灾害风险评价内容不足，空间类综合计划措施相对薄弱，实施保障机制和动态反馈机制匮乏。

二、城市综合防灾减灾规划设计措施

2.1及时更新防灾减灾理念

灾害风险管理和综合减灾理念是国家管理理念的重要组成部分，新时期综合防灾计划必须树立和执行新理念，坚持总体国家安全观，以人民为中心，正确处理综合防灾工作与经济社会发展的关系，新时期城市综合防灾面临新要求，需要新措施时，产生了中国自然资源部和应急管理部，与传统灾害管理不协调、计划不统一的传统灾害管理系统相比，机构改革是中国综合防灾减灾系统的有效出路，有利于提升综合防灾工作的效率。从灾难发生的角度来看，灾前预防准备阶段更重视风险识别，评估和控制，使用空间规划方法合理布局城市防灾资源，并调整现场安全结构，灾难发生及时响应启动应急计划，协调应急部队和物资储备，统一协调救灾合灾后重建工作。例如，在地震災害中，要将地震灾害同火灾相联系，因为城市用电线路繁杂，一旦发生地震，线路可能造成短路失火的情况，加上随时可能发生的余震，使救援的复杂度大大提升，这就要求灾前对城市灾情的评估多方位、多层次，将可能发生的情况一一考虑周全，在灾难发生时才能从容应对。城市建筑的防震处理与地基建设、建筑物之间的联接都在灾前评估的范围内。

城市防灾规划承接总体规划要求的引导，与其他规划形成沟通良好，配合积极的关系，达到信息互通。基于综合防灾减灾要求，城市防灾设置的应急通道、避难场所等内容与城市现有的交通道路系统、绿化场地规划、市政工程等有一定的重叠性，这时要求及时反馈，避免因规划重叠、沟通不及时而产生矛盾。

2.2明确规划编制要求，加强对灾害的研究

综合防灾规划理念要求工作做到以防为主，防灾抗灾避灾相结合，着眼总体、考虑长久，综合提高防灾抗灾总体效果。城市综合防灾抗灾规划必须是主动的、预防为主，拥有提前的规划，有灾害前防灾、避灾的空间规划前瞻性。明确灾时救援预案和灾后的重建修复的工作策略，有效降低灾难带来的损失。强化忧患意识主动检查、估计灾害带来的风险，以此降低损失。

以往的城市灾害管理偏向于对自然灾害的研究，然而随着时间的发展，城市结构发生重大改变，灾害的类型不再是单一的自然灾害。例如，工业安全事故、交通安全事故、食品安全事故等也越来越受到重视，但是城市安全的管理范畴却没有定论。2014年中央国家安全委员会提出了“国家总体安全观”，包括传统安全要素和非传统安全要素，考虑自然风险要素和人为安全风险要素，内部安全和外部安全也缺一不可，全要素风险防控要落实到城市灾害防治的各个层面。各种灾害产生的原因和带来的影响也各不相同，城市灾害防治应考虑耦联效应，利用发生过的灾害的类型数据、历年的的档案数据建立健全预测机制，科学的防范能够减少灾害带来的影响，及时发现灾害的苗头，更好的提出应对方法。例如，城市的江河防洪规划，尤其是南方一些频繁遭受水灾的城市更应做好防范措施。在城市的防洪规划中制定相应的防治措施，洪灾一旦发生没有好的应对措施极有可能引发瘟情，这就要求城市在发生洪灾时能够及时的疏水，建立完善的排水系统。也要防治因洪水引发的泥石流，做好泥石流规划，对易发生区域做好调研，设置避灾区域，对危险区域的市民进行搬离等方法，对灾害发生的耦联性要建立健全的机制。

2.3理清规划规划编制的条理性

城市综合防灾规划编制必须为城市防灾工作明确具体的目标、找出问题、提出对策，做到目标有高度、深度的问题有有利的对策。城市防灾规划应将城市范围内的防灾资源和整个城市的防灾现状以及城市结构理清楚弄明白，整理灾害信息，这对防灾工作策略的形成起到很大的帮助。科学、客观、有效的数据是防灾预测工作的基础，从规划根基上评价城市的活动与灾害发生的关联，查找导致风险的原因，建立相应的目标体系。对城市防灾工作中的弱项积极探讨，寻求解决方法，提出建设性意见。

例如，在消防规划的设计上分三步，首先做好勘察规划，根据城市的地势、气候水流等工作制定有效的预防措施，针对火灾发生的等级制定相应的措施。其次建立防火区域，一旦发生火情，根据火情的特点启动预案。对各种易燃易爆危险品采取特殊的运送和保存方法，开辟相应的区域供其使用，区域内的防灾设施也要设置得当，再加强管理做好监管，逃生通道设置完善，这样火情发生时才能最大化减少损失。第三根据城市的地势特点、水流走势、人口密集度建立消防站，在火情高发区建立多个分站，确保在6分钟内能够赶到现场救援。消防站的交通要便利、发达，防止这些因素对消防车辆的通行造成影响。根据城市的水道走向，供水设施完善，要做到就近取水、就近用水、不断水的设施。消防通道要安全、快捷、合理，保证消防车辆畅行。

三、总结

只有做好城市综合防灾减灾的规划设计工作，才能在灾害发生时将损失降到最低。在往后的工作中，要将灾害发生的各种情况结合数据做出预测模型，将我国的防灾减灾能力提高，推动我国的经济、社会发展。

参考文献：

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[2]王江波，柴琳，苟爱萍 . 南京城市地下空间综合防灾规划研究 [J]. 地下空间与工程学报，2019，15（1）：9-16.

[3]焦小明 . 城市抗震防灾规划设计研究——以苏州市城市抗震防灾规划为例 [J]. 建筑设计管理，2018，（8）：53-54+57.

（大庆市自然资源局  黑龙江  大庆  163000）