国家与社会关系视角下基层社会治理的逻辑和路径

吴欢欢

摘要：国家与社会的关系是观察和研究社会治理的重要视角。在中国社会转型的过程中，国家与社会的关系经历了单一主体管治、以政代社管理和政社互动治理三个阶段，不断适应社会发展并形成具有中国特色的基层社会治理体系。面对当前日益复杂的社会治理局面，只有正确把握国家与社会关系的逻辑规律，才能准确定位基层社会治理主体的角色和责权，从而加快政府职能转变，激发社会组织活力，促进良性互动，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供思路与启示。

关键词：国家与社会的关系;基层社会治理;基层政府;社会组织

中图分类号：C916  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2021）01-095-006

基层社会治理作为国家治理的缩影，以其有序有效地运转，为社会的良治与善治筑牢根基，最终推动国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届三中全会首次提出社会治理的理念，标志着中国社会翻开了从“管理”到“治理”的新篇章，加强和创新社会治理的探索在全国各地全面铺开并取得丰富经验，社会治理从理论走向实践并在基层渗透和发展，逐渐形成具有中国特色的基层社会治理体系。在这一体系中始终贯穿着一条重要的主线，即国家与社会的关系。国家与社会的关系是国内学界在中国社会转型（尤其是乡村政治）研究中普遍采用的分析视角，国家一定程度上代表着政治权力，社会则意味着民间组织（自治组织）。国家与社会的关系需要从组织结构、职责功能和资源配置等方面，结合中国社会发展实际客观辩证地进行分析，从而充分发挥两者在社会治理中的正向作用。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中重点论述了政府与社会的关系，明确“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动”的任务目标，并提出“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”[1]的具体要求。随着国家与社会的关系上升为政策选择并引领基层社会治理的发展，加强国家力量与社会力量的合作，成为应对日益复杂社会治理问题的最佳路径。[2]国家与社会关系在基层实践层面更多地体现为基层政府与社会组织之间的关系，强调“政府及其部门”和“基层群众自治组织、社会组织、社工等主要这几类社会管理主体”之间的互动关系，通过梳理我国政社关系的演变过程及阶段特征，对当前基层社会治理面临的主要问题进行分析，从而厘清和规范权责边界，不断实现政社衔接进而实现相互间的良性互动，最大化地激发社会的参与活力，提升基层社会治理效能。

一、演进：基层社会治理中国家与社会关系的发展历程

（一）单一主体管治：政府即社会的全面管控

新中國成立后，在我国城市建设的初期，基层社会治理以国家主导的一元结构为主，整体上呈现出单一化、单向化的特点。国家对社会公共事务的管理职责仅由政府一方承担，并通过“单位”这一高度集中的行政体系来实现对基层社会的全面管理。“单位”作为政府的代表机构，涵盖了企业、学校和人民公社等各类组织，并几乎实现对城市居民的全覆盖，而户籍管理作为辅助手段，共同组成了社会治理的闭环。在这样的“半熟人”社会中，社会成员从“单位”获取经济来源，获得社会保障和社会关怀，同时通过“单位”进行社会资源分配、利益平衡和矛盾化解。“单位制”的一元管理体制，其优势在于权责明晰、成本低廉，而缺陷在于“单位”的权力被放大，社会成员的社会属性被弱化，对单位高度依赖，且对社会缺乏归属感和认同感。这种管理体制制约了社会、社会组织和社会成员的发展，单一的政府主体和其他治理主体的缺位使得社会治理难以回应当时基层社会发展中不断凸显的多元化需求[3]，这一矛盾随着城市化进程的加快、社会结构的转型和公共服务需求的增多而愈发凸显。

（二）以政代社管理：强政府弱社会的有限放权

随着改革开放大幕的开启，我国经济社会的发展进入加速期，特别是大量流动人口涌入城市，对“单位制”的一元管理体制形成了严峻的挑战。许多社会群体超出单位的管辖范围，众多社会公共问题超出单位的能力范围，“单位制”逐渐实效并走向解体，而社会的建设、管理和服务等职能迫切需要新的载体予以承接。20世纪80年代，大连、武汉、沈阳等地开始了“街区制”的探索，“社区服务”和“社区建设”的概念被提出并很快在全国范围内铺开。“街区制”即政府将社会管理的权力下沉至街道和社区，逐步形成以政府派出机构街道办事处和基层自治组织居民委员会所构成的社会管理体系，有效承接了为社会成员提供社会服务和社会保障的功能。然而，“街区制”的社会管理体制，从本质上来看，仍然有着浓厚的行政色彩，社区（居委会）并未真正发挥基层自治组织的主体性和主动性，更多地成为了政府行政权力和职能的延伸。在基层社会的建设和发展过程中，政府仍然发挥着强有力的主导作用，而社会成员的自治性和参与性较弱，社会组织的发展缓慢。

（三）政社互动治理：共建共治共享的多元共生

近年来，社区行政化逐渐成为制约基层社会治理的瓶颈，社区工作人员难以有效应对日益复杂的社会公共事务。政府与社会的关系问题成为推动基层社会治理创新发展的关键所在。党的十九届四中全会指出，“要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[4]。这意味着政社关系在党和国家的政策设计中得到进一步明确，即以党的统一领导为前提，以构建社会治理共同体为目标，以多元主体共同参与为主要途径，不断增强政府与社会的良性互动，从而实现社会治理体系和治理能力的现代化。当前，北京、上海、广州、深圳等地在政社良性互动方面已作出不少探索并获得较好的社会成效，逐步实现了从一元主体管理到多元参与治理的转变。政府与社会组织在社会治理过程中的合作，实现了治理资源效率的最大化。在“政社互动”这一模式中，社会组织以其专业性、灵活性、多样性等优势弥补了政府的不足，丰富了政府标准化服务无法覆盖领域的公共产品和服务的供给，从而提高基层社会治理的精细化水平。

二、制约：基层社会治理政社关系面临的主要问题

（一）政社互动的认识有待加强，协同共治理念尚未形成

一是基层政府对社会组织的认识不到位。基层政府对于社会组织参与社会治理的必要性和重要性存在认识偏差，习惯于采取行政化的管理方式自上而下地开展社会治理的具体工作，对于部分参与治理的社会组织持观望态度，没有正确定位与社会组织之间的关系，协同共治的理念较为淡薄。二是基层干部仍存在“官本位”思想。基层政府干部在政社互动方面的思想准备不充分，有的部门或者干部甚至是抵触的。例如，不少基层干部思想观念比较保守落后，认为政府作为治理上位的管理者，认为社会治理是政府的权力，不能理顺政府、社区自治组织、社会组织、社会工作者之间的关系，甚至拒绝与社会组织合作，限制了社会组织参与基层治理的渠道、载体和保障，也导致部分社会组织长期处于边缘境地。三是社会组织的社会认同度较低。社会成员对社会组织的认同度和信任度普遍偏低，对社会组织及其工作职能缺乏基本了解，常常出现将社会组织与基层自治组织、志愿者组织等混淆的情况，导致社会组织发起的各项工作和活动的配合度、参与度和支持度较低，直接影响了社会组织专业化服务的供给。

（二）政社双方职责界定有待明确，存在“越位”或“缺位”现象

在推动治理重心下移的过程中，仍然明显存在自上而下的管理路径依赖，基层治理主体间的力量结构失衡，政府和社会的职权边界模糊，难以形成治理合力。一是政社责权定位不清晰。对于基层政府与社会组织各自应承担的责任没有进行合理准确定位，导致社会治理过程中存在工作职能重叠或空缺的问题。对二者的权力边界划分不清楚，导致责权不对等的问题，尤其是社会组织往往有责无权，难以正常参与社会治理的各项工作。二是基层政府职能转变不到位。部分基层政府在社会治理中超出其职能范围承担责任和行使权力，例如在街道层面，政府包揽了许多本应由社区居委会或社区社会组织承担的社区公共事务和公益性服务等，仍不同程度存在“越位”问题。三是社会组织自身定位不明确。当前，社会组织在社会治理中的角色定位过多地局限在提供公共服务方面，导致其功能作用未能全面发挥，尤其是在动员社会资源、参与社会事务管理、促进社区自治等方面，社会组织的“缺位”问题较为突出。

（三）政社互动机制有待完善，扶持保障监督存在滞后性

目前基层社会治理的制度体系尚未健全，社会参与和协同联动的机制不够顺畅，社会组织培育和监督方面仍存在碎片化和滞后性等问题，导致社会治理多元主体的参与不均衡，社会资源配备不合理。一是政社互动机制有待健全。从基层社会治理的实践来看，政社互动的主要依据来源于政府向社会组织购买公共服务的协议，而对政社互动的主体、方式、流程、效果等方面的制度建设仍存在大量空白区域。在各地实践中，由于缺乏双向互动的协商、合作、配合、沟通等具体操作的规范，导致推诿扯皮等情况时有发生。二是社会组织发展培育政策有待加强。大多数省市在支持社会组织参与社会治理方面缺乏整体性的制度设计，难以持续提升社会组织的專业能力。在培育社会组织健康有序发展方面，缺乏指导性的规划，社会组织的发展出现无序、零散、断层等问题。三是社会组织参与社会治理的监管机制有待完善。在对社会组织的管理方面，存在“重登记、轻监管”的问题，随着社会组织数量的逐年增长，规范化监督管理的难度不断加大。尤其是对基层公共服务供给的执行与评估方面，由于缺乏社会组织参与基层社会治理的准入和退出机制，政府、社区自治组织和社区居民难以对社会组织进行科学有效的监管。

（四）社区服务类社会组织发展有待加快，造血功能不强

社区服务类社会组织是基层社会治理的重要主体和依托，而当前社会组织总体呈现小、散、弱的特征，难以满足社会服务专业化、多元化的需求，发展环境仍有待进一步优化。一是社区治理型社会组织数量不足，人员结构不合理。从社会组织的类型上来看，仍以公益慈善类社会组织为主，城乡社区服务类社会组织普遍存在数量偏少、质量不高、职业化程度低等问题。社会组织的人员结构呈现“两低一高”现象，即专业社工人员比例较低，专职工作人员比例较低，离退休干部担任负责人比例较高，导致承接政府转移的服务功能效果不明显。二是社会组织获取资金渠道狭窄，营利能力较低。社会组织的资金来源较为单一，以财政拨款或挂靠单位资助、社会捐助和收取会费作为主要来源，大部分社区服务类社会组织的资金来源于承接政府公共服务项目，组织创收能力较差，营利性服务项目较少，缺乏可持续性、较为固定的收入来源，严重制约了社会组织的稳定发展。三是社会组织对政府依赖性较强，自我发展能力弱化。由于社会组织以政府购买公共服务的方式进驻社区，参与社会治理，在这种合作方式中，政府始终处于主导地位，从而直接导致社会组织在管理服务和资金资源上过度依赖于政府，以政府的意图和需要作为组织发展的方向和重点，行政化色彩浓厚，缺乏迎合社会需求自我发展的能力和动力。

三、优化：基层社会治理中政社互动的逻辑与路径

（一）政社角色定位与互动逻辑

基层政府和社会组织作为社会治理的重要主体，共同承担着公共服务保障和公共需求供给等社会事务。基层政府在政策制度设计、公共资源配置和行政事务审批方面处于主导地位，其在组织能力和资源供应方面占据优势;社会组织以其专业化知识技能、职业化人员和社会资源的联结等特点，为公共服务个性化、精细化和多元化发展提供了专业性和可持续化力量。面对不同群体、不同层次的社会需求，既要充分发挥政府对社会治理的主导作用，又要强调社会组织对社会事务的协调共治，两者优势互补，才能实现治理效能的最大化，从而推动社会治理体系和治理能力的现代化。（如图1所示）

在社会治理的过程中，只有把握政社互动逻辑，明晰政社互动关系，才能充分发挥政社双方在社会治理中的优势和作用。一是进一步厘清基层政府与社区自治组织之间的权力关系，以居民需求和基层自治为导向，理顺街道和社区之间的关系，还权于社区，赋权于社会，不断明确街道与社区的权责范围，实现政府行政管理与基层社区自治的良性衔接。二是进一步理顺政府与社会组织之间的合作关系，明确社会组织作为政府推进社会治理的“伙伴”定位，政府作为社会治理的主导者和公共政策的制定者，社会组织作为公共产品和社会服务的供给者，两者之间建立起分工合作、相互促进、优势互补的关系。三是进一步落实政府与社会组织之间的服务关系，政府对于社会组织参与社会治理应该积极扶持和鼓励，从组织引导、制度保障、资金保障、税收优惠、职业培训、行业引导等方面为社会组织提供便利，建立完整、完善、立体的社会组织活动和服务监管体系，政府相关部门或协会切实发挥管理和监督职能，对社会组织进行全流程服务和监管。

（二）基层社会治理中政社互动的优化路径

1.强化治理理念，构建多元共治格局

一是加快政府职能转变。作为社会治理的主导者，政府应从“统揽一切”的管理思维向“共建共治共享”的治理思维转变，从“全能型”政府向“有限型”政府转变。强化基层干部的服务意识，向社会组织释放空间，主动吸纳社会组织有效参与社区治理，真正实现从“基层管理”向“基层治理”转变。[5]二是正确认识社会组织的作用和意义。各级政府应充分意识到社会组织是社会治理中不可缺少的重要力量，尊重社会组织的治理主体地位，认可其社会化身份和在社会治理领域的专业化优势，帮助其嵌入社会和社区，发挥社会调节作用。三是提高社会成员对社会组织的认同度。利用政府的官方平台，架起社会组织与社会成员之间的互动桥梁。在社会组织提供公共服务项目的过程中，引导社区居委会及接受服务的居民对项目实施过程和任务完成情况进行监管。通过定期召开沟通会、设立项目管理员、开展项目效果问卷调查等方式，灵活运用qq、微信、社区公众号等便捷高效的互联网平台，加深居民与社会组织的交流融合，从而不断提高居民对社会组织的接受程度和认可程度。

2.明确责权范围，准确定位角色分工

一是推动社区自治组织“去行政化”。准确定位社区自治组织的性质、地位和作用，切实转变把社区自治组织作为行政延伸的思维定势，二是进一步改进政府权力运行方式。由行政命令向政策制定、立法保障、政府引导、社会监督与评估转变;健全服务运行机制，由政府直接供给向政府购买服务、公益创投等方式转变。三是细化政社责权，建立权责清单制度。根据政府购买公共服务的相关协议，梳理制定承担服务的社会组织履行职责事项和协助社区治理工作事项等，形成街道、社区自治组织、社会组织的权责清单，将政府承担的具有技术、服务、辅助性质的行政事项、公共服务事项，逐步让渡给有正规资质和承接能力的社会组织来完成，并按照“费随事转”原则保障相关工作经费。

3.加强顶层设计，建立健全制度体系

社会组织有效参与社会治理是推动政社互动的逻辑起点，因此，进一步加强顶层设计，完善社会组织的支持体系和监管体系，才能为政社互动提供良好的环境。一是以居民需求为导向，将社区服务项目化。以项目化服务作为推动社区居民参与的重要载体。开展居民需求调查，各个社区结合社区实际和居民需求确定服务内容并向上级政府或相关部门进行项目申报，申报过程由社区居委会和社区居民共同完成。项目以任务书的形式进行指标划定，经专家评审后立项并进行招标，以政府购买公共服务的方式进驻社区，实现社区资源利用效率的最大化，从而精准满足居民需求。二是建立过程监管制度，因地制宜有序推进。对于社会组织承担的职责和提供的服务，建立由政府、社区自治组织、社区居民进行过程监管的相应制度，根据不同社区不同项目的具体情况，对实施进度、服务效果、居民评价、经费支出等情况进行动态管理。三是建立公共服务续签制度，保障优质服务的可持续性。为使社会组织在协议期内尽心尽力完成项目，政府部门在与社会组织签订协议时，应制定社会组织的服务质量评价指标，并将指标作为该社会组织第二年能否继续承接项目的重要依据，从而形成“政府可持续扶持+社会组织可持续发展”的模式。四是建立多重联动机制，实现优势互补。建立以社区服务中心为主导的社区治理联动机制，通过社区服务中心引导带动社会组织和社会工作者提供各类满足社区居民需求的公益服务项目，推动社区、社会组织和专业社工之间联动发展、优势互补。

4.增强造血功能，促进社会组织良性运行

社会组织的可持续发展，既要依赖于政府扶持，承担政府购买服务项目，又要在“输血”的基础上，探索拓宽“造血”渠道。一是将适合由社会组织承接的公共服务交由社会组织，规范市场环境，拓宽社会组织的生存和发展空间，强化社会组织的服务的广度和深度。二是增强自我造血功能。充分利用承接政府购买服务项目的契机，积极搜集居民意愿，根据居民迫切需要的服务项目，与辖区单位沟通，争取支持和赞助，在取得居民信任的前提下，适当开展有偿服务，进一步密切与居民的联系。因此，社会组织应当充分利用政府购买服务这一平台，整合资源，发挥自身优势，构建政社协作新模式。三是建立激励和奖励机制。民政部门和街道办事处探索建立表彰制度，通过物质奖金和颁发荣誉证书等方式，鼓励为社区建设作出贡献的社会组织和社工。四是提升社区社会组织服务能力。进一步规范社区社会组织发展，完善各项规章制度;引导和动员居民骨干参加社区社会组织，促进社区社会组织发展壮大;优先注册、资金补助等扶持政策重点发展社区服务性组织，培育社区社会组织的领导团队;加强社区社会组织品牌建設，提高社区社会组织影响力。

参考文献：

[1] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04.

[2] 汤金金，孙 荣.从单向到双向的合作治理及实现路径[J].江西社会科学，2018（08）.

[3] 杜玉华，吴越菲.从“政社合作”到“互嵌式共治”：社区治理结构转型的无锡实践及其反思[J].人口与社会，2016（01）.

[4] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm.

[5] 林闽钢.超越“行政有效，治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点[J].中共浙江省委党校学报，2014（05）.

责任编辑：孟 筱