新阶段农业结构调整若干战略问题讨论

农业结构调整是一项系统工程，是在多种因素作用下，实现农业系统的“资源适应性、经济有效性、生态持续性与社会发展性”这“四性”协调统一的动态螺旋式变化的过程。

农业现代化过程是建立在农业结构不断优化调整基础上的梯次发展进程。农业结构调整是农业发展永恒的课题。面对新形势新挑战，需要从国际、国内两个角度对农业结构调整，特别是对种植业结构调整有关战略性问题进行讨论分析。

一、准确把握农业结构调整的战略导向

1.理清农业结构调整的系统理论基点

农业结构调整是一项系统工程，是在多种因素作用下，实现农业系统的“资源适应性、经济有效性、生态持续性与社会发展性”这“四性”协调统一的动态螺旋式变化的过程。其一，资源适应性是农业结构变化的基础性和约束性因素，农业首先是自然再生产过程，其产业结构与布局受制于气候土壤等诸多自然资源约束，基本农牧业生物结构必然与自然资源相适应。其二，经济有效性是农业结构变化的内在诱导性因素。农业也是经济再生产过程，其产业结构与布局必然受到市场变化、劳动力、资本等经济要素的深刻影响，甚至是决定性影响。其三，生态持续性是农业结构与布局变化的长效性因素，农业对生态环境既有改善功能也有破坏效应的双重性特质，决定了农业对生态系统可持续能力的高度依赖。其四，社会发展性是农业结构与布局变化的目标性因素，农业发展是人口增长和社会进步的基础保障与需求，农业结构变化要不断适应社会发展的变化与需求。在农业不同发展阶段和发展环境下，这四个方面对农业系统结构的作用有所不同，主次矛盾也会不断发生变化。因此，讨论农业结构调整必须要首先理清楚是在什么样的发展水平、发展阶段、发展环境背景下的结构调整，在实践中要权衡利弊，科学施策，防止脱离实际，甚至盲目地进行农业结构调整。

2.坚持中国农业结构调整的特色道路

综观分析，新中国成立70多年来，我国农业结构调整在多年实践中，形成了与其他农业大国迥然不同的独特道路，其特征主要表现为：一是建立在人多地少资源不足基础上的人口大国农业结构调整之路，今后依然不会改变;二是以农村土地制度改革为动力，在小农户家庭联产承包制基础上的农业结构调整之路，今后依然不会改变;三是坚持最严格耕地保护制度基础上的农业结构调整之路，今后依然不会改变;四是坚持国家粮食安全独立自主战略下的农业结构调整之路，今后依然不会改变。这个道路模式是适合中国国情、中国农情，并经过长期实践探索出的一条中国特色农业现代化和农业结构调整之路，具有其合理性、适应性和稳定性，应当在持续坚持的基础上，不断在实践中创新完善。

3.把握未来农业结构调整战略转型方向

一是我国已成为世界第二大经济体，2030年人口增长将达到峰值，城镇化将达到70%，未来农业结构必然从“供给导向型”向“需求导向型”战略转变。二是我国已经全面建成小康社会，粮食安全步入常态安全型国家，口粮实现绝对安全，未来农业结构必须从“吃得饱”转向“吃得好、吃得健康”这一更加高级的阶段。三是我国提出了碳达峰碳中和的绿色发展刚性政策目标，常规高投入高消耗的高产集约农业必将面临脱胎换骨的挑战，未来农业结构必须从“集约现代农业”向“绿色现代农业”新方式转变。四是我国农业国际贸易已经占据世界主要地位，农业开放度日益扩大，在构建国内国际两个循环大格局下，未来农业结构调整必须要构建发挥国内国际两个资源两个市场的“更加开放型农业”的新体系。

二、基于粮食安全目标的种植业结构调整策略

1.全球粮食安全趋势

1961年至2020年，世界总人口由31亿增加到75.8亿，增加了1.4倍。世界谷物总产量由8.8亿吨增加到27.7亿吨，增长2倍。全球粮食安全形势大有改观。但全球粮食危机依然存在，仍不可掉以轻心。《2021年全球粮食危机报告》指出，2020年有55个国家/地区约1.55亿人处于粮食不安全状况，达到过去五年的最高水平。國际组织预测，到2035年全球目标上要消除“粮荒”，即使不再有大规模饥饿人口，但未来全球依然有约3亿人处于营养不良或者营养过剩以及局部的饥饿人口。

2.我国粮食安全趋势

总体上我国粮食播种面积基本稳定、总产量连年增加、粮食生产能力稳步提高。全国粮食播种面积保持在1.1亿公顷左右，粮食总产由1985年的3.79亿吨上升到2020年的6.5亿吨，增长了71%，呈现出稻米口粮绝对安全、玉米国内为主、大豆依赖进口的态势。与此同时，中国居民的每日能量、脂肪、蛋白质和动物性蛋白的摄入量均高于世界平均水平，国民的饮食营养水平明显提升。据农业农村部预测，到2030年全国总人口预计达到14.47亿人的高峰值，稻米、小麦、玉米、大豆总消费量约7.8亿吨，比目前的实际粮食产量要多产出1.3亿吨，粮食自主供给的压力不小，特别是大豆进口，很有可能超过1亿吨以上。我国粮食安全还要面临耕地减少、自然灾害、农田污染、国际贸易竞争等综合风险，总体上，我国粮食安全处于“紧平衡、高风险、不稳定”的趋势，保障国家粮食安全任务依然艰巨。

3.种植业结构调整策略

第一，稻麦口粮面积必须严格管控，不能下降。在常态预期下，未来10年的口粮自主绝对安全有保障，小麦、稻谷在市场规律下继续保持在可控可靠状态，种植面积必须保持现有播种面积水平不可减少。在区域结构上基本口粮的粮田要向10亿亩高标准农田集中布局，严格管控。第二，北方粮食为中心的格局不宜人为改变。已经40年实践形成的稻麦区域布局结构在短期内不会有大的变化，这是经过生态适应、技术推动、经济运行等多种因素下形成的比较稳固的种植结构，不宜采取短期行为或者政府过度干预行为进行人为化的结构调整。第三，扩大玉米规模是核心关键。未来种植业结构调整的最主要需求是玉米生产，要从防止供给风险角度，控制玉米进口量在500万吨以下，必须加大玉米种植结构调整力度，特别是南方玉米种植体系的重构。第四，大豆供给以进口为主的格局难以根本性改变。结构调整的重点是能够将其播种面积稳定在1.4亿亩左右，加快东北大豆面积恢复性增加，适度扩大黄淮海大豆种植以及开发新疆和南方大豆种植。

三、基于新挑战背景下的农业结构调整策略

1.积极应对全球气候变化

国际社会一致认为，未来气候波动和气候变暖将持续加剧，势必会增加粮食安全的不确定性和粮食种植结构的变化。此外，全球土地退化、水源污染、生物多样性衰退等环境因素也对粮食安全造成诸多不利影响。研究表明，50年来我国北方地区温度增加2.5℃，东北、华北、西南等地区降水量减少10%-20%，而西北和华南降水量增加10%左右。一年一熟制向北推移200多公里，一年两熟制向北推移500公里。气候变暖促进农作物中、晚熟以及喜温耐旱作物种植面积扩大，种植制度多样化、多熟化。面对全球气候变化趋势，未来要加强气候变化下种植制度演变的研究，主动适应气候变化带来的影响效应，调整种植结构，建立气候智慧型耕作制度。

2.科学推进“双碳”目标

随着全球碳达峰碳中和等对新能源战略的需求增长，预计到2035年全球用于制造生物能源的谷物消费量达到1.82亿吨，约占全球谷物产量的6.5%，这将进一步加大与人争粮、与粮争地的挑战。我国是种植业大国，也是农业排放大国之一，实现碳中和对农业发展的压力很大，未来要稳步处理好保障粮食安全目标与“双碳”目标的矛盾统一关系，谨慎发展以粮食为原料的生物能源，重视发展农林废弃物为主的生物质能源开发。在种植制度调整方面，要研究推广低排放碳中和种植模式，力争粮食安全与固碳减排协同，探索能够实现种植业固碳、减排、增汇、增产等多目标协同的新型种植制度，及因地制宜发展秸秆还田、免耕种植、绿肥豆科牧草种植、试点休耕轮作等种植方式。

3.冷静对待国际贸易变化

根据预测，未来全球粮食贸易总量将持续扩大，预计到2035年全球谷物贸易量将达到4.5亿吨，比目前增长40%。其中，小麦2.2亿吨，玉米1.7亿吨，大米0.6亿吨。全球大豆贸易量达到1.7亿吨，比目前增长55%。与此同时，全球范围内的贸易保护主义抬头导致农产品贸易摩擦加剧。面对国际贸易中中国农产品总体竞争力不高的现实，要以提高劳动生产率和全要素生产率为核心，降低种植业生产成本和劳动成本，同时要发挥政府在结构调整中的重要作用，在农产品价格调整、农产品贸易风险控制以及农产品补贴等方面加强政策改革。

4.高度重视新冠肺炎疫情影响

从全球来看，由于新冠肺炎疫情的持续影响，全球的粮食消费需求出现阶段性萎缩，许多国家供应链出现风险，特别是出于保障本国供给内在压力加大，国际粮食流通關口控制以及粮食出口国家的非常态阻断等等，对粮食进口大国的影响较大，也将导致世界最低收入国家的粮食安全状况进一步恶化。在这次疫情影响下，中国面临不少农产品出口限制、进口设卡、技术壁垒等一系列新问题。农业结构调整要充分考虑后疫情时代的变化，要以夯实国内农产品内循环的生产能力、产品供应能力以及农业可持续能力为结构调整的重点，打好国内基础，应对国际挑战，做到主要农产品国内供给自主可控。

5.加速强化科技创新

当今世界发达国家农业结构变化的核心推动力是技术创新引领产业结构的重大变化。世界农业已经进入新一轮技术革命引领下的产业变革时代。未来农业产业变革的主流趋势是以生物技术为核心的基因农业时代、以智能技术为核心的数字农业时代、以生态环境技术为核心的绿色农业时代以及以营养农业技术为核心的健康农业时代。我国必须加快农业科技自主创新，补齐短板，锻造长板，构建农业科技自立自强的战略体系，加快农业科技现代化，以科技为引领，适应新需求，发展现代化的绿色有机农业、生态保护农业、低碳循环农业、营养医疗农业、智慧无人农业等新型农业产业体系和种植体系，加快构建“优质、营养、低碳、绿色、智能”为导向的新一轮现代农业产业结构体系。

责任编辑：马莉莎

高旺盛

中国农业大学国家农业科技战略研究院院长、教授